【中国宗教事务管理调查及其法律评价】

中国宗教事务管理调查及其法律评价

关键词：中国；
宗教事务管理；
问卷调查；
法律评价；

作者简介：冯玉军，中国人民大学法学院教授，法律与宗教研究中心 研究员，博士生导师，中国统一战线理论研究会、民族宗教理论甘肃研究基地研 究员，北京100872。

一、引言 从理论上讲，宗教事务及其与法律的关系主要包括以下三个层面：其 一，头脑中的宗教意识形态和信仰。具体表现为宗教的教义教规，信仰者的感情 和内心世界“信”以及信仰体验，人们信或不信什么宗教，属于宪法赋予公民的自 由，不受法律的干涉，不属于行政管理的范畴。其二，以社会实体形式存在的宗 教活动场所、宗教团体及其不涉及社会公共利益和国家利益的内部事务，按照政 教分离原则，仅需要登记、备案或者依法确认其主体资格，而对宗教实体的内部 事务，尤其是涉及宗教教义与教规方面的事务，超出法律调整和行政管理的范畴， 一般情况下，国家不会主动干涉。其三，宗教实体活动中涉及国家主权和公共利 益的事务，或与其他社会实体发生各种关系、事项和行为，则必然纳入法律调整 和政府行政管理的范畴。现实社会条件下，政府也还会主动立法以取缔和打击利 用宗教蛊惑人心的邪教或破坏性膜拜团体。① 政府宗教事务管理，即指政府根据宪法和有关法律、法规和政策，对 涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务进行监督管理。〔1〕这是政府的职责 所在，如果对宗教团体、宗教活动场所及相关活动不加以调整、取消管理，就很 难很好地对其加以保护，出现政府缺位和失职。新中国建立以来，我国主要通过 红头文件和政策规定处理宗教问题，依据法律管理宗教事务则肇端于改革开放。1991年，中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(即 “中央6号文件”)，明确要求“依法对宗教事务进行管理”，全国范围内的宗教立法 工作随即开展起来。1994年，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、 《宗教活动场所管理条例》(现已废止)颁布，2004年11月30日，国务院颁布了第 一部综合性宗教行政法规《宗教事务条例》，成为政府管理宗教事务的重要依据。

①与此同时，各省、自治区、直辖市关于宗教事务管理方面的地方性法规、政府 规章也陆续出台，初步形成了有关宗教事务管理的法规规章体系。②根据法治原 则，政府机关及其工作人员对宗教事务进行管理必须依法进行。首先要求强化宗 教方面的立法，要有法可依，而且宗教立法要符合立法法、行政许可法等法律的 要求，行政许可要合法，不能通过行政许可扩大政府的权限；
其次要求政府严格 依法行政，既不能任意行政、随意执法，亦不能职责缺位，行政不作为。对于政 府的行政行为，公民有权申请行政复议，或者提出行政诉讼。通过依法行政，使 政府行为受到法律的有效约束，做到公正、透明、高效。③ 需要指出的是，我国目前并没有权威的全国宗教信仰人数(特别是分 省区、分宗教人数)等基础数据。④即便是有关机构，如中国基督教三自爱国运 动委员会和中国基督教协会公布了信仰该教的人数为1600万，但因不包括许多不 进经政府登记批准开放的教堂的基督徒数量，而难有确切统计。这些因素使得本 次主题调查不可能采取概率抽样方法，而只能采取立意抽样方法，⑤即主要依托 2007年以来中央统战部委托中国人民大学连续举办的各期“爱国宗教人士研修 班”学员进行问卷调查。问卷发放对象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯 兰教五大宗教的教职人员、信教群众和非信教群众。⑥同时，调查组先后于2009 年8月、2010年2月、2010年5月赴西安、武汉、厦门等地对宗教管理问题进行实 地调研，还同300多位爱国宗教代表性人士就宗教活动开展及政府依法管理的主 题进行了多场座谈会，对我国宗教事务管理的总体状况、教职人员的备案管理、 宗教活动场所管理、宗教国际交流管理、利用宗教进行不正当行为的管理、利用 宗教活动场所进行旅游资源开发的管理等问题进行分地域、分宗教细致研究，从 而为寻求合理的对策奠定基础。

二、对宗教管理现状的总体评价 (一)管理态度评价 政府要管理好宗教事务，首先必须了解宗教事务，不了解宗教，就会 出现不会管，管了也无法让人信服的结果；
其次要重视宗教事务，态度上不重视、 工作上不积极，就会出现不闻不问、得过且过的结果。只有既深入了解宗教，又重视宗教事务，才能摸索到宗教事务管理的规律，相关工作才会得到广大神职人 员和宗教信众的支持，管理绩效才更明显。因此，作为宗教事务管理者的政府机 关(国家和地方各级宗教事务局)应当态度上重视宗教事务，管理前了解宗教事务。

在对政府管理态度评价的分地区调研中发现：在全部2000多名被调查 者中，认为政府部门了解宗教(包括了解与基本了解)的信众占76.7%，认为地方 政府重视宗教事务(包括非常重视和比较重视)的信众占64.9%。调查结果显示：(1) 东部地区信众对政府管理行为的评价低于中西部地区。表面上似可归咎于东部地 方政府的宗教管理水平低，但事实却并非如此。东部经济状况较为发达，对外交 往更加活跃，社会分化程度较高，人们需求的多样性更为明显，加之民众受教育 程度普遍高于中西部，这些因素使得人们对政府管理的绩效评价标准会高于中西 部。(2)西部地区信众对地方政府是否重视宗教事务的评价低于全国平均水平。

