税收立法权【关于授予地方税收立法权的思考】

关于授予地方税收立法权的思考

摘 要：
地方税收立法权；
分税制；
税法构成要素 税收立法权在国家权力体系中具有重要地位，对于发挥 宏观调控职能、促进市场经济的发展起着重要作用。目前， 我国的税收立法权高度集中于中央，这对于促进国家法治建 设、保障国家税收政策的权威起到了积极作用。但是，随着 社会经济的发展，地方缺乏税收立法权产生的弊端愈加突显， 授予地方税收立法权具有现实的必要性。

一、税收授权立法应包括授予地方税收立法权 所谓授权立法，是指“享有立法权的国家机关，依据宪 法和法律，通过特定形式，授权有关国家机关依据所授予的 立法权进行立法的活动”。?从国家机关的横向关系出发， 授权立法发生在立法机关与行政机关或司法机关之间；
从享 有立法权的主体之间的纵向关系出发，授权立法发生在上级 机关与下级机关之间。也就是说，在授权立法中既包括横向 授权立法，受权主体为中央国家机关，也包括纵向授权立法， 受权主体为地方国家机关。在我国，主要存在三种授权立法形式，即全国人大授权其常委会立法，全国人大及其常委会 授权国务院立法和全国人大及其常委会授权地方国家机关 立法。

相应的，税收授权立法指享有税收立法权的国家机关， 依据宪法和法律，通过特定的形式，授权有关国家机关依据 所授予的税收立法权进行税收立法的活动。税收授权立法既 包括横向税收授权立法，受权机关为中央国家机关；
又包括 纵向税收授权立法，受权机关为地方国家机关。在我国，也 应主要存在三种税收授权立法形式，即全国人大授权其常委 会税收立法，全国人大及其常委会授权国务院税收立法和全 国人大及其常委会授权地方国家机关税收立法。

但是，有的学者把税收授权立法定义为“立法机关通过 授权法的形式授权税收行政机关制定税收法规的行为”，在 我国“所谓税收授权立法就是全国人大及其常委会将其税收 立法权授权国务院行使的行为”，认为税收授权立法属于税 收立法权横向划分的范畴?。笔者认为，这种认为税收授权 立法仅仅包括横向税收授权立法，而不包括纵向税收授权立 法的观点有失偏颇。税收授权立法应包括纵向税收授权立法， 授予地方税收立法权。

二、授予地方税收立法权的必要性 很长时间以来，我国一直强调在税收立法方面要集中统 一，从而使我国税收立法呈现出高度统一的特点。但是，从 长远来看，基于我国分税制的财政管理体制、较大的地域差异性等国情，授予地方税收立法权具有现实必要性。

首先，授予地方税收立法权有利于进一步健全分税制财 政管理体制。事权、财权、税权在中央和地方之间科学合理 的划分是健全分税制财政管理体制的题中之义。分税制财政 管理体制下地方税种的管理权已经下放到了地方，但是税收 的立法权却高度集中于中央，这必然导致地方为了取得足够 的财政收入而滥用或越权使用税收立法权的现象严重，从而 产生了两种严重的后果：一方面，地方为了解决财政收入不 足的问题，以权代法、越权立法的现象严重，导致了税收立 法权被肢解。另一方面，地方政府为了弥补财政不足，滥用 收费权力，造成收费项目大大增加，收费规模大大扩展。

其次，授予地方税收立法权是适应我国地区经济发展不 平衡的需要。我国幅员辽阔，人口众多，，地区发展不平衡， 在税源方面存在显著差异。如果全部税收立法都集中于中央， 中央政府不可能有效的运用税法来调节地区经济，有些根据 税法制定的税收政策甚至是与地区经济发展相背离的。一个 典型的例子是，“陕西的榆林地区，煤炭资源丰富，品味也 很高，按中央统一立法的资源税法定税率征税，明显产生征 税不足的问题。相比之下，那些煤炭资源品位等级比较低的 地方，按中央的法定税率则产生征税过度的问题。要求所有 地方都按中央统一规定的法定税率征收所有地方税，与要求 ‘所有人都穿38号鞋’产生的问题是一样的”?。因此，授 予地方税收立法权，允许地方根据自身的发展水平、税源情况等客观条件，有针对性的制定地方性税收法规规章，有利 于地方政府挖掘税收潜力，改善财政状况，更好的行使对地 区经济的调节职能。

