[行政法国际化思想之脉络化解读]思想脉络

行政法国际化思想之脉络化解读

一、行政法国际化的概念界定 探讨行政法国际化思想的发展脉络,首先要解决的一个基础性问题是 行政法国际化的概念问题。依笔者之见,行政法国际化的概念可以从两方面来解 释: 其一为狭义概念,是指在全球化带来全球性问题亟需全球治理的背景 下,不同国家、地区和国际组织之间或内部的行政规则在某些理念或者制度层面 交互转化、彼此借鉴而实现的一种动态趋同。这种趋同的实现有其内在动力,表 现为全球范围内对于自然正义、公平、理性等行政法理念的认同。

其二为广义概念,它不再限于全球化时代这一时间维度,它的实现依赖 于国家间行政法的借鉴和移植,更侧重于指称理念层面的行政法国际化,以便于行 政法思想史的研究。本文即是采用此广义概念。

二、行政法跨国界发展的历史发展脉络 想了解行政法国际化发展的清晰脉络,对其进行历时性研究必不可少。

探究整个行政法思想史,经过梳理和总结,笔者通过以下几个方面对其进行一个脉 络化解读: 1.早期自然法思想对跨国界行政领域的影响 (1)柏拉图和亚里士多德时代 柏拉图和亚里士多德时代,古希腊的自然哲学达到了历史顶峰,自然法 中的行政法理念也极具有现代气息。黑格尔曾称赞说:“哲学作为科学是从柏拉图 开始而由亚里士多德完成的。”虽名为《理想国》,柏拉图却把城邦正义作为著作 的探讨主题;他还把服务理念引入到行政之中,“我们建立这个国家的目标并不是 为了某个阶级的单独突出的幸福,而是为了全体公民的最大幸福。”这种服务理念 至今仍为各国行政法所推崇。同时为马克思和恩格斯尊称为“古代世界最伟大的百科全书,古希腊 人的科学的基础代表和改革者,古代世界最博学的人”的亚里士多德,则从更具有 操作性的层面阐释了自己的行政法思想。亚里士多德对于行政法的贡献表现在以 下两个方面:一方面他认为作为公权力的行政权应当被制约,并提供了比较理想的 两种制约方式,以道德制约权力和以公民参与政治的方式来制约权力;另一方面, 他开始注意到行政权行使中“人的因素”—“人的道德”,这种在当时极为先进的行 政法理念让我们依稀看到了“行政裁量权”的雏形。

(2)古罗马的自然法思想 征服希腊各城邦的古罗马因其极高的私法成就而为人们啧啧称奇,然 而我们并不能因此无视古罗马公法,尤其是古罗马行政法的重要性。这些珍贵的 公法理念同样渊源于当时的自然法思想。对此,梅因的论述极为精辟:“我找不出任 何理由,为什么罗马法会优于印度法律,假使不是自然法理论给了它一种与众不同 的优秀典型”。自然法思想认为,存在普适于万民的法律而不问其国籍民族,这种思 想指引了具有很强跨国性的万民法的形成,而万民法也因为其特殊性成为罗马法 的重要组成部分。

自然法之于行政法,影响的方式尤为特殊。我们看不到它的具体所在, 却又无时无刻不感受到它的存在。就这样,自然法思想以罗马法为媒介深刻的影 响了并影响着世界法律的发展。也就是从那时开始,各个国家间的行政法已经开 始了思想、理念乃至制度层面的交流,我们称之为行政法国际化的雏形。

2. 中世纪教会法行政规则的影响 人们常说,不懂教会史,就不懂欧洲中世纪的历史。不了解中世纪教会 行政法规,那么对于整个行政法发展的理解也就只能止于“只砖片瓦”。中世纪的 欧洲,充斥着教会政权和世俗政权的斗争,以教皇为首的教会取得了最终的胜利。

得益于此,教会法得以适用于罗马教皇的权力领域,跨国适用成为教会法区别于世 俗国内法的一个重要特点。

横向研究教会法的组成,我们会发现教会法对土地、婚姻家庭与继承、 行政、刑事、诉讼等问题都有所涉及,教会政府的特殊运作模式和跨国行政的空 间改变了行政法传统的运作模式,运行的物理空间也体现出一定的跨国性。

正是在这个时候,真正意义上的行政法国际化成为现实,国际化涉及的领域也从理念、价值层面开始拓展到具体的制度设计和行政法实践操作层面,行 政法的国际化已经不只是一个理论引导,它的具体落实表现为以下几个方面: (1)平等、博爱和个人权利意识等公法价值观的深入人心 基督教的产生根源于被压迫者发自内心的呼声,所以它的教义特别强 调众生平等和博爱,彭小瑜教授认为:基督教之爱是教会法的主题。在教会的组织 机构中,从教皇到主教等各个层次的圣职都是通过选举的方式产生的,这区别于世 俗世界的世袭制;另一方面,教会虽然身为封建主,但区别于传统封建主之处在于 他们往往以救世主代言人的身份从事社会福利事业,将救世主的恩泽普施于世俗 大众。

对这些平等理念和博爱思想的倡导,从深层次的激发了人们个体权利 意识,他们反过来对于不平等、不博爱的反抗就成了推动法制尤其是行政法规则 进步的动力。行政法是一部管理法,更是一部服务法,对于平等理念的追求,对于个 体权利的尊重,仍为我们今日的行政法所倡导。

