[建立基础教育教育评估机构研究] 现代基础教育研究

建立基础教育教育评估机构研究

我国基础教育评估并没有像高等教育评估那样形成独 立的组织体系和制度体系，而是与国家教育督导制度捆绑在 一起，称为“督导评估”。通过督导机构的行政评估是近十 几年来我国基础教育工作评估的基本形式。在市场经济日趋 成熟、教育改革不断深入的今天，建立一个面向基础教育的 专业化教育评估机构已经成为当前教育管理改革的迫切要 求。

一、建立基础教育专业评估机构的社会背景 我国当代教育评估面临着这样的社会背景：经济上由计 划经济向市场经济转变，政治上由集权政治向民主政治发展， 教育由“英才教育”向“大众教育”转变，教育管理由“效 率”追求向“效率”与“主体价值”张扬协调平衡发展，教 育管理方式由政府直接行政管理逐步向政府依靠中介机构 等社会力量进行间接管理转变。这一社会背景表明，我国的教育管理与发展将越来越倚重于教育评估的作用，市场社会 对教育评估也寄予了越来越多的期望和要求。与这些要求相 适应，教育评估专业化和建立专业化教育评估机构自然成为 我国教育管理改革的重要课题。(’建立专业化教育评估机 构是国家政策法规的题中之义《中华人民共和国教育法》明 确规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教 育评估制度”。早在(00+年《中国教育改革和发展纲要》中 已经强调“要重视和加强教育决策研究工作，建立有教育和 社会各界专家参加的咨询审议、评估等机构”。(000年*月， 中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的 决定》中进一步指出：“各级党委和人民政府要切实落实教 育优先发展战略。建立自上而下的素质教育评估检查体系。” 我国教育督导制度自年恢复以来已形成了相对完备的制度 体系，理论研究和实践探索也取得了可喜的进展，有力地推 动了我国教育管理规范化、法制化建设。然而，我国的教育 评估制度虽然在上述有关法规中已多次强调，但到目前为止， 仍未能真正在社会上正其身、名其份、定其位。在中等及其 以下的教育的管理中，教育评估仅以督导工作的附属工具形 式而存在，不能独立面向社会，因而远未发挥其应有的作用。

建立专业化教育评估机构是素质教育和新课程改革对 教育评估全程化、经常化、专业化的要求我国“两基”目标 的实现，督导评估功不可没。

年基本实现“两基”后，我国基础教育进入了新的发展阶段，由过去以普及义务教育为主要特征的量的扩张阶段转 入全面推行素质教育和新的课程标准为主要任务的质的发 展阶段，提高教育的质量和效益是这一时期教育改革的基本 使命。当前素质教育和新课程改革的推行与落实不同于常规 工作和已经规范化了的工作，它是一个不断探索、实验、矫 正和推广的过程，这种过程要求管理者和教育主体必须通过 全程性、经常化的评价，以高度的清醒、自觉、理性和有效 的自我调控，来保障教育活动沿着健康的轨道顺利前行。事 实上，教育事业越是发展，全程性和经常化的评估就越是不 可或缺。素质教育、新课程改革的成功推行，要求我们不仅 要有像“两基”验收一样的决心和扎实的工作作风，而且要 更加强调评估的全程性与经常化，因为它不是一个阶段性目 标，而是一个长期的实践、探索与创新的过程。

伴随素质教育和新课程改革的推行、教育评估功能作用 的进一步扩大与社会对教育评估的高期望，评估的专业化要 求变得十分迫切。教育评估的专业化主要包括三层含义：一 是评估机构的专业化，二是评估人员的专业化，三是评估活 动专业化。评估机构的专业化是指“该机构的主要职能就是 专门从事教育评估工作，以评估为业”。