其原因是西部地区一些地方政府的宗教管理机关对待宗教事务消极、冷漠、不作 为，少数宗教干部的文化和行政水平低，要么外行领导内行瞎指挥，要么不闻不 问听之任之，造成不太好的社会影响。

在分宗教调查中，有84.4%的佛教信众、82.5%的道教信众、68.5%的 基督教信众、62.9%的天主教信众、89.1%的伊斯兰教信众认为政府了解或基本 了解宗教；
有82.4%的佛教信众、57.9%的道教信众、68.3%的基督教信众、49.4% 的天主教信众、71.9%的伊斯兰教信众认为地方政府非常或比较重视宗教。由此 可见，不同宗教的信众对政府管理态度的评价有所差异，其中佛教信众对地方政 府了解和重视宗教程度的评价均高于其他宗教，而在我们同教职人员的座谈和实 地调研中，就落实宗教财产等问题，佛教相对其他几个宗教也往往会得到较好较 快的解决。其他宗教人士就此抱怨某些地方政府领导对待各宗教有所偏心，不能 一视同仁，对佛教的发展多少有些“羡慕嫉妒”。

(二)管理行为评价 《宗教事务条例》第3条第1款规定：“国家依法保护正常的宗教活动， 维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”第5条第1款规定：“县级 以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进 行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的 行政管理工作。” 上述条款赋予了政府有关机关依法对宗教团体和宗教活动进行管理 的权限，即有权对宗教主体、宗教活动场所、宗教活动秩序进行管理。其中，对主体的管理是指对教职人员和宗教团体的管理；
对宗教活动场所的管理主要是对 宗教财产的管理；
对宗教活动秩序的管理在本文主要做了宗教对外交流、邪教以 及宗教与旅游的考察。从调查结果看来，目前宗教信众对政府管理虽有不满，但 整体评价是好的。

从分地区宗教事务管理的频度看：(1)东部政府部门似乎更敢于管理 宗教事务，有40.4%的受访信众表示政府经常管理宗教事务(超过中西部)，43.3% 的受访者指出政府只是有时对宗教事务进行管理，12.2%的人认为政府很少对宗 教事务进行管理，其余3.9%则指责政府没有对宗教事务进行管理。(2)西部地区 则更多体现出政府不作为或管得少的特征，有24.6%的受访信众表示政府管得很 少或没有管理过，居于三大区域之首，肯定政府经常管理宗教事务者为28.9%， 有时管有时不管者占46.6%。(3)中部地区有32.6%和49.3%的受访者认为政府经常 或有时管理宗教事务，12.6%和5.5%的受访者则选择了“很少”或“没有”管理。

从分宗教管理的频度调查数据看，有36.2%的佛教信众认为政府经常 管理宗教事务，42.6%选择了政府有时管理宗教事务，12.5%选择了政府很少管 理宗教事务，8.8%选择了政府没有管理宗教事务；
33.1%的道教信众认为政府经 常管理宗教事务，52%认为政府有时管理宗教事务，13.7%认为政府很少管理宗 教事务，1.2%认为政府没有管理宗教事务；
有27.7%的基督教信众认为政府经常 管理宗教事务，48.9%认为政府有时管理宗教事务，17.7%认为政府很少管理宗 教事务，5.6%认为政府没有管理宗教事务；
有30.4%的天主教信众认为政府经常 管理宗教事务，42.6%认为政府有时管理宗教事务，19.1%认为政府很少管理宗 教事务，7.9%认为政府没有管理宗教事务；
有36.8%的穆斯林认为政府经常管理 宗教事务，48.9%认为政府有时管理宗教事务，13.1%认为政府很少管理宗教事 务，1.2%认为政府没有管理宗教事务。不难发现，佛教与伊斯兰教信众认为政府 管理宗教事务的频度比例高于其他宗教，天主教信众认为政府很少管理宗教事务 的比例在五大宗教中居首。

分地区宗教事务管理的程度统计显示，多数宗教信众表示政府管理程 度是适宜的，平均占受调查信众人数的47.2%。这其中：(1)28.8%的东部信众认 为政府管得过多，居于三个区域首位；
(2)25.2%的西部信众认为政府管得太少， 居于三个区域的首位；
(3)中部信众的选择相对中庸，有18.7%的受调查者认为政 府管得过多，54.4%认为政府管得适宜，5.5%认为政府管得太少，21.5%表示不 清楚。(4)在对北京市信众的调查中，18.8%的受调查者认为政府管得过多，同中 部地区数据基本相当，36.4%认为政府管得适宜，8.4%认为政府管得太少，29%的受调查者认为不清楚。

分宗教管理的程度统计显示：(1)11.0%的佛教信众、12.5%的道教信 众、19.2%的基督教信众、16.7%的伊斯兰教信众认为政府管理过多，其中最高 者为天主教39%。(2)51.9%的佛教信众、58.8%的道教信众、44.4%的基督教信众、 24.6%的天主教信众，56.4%的伊斯兰教信众认为政府管得适宜，其中，道教、 伊斯兰教、佛教信众均超过半数，评价最高者为伊斯兰教信众，天主教信众评价 最低；
有6.4%的佛教信众、23.2%的道教信众、10.2%的基督教信众、10.7%的天 主教信众、12.1%的伊斯兰教信众认为政府管得太少；
另有30.7%的佛教信众、 5.6%的道教信众、26.3%的基督教信众、25.6%的天主教信众、14.8%的伊斯兰教 信众选择了“不清楚”。

