【关于地方人大及其常委会工作主题的思考】

　　一、确立以实施依法治国方略为主题，根本缘由在于法律赋予人大及其常委会的地位和职责。　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是一种中国特色的政权组织形式。宪法对这个制度的根本性质、国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着明确的规定。根据宪法的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。这是国家宪法意义上的法律制度安排，是人大及其常委会确立地位、履行职责的宪法依据。应当说，地位崇高，责任重大。

　　“要坚定不移地走中国共产党和中国人民选择的政治发展道路”，是十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出的要求。这个“政治发展道路”，最重要的就是坚持人民代表大会制度，这种“坚定不移”同样要“努力体现时代性，把握规律性，富于创造性”。把握和平与发展的时代主题，适应市场经济和全面对外开放的政治生态环境，研究现代政党制度、现代民主政治发展的规律，探索人大及其常委会工作中产生的具体问题，探索现实生活中提出的、人民群众关心的理论和实践问题，以开拓创新的精神扎实工作，推进人大制度的发展与完善，有许多事情要做。人大常委会的同志是实践在其中的人，实践出智慧，实践出真知，有许多事情可以做。应当说，责无旁贷，能够作为。

　　在人大制度的“一院制”设计中，人大和“一府两院”是统分结合的，各有其职权，各有其责任。地方人大是地方的最高权力机关，是当地人民合法有序地表达自己意志和利益诉求的主渠道，是当地人民实现自己当家作主权力的最重要的制度载体。人大常委会作为人大的常设机构，自然应当承担其相应的职责。这种职责的归结，就是坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一，推进政治文明建设，以实施依法治国方略为工作主题。这是发展民主与健全法制的紧密结合，是立法、执法、司法的共同推进。十六届四中全会《决定》指出，“推动发展是党执政兴国的第一要务”。这种发展，是经济、政治、文化、社会“四位一体”的发展，为发展民主政治，推进政治现代化，有着切实的贡献，也是一种关于发展的丝毫不逊色于其它方面的政绩创造。如果缺乏围绕主题的集中统一，缺乏依据主题的与时俱进，实践中的人大闭会期间的人大常委会工作，或陷入无所适从，或陷入一种形式主义过程，甚至陷入形同虚设，就是难以避免的。应当说，把握主题，至关重要。

　　二、确立以实施依法治国方略为工作主题，是由法治的价值取向决定的。

　　十六届四中全会《决定》提出坚持“科学执政，民主执政，依法执政”，界定了我们党基本的领导方式和执政方式的框架结构，从而成为执政实践展开的指南。所谓科学执政，就是要以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色的社会主义事业；所谓民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，以发展党内民主带动人民民主，领导人民当家作主；所谓依法执政，就是要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的法制化、规定化。科学执政、民主执政、依法执政的集中概括，就是十六大报告指出的“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，以及十六届四中全会《决定》所指出的：“依法执政就是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是因为，民主执政、依法治国是现代民主政治发展规律的客观要求。

　　随着依法治国的推进，我们越来越对法治的鲜明价值取向有了更清晰的感悟。这就是：（1）制度权威的确认。宪法和法律拥有至高无上的权威，依照法律治理国家，建立和维护社会秩序；（2）公民权利的支持。法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意志的反映，并且以维护和促进全体人民的综合利益为目标；（3）利益多元化的承认。法律承认社会利益的多元化，对一切正当的利益施以无歧视性差别的保护。这是民主的真谛，蕴含着宪法至上、法律至上的宪政精神，这就是：市场化的经济基础；民主、平等、自由、开放的政治文化；公民参政意识、法律意识的培育。

　　市场经济是以市场调节为基础的一种资源配置方式。它要求经济主体独立、产权关系清晰；生产要素商品化、市场化；充分、有序的市场竞争。这一切离开了法律、法规，几乎是不可思