〔!〕；
评估人员的专业化是指评估机构对评估人员的 特殊要求。教育是培养人的社会活动，对这种社会活动作出 科学的价值判断，是十分复杂而困难的，它要求“提供充分 的、准确的信息是基础，但还必须依靠有学识、有水平、有经验的专家”〔$〕；
评估活动专业化，是指评估依靠专业 人员、在专业理论指导下、利用专业工具、按照专业规程开 展评价活动，其基本特点是工作开展的不可替代性。教育评 估全程化、经常化、专业化如何落实？显然，“督导评估” 力不从心。全面实施素质教育，切实推行新课程改革，不仅 是政策性任务，更是专业性任务。

建立专业化教育评估机构是督导制度职能 所谓寻找外部援助，就是借助外部机构（或建立一个外 部机构）与外部人员的力量为教育督导服务。这两种思路都 暗示一种基本策略―――将具有相对独立性的教育评估工 作从督导系统中分离出来，建立一个专业化的教育评估机构。

督导部门通过将大量的评估任务以委托的形式交给专业评 估部门进行操作，然后利用评估部门的评价结果开展督导工 作。这种通过专业化的教育评估机构替代督导部门的评估工 作，使我们既避开了“轻重”之辩，又有效缓解了现行督导 制度中最根本的问题―――督导部门有限精力分配矛盾的 问题，因而能切实促进教育督导工作效能的提高与职能的完 善。

建立专业化教育评估机构是教育评估“功能”释放与效 能发挥的客观要求教育部《关于加强教育督导评估工作的意 见》（教督〔#$$$〕号，以下简称《意见》）明确指出，教 育督导工作的性质和任务是“以教育法律和方针政策为依据， 在同级人民政府领导下，代表人民政府和教育行政部门，对下级人民政府的教育工作和教育行政部门的工作，对中等及 中等以下学校和其他教育机构及办学者工作，进行督导、评 估和检查验收”，“督导评估”是“教育督导部门进行的教 育行政评估，它是代表政府和教育行政部门按照国家的教育 法律、法规和方针政策对有关部门、学校的教育管理工作， 教育质量、效益及发展水平进行价值判断的过程”，“督导 评估具有鉴定、激励、导向、调控功能。”北京教育督导室 副主任高玉琛在谈到督导队伍要求时指出：“督导人员要做 好工作，必须做到知政、通学。所谓‘知政’，就是督导人 员要熟悉教育及其有关法律、法规、规章，作到掌握内容、 理解含义、融会贯通，努力成为教育的‘律师’；
同时还要 熟悉教育方针、政策，熟悉教育行政部门制定的有关文件， 提出的工作目标、工作要求，作出的工作部署，掌握行政管 理的理论和经验。所谓‘通学’就是要掌握教育教学的理论 和规律，了解教育改革中的新观点、新经验、新理论，至少 精通一门学科的教学。”〔%〕根据上述《意见》和有关文 献精神，我国基础教育的“督导评估”可概括为如下几个特 点：（#）我国的“教育评估”是教育督导的基本任务之一 和开展督导工作的基本手段，它不是以一个独立的教育服务 机构而存在；
（&）“督导评估”是“教育督导部门进行的 教育行政评估”，并未提出专业化要求，评估主要依靠行政 权威，而不是专业权威；
（’）教育行政评估的功能是“鉴 定、激励、导向、调控”，并未强调“指导”和“社会性咨询服务”功能的重要性；
（!）评估人员构成主要是行政人 员，并未强调评估人员专业化问题，对督导人员的要求也只 是强调“知政”、“通学”等行政素质而非专业素质。（%） 评估的目的主要是为督导部门或政府部门服务，直接向政府 负责，而不是为评估对象主体发展和市场社会服务、向评估 对象和市场社会负责。

这些特点表明，作为督导系统内的“教育评估”已沦为 封闭的行政督导体系中一个具体的手段和工具，其功能、地 位和作用受到了严重削弱和制约，因而远远不能满足对教育 评估的多元化需求。将教育评估从督导系统中独立出来，建 立一个专业性教育评估机构，应是当前形势下教育管理改革 的明智选择。专业性教育评估机构相对于现行的“督导评估” 有着更加强大而灵活的社会性服务和更多独有的功能特征 与优越性。专业性评估活动不仅是开展督导工作的基础与手 段，同时也和督导一样，独立发挥着导向、咨询与调控等功 能；
相对于行政性评估，专业性评估活动依靠的是专业人员 的学术力量，提供的是专业化服务，因而评估结果的信度与 效度相对较高；
专业化评估除了可为督导部门提供优质的专 业服务，还可直接为政府提供决策咨询、为教育机构改进工 作提供信息参考和指导意见、满足社会系统对教育更多的知 情权、选择权乃至对教育管理的参与权等多种需要。