我们专门就教职人员对政府监督检查宗教活动场所的目的做了调查。

数据表明，政府的管理行为多数能得到教职人员的认可，平均只有11.9%认为政 府管理是有意干涉宗教活动。其中：(1)东部教职人员认为政府管理是有意干涉 宗教活动的比例占受调查者的16.6%，居于三个地区首位，42.7%认为政府监督 检查的目的是保护正常宗教活动，38.8%认为政府监督检查是为了例行公事， 1.9%则选择了其他目的。(2)中部教职人员认为政府监督检查是有意干涉宗教活 动的仅占7.0%，不到东部的一半，但却有66.1%选择了宗教管理的目的是保护正 常的宗教活动，在三地区中排在首位。(3)西部教职人员有12.5%认为政府的目的 是有意干涉宗教活动，51.3%认为政府是为了保护正常的宗教活动，33.1%认为 政府的目的在于例行公事，3.1%选择了其他目的。(4)北京市教职人员调查中， 认为有意干涉宗教活动者仅占3.4%，66.7%选择了保护正常宗教活动，24.1%选 择了例行公事，5.7%选择了其他目的。

分宗教调查中：(1)仅有36.7%的天主教教职人员认为政府的目的是保 护正常宗教活动，远低于其他宗教，相应地，有21.4%的人认为政府的目的是有 意干涉宗教活动，高于平均水平及其他宗教，另有38.8%的受调查者认为政府的 目的是例行公事，3.1%则选择了其他目的。(2)有62.6%的佛教教职人员选择了保 护正常宗教活动，26.8%选择了例行公事，9.3%选择了有意干涉，1%选择了其他 目的。(3)54.7%的道教教职人员认为政府目的是保护正常宗教活动，选例行公事 者占34%，选有意干涉的占9.4%，其他目的占1.9%。(4)61.2%的基督教教职人员 认为政府目的是保护正常宗教活动，选例行公事的占34.7%，选有意干涉的占 3.1%，其他目的占1.0%。(5)52.8%的伊斯兰教教职人员认可保护正常宗教活动， 选例行公事的占29.2%，选有意干涉的占16.9%，其他目的占1.1%。综合地看，佛教、道教、伊斯兰教信众对于政府管理行为的评价要高于基督教、天主教信众， 这同实地调研情况相符。由于和本土传统相关，加之在传播上的相对内向型，佛 教、道教和政府管理部门之间较易建立一种相对良好的关系模式，伊斯兰教由于 和少数民族事务相连，往往得到政府的特别重视。相形之下，基督教、天主教这 两种外来宗教在当前，因其信众人数增加较快、家庭教会和国际干预等问题，与 政府的宗教事务管理会产生一定的矛盾。

根据“政府对宗教活动管理频度”的回收数据，天主教信众和其他宗教 信众相差不大，但在“对政府管理的看法”反馈数据中，天主教信众的评价则大大 低于其他宗教，两表对比不难看出，政府管理的频率与管理适宜程度不成正比， 管得多不等于管得好。笔者在调研中发现一些地方的宗教事务管理存在着一种 “只管不理”的局面，即一味强调控制和“管束”，而不去及时“处理”和解决实践中 发生的问题。有伊斯兰教信众就反映了旧城拆迁改造中存在的突出问题。他们的 传统居住模式是“围寺而居”，一(清真)寺一坊，彼此间存在紧密互动的社区关系。

但在城市化的大潮中，一些城市进行旧城改造时，规划、搬迁、补偿都不会考虑 “寺坊兼顾”。新清真寺的建设与回民社区分离，也未给信教群众提供便利，门前 冷落车马稀；
旧寺搬迁后传统的信教群众不方便进行宗教活动，从而导致“寺外 礼拜”等问题，也大大降低了清真寺调和矛盾等的社会作用。

(三)小结 从以上数据可以看出，目前宗教信众对政府管理状况的总体评价是好 的。从教职人员对宗教各方面受法律保护情况的评价看来，仅有15.8%的人表示 宗教各方面受法律保护是差的(比较差和很差)，其中东部这一比例为24.2%，中 部为10.9%，西部为13%，北京地区为4.3%。从调查数据反映的情况可知，东部 地区政府部门对宗教事务的管理是最为积极的，但信众对东部地区的政府管理评 价却又都低于中部和西部。这与三个地区对政府管理宗教事务态度的反馈体现出 相同的规律，不过也正如之前的论述，这并不能说明东部地区政府管理的绩效就 低于中部与西部地区。而在不同宗教之间，道教教职人员中25.5%的被调查者认 为各方面受法律保护情况是比较差的，佛教教职人员中这一比例为13.4%，基督 教为3%，天主教为20.8%，伊斯兰教为16.1%。似与之前对政府管理的评价有一 定的出入，但以上三个问题都是对政府管理行为的总体性评价，为了进一步研究 政府管理宗教事务的现状，在后文还将继续就政府对教职人员管理、宗教活动场 所管理、宗教对外交流、邪教问题、宗教与旅游问题等宗教活动秩序的管理问题 进行研究。三、对教职人员管理的评价 2004年国务院《宗教事务条例》第4章专章对教职人员的备案问题进 行了规定。2006年12月29日国家宗教事务局据此发布了两个规章：《宗教教职人 员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，两个规章都强调《办 法》制定的目的在于保障宗教教职人员的合法权益、规范宗教教职人员(宗教活 动场所主要教职任职)备案及备案管理，并对备案的方法作出了具体规定。通过 这三个规范性法律文件的规定，基本确立了教职人员由宗教团体根据本宗教教职 人员认定后向政府备案的原则。从理论上来讲，这些法律文件有很好的立法初衷， 对政府依法管理宗教事务有指导作用，也有较强的可操作性。但在调研中了解到 的情况看，对教职人员的备案管理尚未全面落实。