　　市场经济法律体系必须有一个统率全篇的灵魂，这就是诸如平等、自由、正义、效率、秩序等这样一些价值目标体系。走市场经济之路的改革，其实就是价值目标体系的调整。平等是“在法律面前人人平等”，是人格平等、权利和义务的平等和法律对待的平等，从而有利于发挥每个人的潜力、发展每个人的潜能，使平等与效率相联系，有利于提高资源配置的效率；市场经济本质上是一种有经济自由的经济，市场主体只有自由获得信息并据此自由地调整自己的行为，加入到自由竞争的行列中去，才有可能实现资源的有效率的利用；现代市场经济的推进，全球经济市场化的浪潮，更使资源配置的效率和效益与开放紧密联系在一起。市场经济要求平等，也要求自由，这两个方面都不总是能够达到最大值的。正因为这样，法治的价值选择总的来说要与市场经济发展的要求相一致，但又有超越性的一面，这里所表现的是一个更高、更基本的原则即正义原则。为了获得更大的正义，法律应该对平等与效率、平等与自由的冲突，自由与秩序的冲突作出协调。法律应该保障、促进市场经济提高效率，法律本身也应当成为一种配置高效率的资源；同时，法律也应当注重实现平等。既要促进法律平等，也要促进社会平等，既要促进机会平等，也要促进结果平等，既要坚决维护政治领域的平等，也要致力于消除经济领域的不平等；在正义的原则下，法律对平等和效率的安排要在牺牲一些效率以换取更大的平等与牺牲一些平等以换取更大的效率这两者之间作出恰当的安排。而代议制民主与效率属于不同位阶的价值。效率相对于民主而言，是实现民主的阶段性价值；民主相对于效率而言，是最终实现的目的价值，必须以最终实现民主强调效率，以实现社会正义。虽然在立法和实践中能否完全做到这一点，面临许多问题，但这是法律的首要价值取向。正因为这样，法律是社会调控最权威的方式，是社会的最高仲裁者。也正因为这样，十六大报告对推进司法体制改革提出的首要和指导全局的要求是：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义”。这是法治精神的根本体现。大家知道，我国的发展正处在一个关键时期，产业结构剧烈变化，社会格局急速调整，利益矛盾不断增加，坚持公平与正义，发挥法律的利益表达、矛盾整合功能，有着其它方式无法取代的作用。也正是在这个意义上说，在现代社会里，法治已经成为社会发展的核心能力。

　　既然如此，人大及其常委会确立以实施依法治国方略为工作主题，并从法治切入和开展全部工作，怎么会远离发展经济这个中心，远离发展社会主义市场经济的改革取向，远离社会稳定的大局呢？事实上，把握主题，有所作为，就是为发展提供支持，为改革提供环境，为稳定提供保障。

　　三、确立以实施依法治国方略为工作主题，是人大及其常委会履行职权的要求。

　　按照宪法和法律的规定，人民代表大会及其常委会拥有立法权、议事权、监督权、任免权四项职权。这四项职权相辅相成，彼此联系。履行四项职权，对人大及其常委会来说，就是实践依法治国的基本方略。

　　我国的立法体制是统一的，又是分层的，市县人大常委会不具有立法权，但决不可以认为没有立法责任。大家都以不同的方式参与过立法草案的讨论就是一种说明。随着民主政治、公民社会的进一步发展，参与性民主迅速向我们走来，决策的公开化、民主化进程将获得明显推进。经济形式多样化，经营方式多样化，利益关系多样化，分配方式多样化，“对利益多元化承认”的法治价值取向，使得地方利益、行业利益、企业利益、特殊群体利益都将进入政治决策，特别是立法过程，因而，立法机构的利益综合功能也将明显增强。人大主导立法，但审议能力不足则非常明显。因此，立法草案广泛征求意见，通过传媒进行讨论，立法过程引进听证制度等，已经不是稀罕的事情。在参与立法的讨论中，作为地方人大及其常委会，我们怎样准确、有效地把地方利益反映到立法中去，以维护地方应有的合法权益，需要责任感，需要自觉性，需要政治热情，需要立法能力，需要深入工作。对此，自觉性不高，能力不足，以应付来应对是发生在我们这里的常见现象。其实，不能长此以往了。

　　议事职能包括审议权和决定权。审议是指人大及其常委会对国家法律、政策、人事、活动、机构诸方面的议论和评价。例如，按照规定审议“一府两院”的工作报告，审议计划安排、财政预算，并相应作出决议；听取“一府两院”组成人员的述职报告，并相应作出评价。决定是指对地方重大经济、政治、文化、社会事务拥有决定权。不能不充分注意到的是，人大及其常委会作为立法机构、作为民意机构，在审议“一府两院”的工作并作出相应决议时，要突出依法行政、依法司法这条主线，突出按照法律法规是否认真行使了职权，是否存在有法不依，违背法规办事的问题，并指出促使改正。这并非容易的事情，也难以做到尽善尽美、尽如人意，而缺乏正确的法治理念，缺乏相关的法律知识，缺乏对大局的认真把握，缺乏对实际情况的深入了解，无论如何是做不好的。人大常委会现在的机构设置、人员结构、工作模式都与应当达到的工作要求有较大的差距。我们应当看到，行政许可法的实施，国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，《国务院工作规则》的修订，彰显着中国政府执政为民的政治决心，标志着中国政府治理社会思想的成熟，自我约束能力和手段愈加完善。法治政府是一个大目标，但规则和组织是建设法治政府的基础和关键，政府正在这两方面加大工作力度。规则是政权和体制的落脚点和支撑点；组织则通过结构性调整铸造一支精干队伍。规则、组织建设的目标，归根结底是为了保障公民权利和公共利益。这是政府的明显进步，是我们大家的福音。然而，这折射出的是，对政府的评头论足、说三道四需要更高的能力。人大常委会的同志应该从中感悟时代对我们的要求，努力提高自身的政治素养和法律素质，提高知识水平，提高思想境界，否则，凭什么审议“一府两院”的工作？