二、基础教育专业评估机构模式构建 1机构的性质与职能定位确定专业评估机构的性质目前有三种选择：一是定位为 “行政性教育评估机构”，与督导组织一样，行使国家行政 职能。但是，行政性评估机构与督导机构存在着部分职能重 叠和职权冲突，而且与政府机构改革及其职能转变背道而 驰；
二是定位为“市场中介机构”。这是最新潮的想法，然 而，在中国人的脑海里，基础教育承担主要责任的观念已根 深蒂固，不能简单地将这些任务交给市场而撒手不管，此其 一。其二，我国是个集权制管理国家，在文化教育市场尚未 真正形成的形势下，将教育评估机构独立于政府管理体系之 外，定位为市场中介，必然无以立脚；
三是定位为“国家事 业机构”，使其介于政府与教育机构之间。这在当前形势下 应是务实的选择。首先，有利于教育管理体制转型过程中借 助政府的力量，构建教育评估制度与服务体系，使新生的评 估机构能尽快打开局面。其次，有利于协调与督导机构的相 互关系。作为专业化的事业性组织，既避免了因行政性质而 出现的与督导机构职能重叠和权利冲突问题，又避免了因市 场中介性质而远离督导机构的现象，有利于两者之间形成真 正的分工协作、共存互补关系。

当前，我国专业教育评估机构的基本职能应主要包括：
评估指导职能。接受政府、教育督导部门、学校及社会 各界的委托，组织实施各种类型的教育评估活动，利用专业 组织的学术优势，对委托单位提供信息咨询与技术指导；
" 协调沟通职能。专业教育评估机构凭借其专业权威和中立地位，对督导与被督导、管理与被管理、教育系统与社会系统 之间存在的矛盾、误解进行关系协调和信息沟通；

1科学研究职能 依靠组织中专业人员的学术力量或召集有关的专家、学 者组织开展教育评估的理论研究和学术交流。

2与教育督导机构的关系模型 首先，相互之间是共存互补关系。督导机构可通过充分 使用专业评估机构的专业化、高质量服务集中精力开展督导 工作，使督导职能在国家教育管理体系中的作用得到有效发 挥。同时，评估机构的存在也依赖督导机构的鼎力支持。评 估机构的主要业务大多依靠督导机构的授权委托。督导机构 的委托授意和评估机构的接受委托与心领神会是两者合作 的基本形式。其次，面向社会两者是独立并行关系。评估机 构与督导部门一样，成为一支独立的力量在国家教育管理体 系中行使管理教育职能。但两者职能各有侧重，并表现出各 自独有的特征：督导机构以行政监督为主要职能，专业评估 机构是以专业化的评估服务为主要职能。

3运作模式 专业教育评估机构与教育督导机构在运作模式上存在 着显著区别。督导机构以行政监督为主要职能，其工作开展 实行“政府授权―――依法行政―――政府考核”的运行机 制。专业评估机构是以专业化的评估服务为主要职能，工作 开展实行“接受委托―――依据教育规律、客观事实、委托者要求开展评估―――接受政府、委托者和社会的考核”的 运行机制。督导部门直接向政府负责，专业教育评估机构直 接向委托者负责。

4机构性质的未来展望 “事业性教育评估机构”是我国教育管理由依靠政策调 控向依靠市场调控的过渡性选择。随着市场经济的发展、教 育改革的不断深入，我国教育市场必将空前繁荣。专业教育 评估机构凭借其专业化、多功能、全方位的优质服务最终将 融入广阔的教育大市场，以“专业化教育评估中介组织”的 形象立足于市场社会。