根据《宗教教职人员备案办法》，宗教教职人员备案完成后，宗教团 体向该宗教教职人员颁发宗教教职人员证书。在全国受调查者中，有47.4%的教 职人员没有证书。①北京作为全国政治文化中心，持有教职人员证书的人数也只 有34.9%。询问教职人员、信众对教职人员备案政策的态度，全国范围内仅有7.9% 的教职人员、12.9%的信众认可；
61.3%的教职人员、52.2%的信众持反对态度；

30.8%的教职人员、34.9%的信众表示无所谓。北京地区仅有9.2%的教职人员、 13.5%的信众认可教职人员备案政策，67.8%的教职人员、47.4%的信众表示反对， 23%的教职人员、39.2%的信众表示无所谓。分宗教看，伊斯兰教、基督教分别 有69.4%、68.6%的教职人员具备教职人员证书，高于全国平均水平；
佛教、道 教分别为45.2%和43.8%，天主教仅有37.8%，均低于平均水平。对教职人员备案 政策的态度方面，仅有6.5%的佛教信众、11.6%的佛教教职人员、0%的道教信众、 5.9%的道教教职人员、3.2%的基督教信众、12.7%的基督教教职人员、17.8%的 天主教信众、26.9%的天主教教职人员、15.5%的伊斯兰教信众、5.1%的伊斯兰 教教职人员同意对教职人员进行备案；
却有68.5%的佛教信众、52.3%的佛教教 职人员、59.8%的道教信众、61.1%的道教教职人员、65.3%的基督教信众、57.8% 的基督教教职人员、54.4%的天主教信众、43.7%的天主教教职人员、57.7%的伊 斯兰教信众、42.7%的伊斯兰教教职人员反对教职人员备案制度。

从统计结果看，宗教教职人员备案制度落实情况不容乐观，法律规定 的应然性同实际情况存在较大差距，备案制有被束之高阁的危险。造成这种偏差 主要有以下四个原因：
第一，规范性法律文件生效时间的影响。《宗教事务条例》首次规定 了教职人员备案制度，于2004年11月30日颁布，2005年3月1日实施；
此前五大宗教的教职人员都没有进行过登记。《宗教教职人员备案办法》与《宗教活动场所 主要教职任职备案办法》于2006年12月29日发布，2007年3月1日实施。因时间相 对仓促，在三个文件发布生效2年(截止2008年底)，多数教职人员未能完成登记 备案。

第二，一些地方的政府宗教事务部门和宗教团体不太重视。根据《办 法》，教职人员首先要由宗教团体认定身份，然后报政府宗教事务部门备案。宗 教团体不太重视，加之人手少、经费短缺，往往不能及时完成身份认定，由此敷 衍了事，政府宗教事务部门也就无法备案，教职人员难以取得证书；
反过来讲， 即便宗教团体十分重视，迅速认定身份并上报政府，如果政府部门不重视(实践 中领导更换、个人职责调整等也会产生影响)也备不了案。

第三，广大教职人员基于历史和现实的原因对《办法》有误解，不愿 进行备案。上述调查表明，无论是北京地区还是全国范围内，无论是教职人员还 是普通信众，支持备案的人都是绝对的少数。其代表性观点是：教职人员的身份 认定属于宗教内部事务，政府不应该干涉。①虽然从上述法律文件字面规定看， “备案”(即备案待查)工作，只具有“立此存照”的形式合法性效果，即代表国家对 职业宗教人员进行身份管理，不必然导致政府干涉宗教内部事务问题。但在有关 座谈中，大家反映在实践中有些政府的“备案”工作发生了异化，使原本确保程序 合法性的“备案”变成了高高在上决定教职人员是否实体性合法的“认定”工作。我 们在调查时发现，在某市一个清真寺教长的换届过程中，市宗教局权力“越位”， 预先确定了清真寺管理人选，并在伊斯兰教协会确认人选过程中，干涉并替换了 民主管理委员会成员，将“自己放心的人选”推上管理岗位。在此过程中，伊斯兰 教协会成为了政府宗教事务管理的工具和橡皮图章，原本应由其内部推举的人选 变成了由政府指定。②由此使大多数受访者担心“备案”成为政府越俎代庖、干涉 宗教内部事务的合法依据，从而本能地拒斥备案工作。

第四，特殊政治原因的影响。虽然从调研数据上看，天主教信众及其 教职人员同意教职人员备案的比例较其他宗教高，但实际获得备案的教职人员比 例却很低。究其原因在于，当前我国天主教实际存在着“地上”的三自爱国会和“地 下教会”双轨运行机制，非三自爱国会的教职人员不愿备案，也得不到政府备案， 游离于“非法传教”或者政府“不闻不问”之间。基督教也存在同样的问题。这在客 观上也造成实际备案率的相对较低。