　　监督权是人大常委会的一个经常性权力。人们说在某些地方“宪法不如单行法，单行法不如法规，法规不如规章，规章不如领导一句话”，它表明在各个环节上存在着违反法律规定，扩展地方、部门、个人的权限，扩大自由裁量权的现象。尽管不一定那么严重地发生在我们这里，但它在一定程度上表现着现在的法治状态。在人大工作中，审议监督缺乏针对性的程式化，执法监督解决问题少的形式化，个案监督责任追究落不实的浮浅化，人事监督刚性手段少的表面化，使提高监督的针对性、实效性、约束性愈来愈不能回避了。这种状况的成因比较复杂，它与人大制度运行的体制、机制和工作制度的建设还是初级的，还不完善、不健全联系在一起。十六届四中全会《决定》关于加强党的执政能力建设的指导思想强调，要以“改革和完善党的领导体制和工作机制建设为重点”，并且要着力“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主。”党的执政党自觉，催促工作在人大机关中的同志对此付出更多的思考，作出更大的成效。满怀期待却又企图置身事外，还希望增强自身的权威性，其实也只是一种期待，因为“世上没有白吃的午餐”。

　　代议制民主是一种委托制。人民代表大会作为民意的组织，作为代表人民权力的最高机关，产生并监督行政机关和司法机关，委托部分公民行使行政权和司法权，因此对任命人员的德、能、勤、绩有着相应的要求。在这里，如何实现党的意图与人民意愿的统一，与整个政治体制的运行机制联系在一起。实践提出的要求是，需要从宪政关于权力制约的层面进行更多的理性思考，这也是十六届四中全会《决定》透射出的一种倾向。

　　就其实质而言，法是一种意志关系，在中国，就是把党的主张、人民的意愿转变为国家意志，其形成是“少数服从多数”的决策机制作用的结果，它代表社会意志的“公意”，又不无视少数人的利益，是权力制约的最大化和利益平衡最佳化的最好选择。因此，依法执政，依法行政，依法办事，就成为对党的组织、国家机构、社会团体和公民的必然要求。公职人员应当树立权力来源于权利，必须接受监督，公正执法，保护权利的意识，公民亦不能绝对化地强调个人权利，否则不能实现多元价值平衡，什么事情都会处在扯皮顿筋，无以为果的状态，最终损害的还是公民、百姓的根本利益。例如土地征用问题。推进工业化、城镇化，实现农民的非农业化就业，减少农民，增加市民，是解决“三农”问题的根本途径。为着正确处理整体利益和个体利益的关系，国家把农户的承包地给予农民财产权的对待，但需要用地也还是要征用的，当然是合乎实体法和程序法规定的征用。否则，怎样推进工业化、城市化、现代化的历史进程？因而加强对公民、对农民的法制教育和法制宣传，使其懂得法律的意志关系也是重要的。我们应当看到，农业经济、非商品经济是不能自然而然地产生法治意识的。农业社会是一种人治社会，传统农民是寄希望于“好皇帝”的。不参与到商品交换中去的人，对自由、平等、秩序也是缺乏切肤之感的。从这个意义上说，落后的地区、商品经济不发达的地区对公民和农民开展法律教育，促进法治建设的任务更重，工作更急迫。因为，中国的市场经济运行是统一的，法治建设是统一的。区域法治建设的滞后，意味着政治生态环境的滞后，终归会影响经济建设，影响前进的步伐。因此，对于法制宣传和法制教育我们应当持之以恒，坚持不懈地做下去。

　　总而言之是，人大的事实地位与法定地位之间有很大的距离；同时，可以作为的空间与我们的工作比较又有很大的余地。现在，历史又一次给我们提高人大及其常委会的法治工作水平提供了机会，十六届四中全会《决定》所展现的法治理念，所提出的推进依法治国历史进程的政策措施、制度设计，应当说比我们现在所理解的要多得多。法律、政策从来都是历史经验的升华，是未来发展的平台，唯有创造性地工作，才能有所作为，而有为才能有位。让我们大家都来回应时代的呼唤，珍视历史的机遇！