三、授予地方税收立法权在法律上的可行性 授予地方税收立法权符合我国宪法的原则和《立法法》 的规定。

首先，授予地方税收立法权符合地方拥有一定立法权限 和调动地方积极性的宪法原则。我国宪法规定，省、自治区、 直辖市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务 委员会和人民政府在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情 况下，可以制定地方性法规和规章。宪法还规定，中央和地 方的国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发 挥地方的主动性、积极性的原则。可见授予地方税收立法权 符合宪法确定的立法体制，体现了发挥地方积极性主动性的 宪法原则。

其次，授予地方立法权符合我国《立法法》的规定。我 国《立法法》第8条规定，“基本经济制度以及财政、税收、 海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”；
第9条规定， “有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大 及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要， 对其中的部分事项制定行政法规”。可以看出，根据我国《立 法法》，在税收基本制度之外的事项，是可以授予地方税收 立法权的，但授权的内容应符合合法性的要求。而对于税收的基本制度，目前还没有明确的法律解释。但是，《税收征 收管理法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免 税、退税、补税，依照法律的规定执行；
法律授权国务院规 定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、 单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收 开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、 行政法规相抵触的规定。”由此可见，税收的开征、停征以 及减税、免税、退税、补税只能由全国人大及其常委会进行 立法规范，但是地方国家机关可以就诸如一般纳税人认定、 申报期限和申报内容等事项行使税收立法权；
也可以在法律 规定的幅度范围内调整某些税收要素。因此，授予地方税收 立法权并不与《立法法》的有关规定相违背。

四、授予地方税收立法权的操作 （一）授予地方税收立法权的思路 第一，确立授予地方税收立法权的基本原则。授予地方 税收立法权要以保障中央法制统一、政令通畅为基本原则， 以国家宪法和有关税收法律法规为依据，不能与中央立法相 抵触，不得破坏全国统一市场的形成和发展。

第二，加强中央对地方税收立法权的监督。地方制定的 有关税收的地方性法规、规章，必须根据《立法法》的规定 报全国人大及其常委会或国务院备案或审核；
对地方超越授 权权限制定的法规、规章，或与国家法律相抵触的法规、规 章，中央有权废止或责令地方纠正。第三，增强纳税人的权利意识。地方通过行使税收立法 权开征任何税种都必须考虑到纳税人的公共服务需求和愿 意支付的成本。当纳税人拥有了与自身利益相关的税权时， 他们会主动的去维护自己的权利，这种权利是纳税人作为独 立的经济主体为维护自身利益所应该拥有的权利，必须逐步 落实，这样纳税人就能够作为社会监督的重要力量，监督地 方国家机关依法行使税收立法权，并促使其树立“为纳税人 服务”的信念。

（二）授予地方税收立法权的具体事项 第一，中央享有中央税与共享税的全部税收立法权，包 括但不限于税目税率调整权、税收开征停征权、税收减免权， 以维护中央的统一领导，保证国家税制统一，增强中央的宏 观调控能力。但是，当共享税的减免涉及到地方利益和税收 收入时，中央应当充分考虑地方的具体情况，以免出现地方 收入的大幅度波动。

第二，地方可享有部分重要地方税种的权限。对于事关 市场体系统一、地区间的平衡与协调或者中央税税基，并在 宏观调控中与中央税种同等重要的地方税种，如个人所得税、 营业税、资源税等，为防止出现由地方自主立法造成的税收 宏观调控功能减弱、税基异常流动等问题，中央必须享有其 立法权、解释权、开征停征权等，但同时可赋予地方部分权 限，由地方在中央规定的幅度内结合当地社会经济发展状况 自行确定，以增强这些地方税种的灵活性和适应性