四、对宗教活动场所管理的评价《宗教事务条例》第30条第1款规定：“宗教团体、宗教活动场所合法 使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收 益，受法律保护。”因此保护宗教活动场所是政府应当担负起来的法律职责。实 践中，宗教活动场所受法律保护的情况如何，是大家非常关注的问题。

(一)宗教活动场所受法律保护情况 平均有56.6%的全国信众认为宗教活动场所受法律保护情况非常好或 比较好。其中，67.3%的中部信众持此观点，居东中西三个地区之首，西部信众 仅有45.4%，这在一定程度上反映出各地宗教事务管理工作存在不均衡。分宗教 看，道教和天主教对政府保护宗教活动场所的满意度低于其他三个宗教，认为受 法律保护情况好的比例分别为46.2%和33%；
佛教、基督教和伊斯兰教认为保护 情况好的人数则分别为72.1%、56.5%、62.9%(其中佛教认为保护情况差的人数不 足10%)。这些数据很能反映实践中的问题。

(二)宗教财产权利确认与保护情况 宗教活动场所保护最关键的问题之一是宗教活动场所产权确定与保 护问题。宗教财产是宗教活动的物质基础和宗教信仰自由的保障，其在法律上的 清晰界定和全面保护对促进宗教发展意义重大。所谓“定分止争”，强调的就是要 明确产权归属，产权归属明确了，才能有效防止纠纷、解决纠纷。因此，宗教财 产的产权明晰是保护宗教活动场所的前提。早在1994年，国务院《宗教活动场所 管理条例》便对宗教活动场所必须进行登记进行了规定(2004年《宗教事务条例》 颁布施行后，《管理条例》废止)。根据《宗教事务条例》第12条、13条的规定， 宗教团体兴建宗教活动场所(寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动 处所)实行逐级审批制度：筹备兴建寺院、宫观、清真寺、教堂外的宗教活动场 所的，由宗教团体向县级人民政府宗教事务部门申请，县级人民政府宗教事务部 门拟同意的，须报设区的市级人民政府宗教事务部门，由其决定是否批准；
而筹 备兴建寺院、宫观、清真寺、教堂这类宗教活动场所的，市级人民政府宗教事务 部门拟同意的，还须报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门，由其决定是 否批准。《条例》第15条进一步规定，宗教活动场所经批准筹备并建设完工后， 应当向所在地的县级人民政府宗教事务部门登记；
第16条规定宗教活动场所合并、 分立、终止或者变更等级内容的，应当到原登记管理机关办理相应变更登记手续。

从以上书面规定看来，宗教活动场所产权需要登记，宗教活动场所的 产权归属应当明晰。但在实践中，宗教财产权归属主体不统一，宗教房产的登记、管理和使用混乱，调整方式欠缺法定性和可持续性，寺庙宫观“被承包”、“被上 市”的事件屡屡发生。我们的调查结果显示：
1.关于各宗教原有不动产产权确认及保护情况。

认为完全明晰的仅占全部受调查教职人员比例的31.1%，60%的受调 查者表示宗教原有不动产产权部分明晰、部分不明晰，8.9%的受调查者表示宗教 原有不动产产权完全不明晰。

分地区看：41.2%的中部教职人员表示宗教原有不动产产权完全明晰， 居三个地区首位，这与前述宗教活动场所受保护情况的调查结果相互印证，另有 55.4%表示产权部分明晰、部分不明晰，完全不明晰的占3.4%；
东部教职人员认 为原有产权完全明晰的占22%，部分明晰的占66%，完全不明晰的占12%；
西部 教职人员认为原有产权完全明晰的占30.7%，部分明晰的占58.2%，完全不明晰 的占11.1%；
北京市教职人员认为原有产权完全明晰的占24.1%，部分明晰的占 68.4%，完全不明晰的占7.6%，这说明北京市基于历史与现实的复杂因素，其宗 教财产产权落实情况低于全国平均水平。

分宗教看：认为其原有不动产产权完全明晰的佛教、道教、基督教、 天主教、伊斯兰教教职人员比例分别为49.4%、28.7%、22.9%、12.9%、42.1%；

认为其原有不动产产权部分明晰的，分别为39.8%、59.4%、69.8%、75.3%、54.7%；

认为其原有不动产产权完全不明晰的，分别为10.8%、11.9%、7.3%、11.8%、3.2%。

比较而言，在原有不动产产权落实方面，佛教、伊斯兰教情况较好，天主教则存 在一定的问题。

2.关于各宗教新建宗教活动场所或新申请的宗教活动场所的产权确 认及保护情况。

分地区看：中部有84.6%表示产权明晰，其比例远远高于西部和东部， 后二者比例都约为50%左右。北京地区表示产权明晰的也超过80%，大体与中部 地区反馈相似，而好于西部、东部。