教会法中埋藏着诸多现代行政法制度和理念瑰宝,基于教会法跨国适 用的特殊性,这些瑰宝得以在整个欧洲范围内适用,这种现象造就了行政法发展历 程中的跨国属性。

(2)教会行政法的跨国规制机构为行政法国际化提供了制度实践 教会行政的空间跨越了主权的传统界限,它调整的范围不再是民族国 家内部的行政问题,欧洲各国的国民甚至是各国家自身都成了被规制的成员单位。

参与主体的多元化和利益的错综复杂性是教会行政面临的现实问题,如同今日国 际行政的困境,要求教会行政立法实现高层次的统一和协调,因此也会体现出巧妙 到微妙的技术性。教会行政的效率较之于今日国际行政的无序和无力,即使抛开 信仰层面的约束,也会有不少值得今日国际行政借鉴的东西。

(3)教会行政法在行政程序制度上也向我们展示了其行政规则的技术 含量——注重专家参与,实现行政程序的完备性 3.文艺复兴以来资本主义世界的国际行政法发展 在西方历史上,文艺复兴运动永远是个值得大书特书的时代,关注人、 尊重人并且最大程度挖掘人的价值成为那个时代的特征。随后,伴随着原始积累时期的领土扩张,行政法作用的领域以武力作为先导超出了主权的范围,西方殖民 者在殖民地可能不会完全推行资本主义行政法,但客观的影响不可避免,其影响的 实现途径主要有以下两种:其一是在殖民地强行推行全新的资本主义行政法理念 和制度,这种行政法跨国传播最为彻底;其二是一种渐进式的推行,先是在殖民地 部分领土推行自己的法律制度,比较典型的如租界制度,租界以外的地方则通过对 傀儡当局施加压力,对本土化法律实行资本主义为价值取向的改造。无论哪种方 式,都不可避免的涉及行政法的跨国作用;同时,资本主义在瓜分世界的过程中,相 互之间的争夺不可避免,这从另一层面上催生了国际管理规则的诞生。所有这些 因素,都为国际层面法律规则提供了生存土壤。

说到行政法的国际发展,万国法理论奠基人格劳修斯我们无法回避。

以普适性的自然法理论为指导,他实现了对古罗马万民法的改造,诞生了以主权国 家为权利义务主体的万国法。他认为,国际社会应该有其类似于国内社会的相对 稳定的秩序,这就需要一套各国政府所共同认可和遵守的国际管理规则,这些管理 规则以条约的形式达成,而条约的遵守却要依赖于自然法理念对国家道德层面的 约束。对这些管理规则加以分类,国际行政管理意义上的规则我们称之为国际行 政法。正如格老所言:“凡国民只顾目前利益而违反自然法及万国法者,亦属于自绝 于天、永无安宁之望”。

之后的资本主义世界经历了自由资本主义至垄断资本主 义的转变,伴随着资本主义的发展,诸如联合国、国际货币基金组织、华约、北约 等政府间国际组织的诞生,理论和现实的推动也使得此时的跨国行政规则显示出 自身的时代特点: 第一,跨国界行政规则的权利义务主体限于主权学说意义上的民族国 家,至少是政府间的国际组织。

第二,跨国界行政规则的约束力来源相对单一,主要是自然法理念和公 平正义等道德层面的约束。

第三,此时的“国际行政法”植根于法律多元化的社会土壤。国际行政 法并不是凭空产生的制度,有其深刻的社会土壤,表现出的是对于各国行政法多样 化的尊重。

第四,跨国界行政法的理论框架比较粗陋,对于国际法律秩序的研究是 这一时期最具独创性的理论。

三、全球化时代的行政法国际化作为法律全球化的下位概念,行政法国际化必然无法摆脱法律全球化 的共性特征:比如,二者都是个动态的过程;对二者的研究都有一个前置性共识 ——承认法律的民族化和地方化,尊重法律的多元化发展;二者对于“法律”一词的 外延性认识上达成了一致——国家不再是唯一的规制规则的来源。然而,行政法 毕竟是一门特殊的部门法,理念和制度层面的刚性决定了行政法国际化具有区别 于法律全球化的特质: 1.典型的行政层级治理向网络化治理方向发展。

Anne·M·Slaughter在谈及这一问题时指出,全球化的众多参与者组成 了一个网络系统,国家只是其中的一部分。在这个网络系统中,国家并不必然也不 可能与其他参与者形成层级关系。公权力和私权利建立在由众多主体和规则组成 的网络系统上,而这些主体和规则不仅来自国家主体,也可能来自于私人组织。

2.行政法国际化使行政规制在其原有领域内实现了市场价值标准和 非市场价值标准的结合,这种结合乃至融合使行政机关对市场经济价值标准的追 求具备了正当性。

3.协商和对话等私法问题解决机制开始介入到公权力的运作过程。能 够坐下来协商和对话本身就是对经典行政理论的极大修正,行政权的高权属性逐 步退化。这一过程被学界形象的称为从“听证室”到“谈判桌”转移。对于这种转变, 笔者借用图示以便大家的理解。

理论是行动的先导,对于思想的挖掘则会使理论的研究走向深刻,思想 也会因现实的多姿多彩平添几分活力。严格来讲,行政法国际化是个现代行政法 概念,但行政法国际化发展的思想脉络却是已经绵延许久。深入的研究行政法国 际化现象,离不开思想领域的深度挖掘,尤其是面对行政法国际化这一争议颇大的 论题,其合理性和正当性的阐释更需要对其思想根源及其规律的探究,而这也是本 文的旨趣所在。

作者：曹国成 黄黎黎 来源：北京电力高等专科学校学报 2010年3 期