分宗教看：佛教、基督教、天主教、伊斯兰教的反馈大体相似，新申 请活动场所产权明晰的均约占60-80%，新建活动场所产权明晰的均约占 60%—75%。但道教教职人员的反馈比例却远低于上述宗教，认为新申请的道教 活动场所产权明晰的仅为34%，新建道教活动场所产权明晰的仅为26.7%。通过以上数据的比较，可以看出不同地区、不同宗教在活动场所管理 中存在的问题和着重点存在差异。其中：(1)北京市宗教活动场所财产管理方面 的问题主要集中在对原有(传统)宗教活动场所教产的落实上，而不是新建宗教场 所的财产归属问题。(2)天主教和基督教申请、新建的活动场所中产权明晰的都 超过半数，说明这两大宗教财产的核心问题是落实、明晰其原有(文革前乃至于 建国前)的不动产产权。(3)道教教职人员认为其原有不动产产权完全明晰的仅为 28.7%，新申请道教活动场所产权明晰的仅为34%，新建道教活动场所产权明晰 的仅为26.7%，这说明道教宫观无论传统还是新建，其大部分产权归属关系模糊， 无法确权。(4)伊斯兰教解放前清真寺落实问题虽然仍存在一定问题，但新建活 动场所的产权较其他宗教更为明晰。(5)佛教的不动产归属争议虽然在各教中较 小，更为均衡，但其无论是哪一项数据距所有权完全法定的目标也有一定差距。

应当看到，实践中各种宗教尤其是佛道教产权状况不明晰，不仅给宗教活动场所 的登记认定造成很大困难，并且导致宗教团体及相关利益主体之间的宗教财产纠 纷频发，商业化、市场化浪潮冲击下的寺庙宫观成为公众舆论关注的焦点，扰乱 了正常宗教活动秩序，损害了宗教界的权益与形象，也对目前实行的以政策调整 为主，法律调整为辅的宗教财产保护体制提出挑战。〔2〕 五、对外交往的管理评价 由于我国尚处于社会主义初级阶段，发挥爱国宗教人士的作用，通过 他们开展各种宗教对外交往活动，有助于提升我国国际影响和国际形象。但无论 在历史上还是当前实践中，也确实存在着外国敌对势力通过宗教进行渗透，破坏 社会主义现代化建设的情况。正因为如此，我国宪法第36条第4款特别规定：“宗 教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”《宗教事务条例》第4条规定：“各宗 教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力 的支配。宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对 外交往；
其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加 的宗教条件。”也就是说，国家对宗教对外交往是肯定的，但这种交往的前提必 须是独立自主自办，排除外国势力的支配。

从调查结果看，东部、西部、中部以及北京市信众的反馈近似，超过 半数的信众(东部63.9%、中部62.1%、西部63.7%，北京市51.5%)选择了“有条件 许可”对外交流；
认为宗教对外交流“完全自由或比较自由”的信众分别为东部 29%、中部24.7%、西部20.6%和北京34.7%；
认为“政府对宗教对外交流严格限制” 的信众分别为东部11.4%、中部8.9%、西部15.8%和北京10%。分宗教来看，佛教、基督教及伊斯兰教信众均约有10%左右认为政府对宗教对外交流持严格限制态 度，但天主教信众的回答却达到30%。

为进一步了解各个宗教对外交往情况，我们还对近年来教职人员出国、 出境交流及邀请外国人到国内进行交流情况做了调查。在受调查的全部508名教 职人员中，有85人表示曾经出国、出境交流(其中东部48人、中部25人、西部12 人)，55人曾邀请外国人到国内进行交流(东部20人、西部27人、中部仅有8人)。

曾出国、出境交流的教职人员中的43人(50.6%)认为其办理出境手续繁于普通公 民。由此可见，东部教职人员出国交流的机会、频率要高于中部和西部；
相应地， 由于出国频率高，东部教职人员认为手续繁于普通公民的比率也较低。

就教职人员虽然申请但实际却未能出国交流的原因，回答“没有申请 的渠道”者，全国平均为28.9%，其中东部29%，中部24.2%，西部33.7%；
回答“申 请后未获得批准”者，全国平均为19.1%，其中东部20.3%、中部17.6%、西部19.8%。

实际出境交流或曾邀请外国人来华交流的教职人员中，全国平均有63.6%认为“邀 请手续繁琐但可以办理”，其中东部为65%、中部为25%、西部为74.1%；
全国平 均有20%认为“办理出国手续比较便捷”，其中东部为15%、中部为50%、西部为 14.8%；
剩下16.4%的教职人员表示“相关机构不予办理出入国(境)手续”，其中东 部为20%、中部为25%、西部为11.1%。分宗教看，天主教人士回答“出入境申请 手续繁琐”、“申请后未获得批准”者较其他宗教要多。需要说明的是，由于各宗 教对外交流的实际情况并不相同(如道教作为中国本土宗教，对外交流总体较 少；
又如由于梵蒂冈教廷尚未和我国正式建交，故此天主教对外交流难免受一定 限制)，这就导致大家的反馈情况差别很大。加之我们实证调查的取样过少(在全 部受调查的伊斯兰教职人员中，只有1名伊斯兰教爱国人士曾经出国、出境交流， 事实上，总体上伊斯兰教阿訇们出国朝觐和宗教交流的机会很多)，致使个别统 计结果缺乏代表性。

六、对管理利用宗教进行不正当行为的评价 利用宗教进行不正当行为主要指邪教组织利用宗教蛊惑人心，以达到 自己非法目的的行为和打着宗教旗号进行坑、蒙、拐、骗谋取非法利益的行为。

这两种行为尤其是前一种，不但严重影响宗教信仰自由，而且会对社会造成极大 的危害。历史上如美国的“大卫教”、法国的“太阳圣殿教”、日本的“奥姆真理教”、 中国的“法轮功”等等，无一不是打着宗教信仰自由的旗号，力图实现自己的不法 目的而利用宗教蛊惑人心，让无数的无辜者死于非命。因此，各国均对邪教采取 严厉打击的态度：如日本根据《宗教法人法》解散奥姆真理教；
法国通过形成《保护未成年人不受邪教之害法》、《支持民间团体代表邪教受害者向司法局控诉邪 教组织罪行法》。〔3〕我国《刑法》第300条也对组织利用邪教进行犯罪的行为 进行了规定，最高人民法院、最高人民检察院对此作出了专门的司法解释，公安 部、民政部等部委也出台了相应的文件，彰显了我国法律法规对打击利用宗教进 行不正当行为，保护公民宗教信仰自由的决心和态度。

调查发现，2309名宗教信众中有32.7%的人表示身边存在邪教组织。

①其中，城市居民认为身边有邪教组织的占受调查者的28.1%，城郊居民为46.2%、 乡镇居民为36.2%、农村居民为36.2%。2428名宗教信众中有76.0%的人表示遭遇 或听说过利用宗教名义获取不正当利益的情况，其中又有19.4%表示这种现象在 身边很多。具体情况如下：(1)城市居民说这种情况很多的占18.9%，一般数量的 占18.9%，很少发生的占35.1%，无此情况的占27.1%；
(2)城郊居民说这种情况很 多的占19.8%，一般数量的占23.8%，很少发生的占41%，没有的占15.4%；
(3)乡 镇居民说这种情况很多的占17.7%，一般数量的占19%，很少发生的占30.4%，没 有的占32.9%；
(4)农村居民说这种情况很多的占12.8%，一般数量的占18.5%，很 少发生的占38.4%，没有的占30.3%。由此可见，利用宗教进行不正当活动的问 题依然存在，不容忽视。

究其原因，有两个情况值得考虑：一方面，由于我国宗教政策法规仅 承认佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教这五大“正常”宗教，而社会生活中 存在的各类民间信仰和国际宗教活动远远不止这五类，这就导致有相当一部分游 离在五大宗教之外的宗教团体地位得不到宪法法律的保护，组织地位不明确，容 易被不法分子利用，从而使其性质发生变化。另一方面，由于当前社会发展尚处 于转型阶段，人们的传统宗教观念还有大量留存，也不能很好地辨别，容易上诸 如法轮功、全能神等邪教组织宣传的当，这就给现实社会留下邪教、伪教生存的 空间。

对于怎样才能更有效地遏制利用宗教进行不正当行为出现，从调查数 据看来，60%以上的宗教信众选择立法进行严惩，14%选择采取临时政策措施控 制，8%选择授权合法团体进行处理，还有8%选择任其自生自灭的方式。由此看 到，在当今社会，无论是从信教群众的观念水平还是建设法治社会的基本要求， 依法规制和制裁邪教、伪教是大家的第一选择。

七、对宗教旅游资源开发管理的评价 我国有着极其丰富的宗教旅游资源，大量宗教场所或者建立在名山大川等自然景观场所或者本身就是人文景观场所。在我国第一批公布的180处重点 文物保护单位中，宗教名胜占80处；
第一、二批84个国家级风景名胜区中，涉及 宗教的有53个，占63%。〔4〕以北京市为例，根据《2000—2010年北京市旅游 发展总体规划》对北京市旅游资源的统计，在北京市的众多历史遗产中，宗教建 筑群的数量高居榜首，占到北京文化古迹总数的25%。这些场所除了满足宗教信 众日常的宗教活动，还吸引了大量游客前往观光，展示宗教文化的同时，促进了 经济的发展。

关于宗教场所作为旅游资源开发问题，2004年国务院《宗教事务条例》 第26条专门予以规定：“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在 地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等 方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。”“以宗教活动场所为主要游览 内容的风景名胜区的规划建设，应当与宗教活动场所的风格、环境相协调。”可 见，《条例》不反对把宗教场所作为旅游资源开发，但同时也指明，是否将宗教 活动场所作为旅游资源开发，应当由县级以上人民政府统筹规划，听取宗教信众 的意见，维护宗教活动场所合法利益，同时兼顾整体宗教氛围与保护环境的原则。

总体来看，有29.7%的全部被调查宗教信众，其所在宗教活动场所属于旅游景点。

分地区看，东部为31.5%，西部为31.4%，中部为26.7%。

关于是否应当将宗教活动场所作为旅游资源开发的问题，分地区看， 各地区受调查信众的选择大体相当，全国平均有35%的人表示同意，其中东部 30.4%，中部38.1%、西部36.9%、北京市34.9%；
全国平均有36.7%的人表示宗教 活动场所不应该作为旅游资源开发，其中东部40.3%、中部29.4%、西部40.2%、 北京市38.4%；
全国平均有28.3%的人对此持无所谓的态度，其中东部29.3%、中 部32.5%、西部22.9%、北京市26.7%。分宗教看，各教信众的意见差别不大：38.9% 的被调查佛教信众认为应该将场所开发为旅游资源，26.6%的受调查者认为不应 该，34.5%的受调查者认为无所谓；
38%的被调查道教信众认为应该开发，33.6% 认为不应该，28.4%认为无所谓；
26.3%的基督教信众认为应该，48.8%认为不应 该，24.9%认为无所谓；
37.6%的天主教信众认为应该，41%认为不应该，21.5% 认为无所谓；
24.9%的伊斯兰教信众认为应该，35.1%认为不应该，40%认为无所 谓。

在全部被调查的五大宗教中，佛教与道教被当作旅游景点的寺庙宫观 占被调查对象的70%。具体到各个宗教来看：佛教宗教活动场所被当作旅游景点 的占全部佛教被调查对象的53.8%，道教为41%，基督教为8.7%，天主教为26.6%，伊斯兰教为7.8%。这一结果同各个宗教的不同历史发展轨迹和现实情况有很大关 系。佛教是最早传入我国的宗教，道教是我国土生土长的宗教，这两个宗教的宗 教活动场所通常都位于一些名山大川之中，这些名山大川本身就是良好的自然景 观，因而这些宗教活动场所也就成为了自然景观中的人文景观，共同构成了各地 的旅游资源。

如果将宗教活动场所作为旅游资源开发，随之而来的问题是由谁开发、 开发后由谁管理以及收入如何分配。目前将宗教活动场所作为旅游资源开发的实 际情况很复杂，政府旅游管理部门、园林管理部门、环境保护部门、工商管理部 门、文化文物管理部门、水利部门、市政管理部门等都有参与，各显其能。其旅 游开发决定和开发后各方面的收益分配也比较混乱。调研数据显示：(1)关于宗 教旅游开发的决定，有10.4%是由宗教团体独自决定，29.6%是由政府有关部门 独自决定，28.7%是由宗教团体申请、经政府有关部门同意后决定，31.3%是由 政府部门征求宗教团体意见后决定。(2)宗教旅游收入分配问题，归宗教团体所 有的占37.1%，归政府财政所有的占4.8%，宗教团体与政府财政协商分配的占 29.5%，政府拿大头、团体拿小头占22.9%，团体拿大头、政府拿小头占5.75%。

以上现实状况，既非公平也不符合教职人员的愿望。调研中我们特意 询问了被调查者对此的看法：(1)关于旅游开发任务资金承担问题，6.8%的教职 人员认为应当由政府部门承担开发任务，22.7%的教职人员认为应当由宗教团体 承担，70.5%的教职人员认为应当发挥两方面的积极性，共同开发。(2)关于旅游 收益分配问题，认为应当归宗教团体所有的占34.9%，认为应当归政府财政所有 的占1.6%，认为应当由宗教团体与政府财政协商分配的占45.2%，认为应当政府 拿大头、团体拿小头的占0.8%，认为应当团体拿大头、政府拿小头的占17.5%。

(3)关于旅游开发后的管理问题，认为应当由政府部门管理的占2.3%，认为应当 由宗教团体管理的占56.1%，认为应当共同管理的占41.7%。从中可以看出，教 职人员普遍希望在宗教活动场所作为旅游资源开发的问题上能让宗教团体享有 更多“话语权”(具体包括旅游开发的决定权、管理权和收益分配权等)，他们同时 对政府部门独占这些权益进而严重损害宗教活动的庄严性、神圣性意见很大。

不同宗教教职人员对上述问题的回答有较大差异：
(1)在旅游开发的决定方面，由政府有关部门征得宗教团体同意后决 定的，佛教25%、道教38.6%、基督教50%、天主教17.6%、伊斯兰教80%；
由政 府有关部门独自决定的，佛教29.2%、道教31.8%、基督教0%、天主教29.4%、伊 斯兰教20%；
由宗教团体征得政府部门同意后决定，佛教37.5%、道教20.5%、基督教0%、天主教35.3%、伊斯兰教0%；
由宗教团体独自决定的，佛教8.3%、道 教9.1%、基督教50%、天主教17.6%，伊斯兰教0%。如果我们把场所作为景点开 发由宗教团体独自决定及该宗教团体征得政府部门同意后决定视为决定权在团 体，另两项视为在政府的话，可以发现，佛教、基督教、天主教团体与政府部门 享有决定权的比例大体相当，道教团体相对被动一些，政府部门是道教旅游开发 的主要推手，伊斯兰教团体则更为被动，100%由政府决定。① (2)在旅游资源开发任务承担的愿景方面，所有宗教的教职人员都倾 向于团体与政府部门共同开发，其中基督教教职人员有91.7%的被调查者表示应 当共同开发，居所有宗教教职人员之首。具体而言，认为应当共同开发的，佛教 73.1%、道教63.6%、基督教91.7%、天主教66.7%、伊斯兰教75%；
认为应当由 宗教团体承担开发任务的，佛教19.2%、道教27.3%、基督教8.3%、天主教25%、 伊斯兰教18.8%；
认为应由政府部门承担开发任务的，佛教7.7%，道教9.1%、基 督教0%、天主教8.3%、伊斯兰教6.3%。

(3)在旅游收益的实际分配方面，在所有受调查者中，一半佛教教职 人员认为由宗教团体与政府协商分配，但有相同选择的道教教职人员仅为14.6%， 多数道教人士对目前的收益分成比例不满。反映出在具体的收益分配上，佛、道 教团体与政府之间的关系模式不同，佛教团体相对于道教团体在和政府的收益分 配关系中似乎处于更有利的位置。

(4)在旅游收益分配的理想愿景方面，认为应当归政府财政所有的， 佛教0%、道教4.8%、基督教0%、天主教0%、伊斯兰教0%；
认为应当归宗教团 体所有的，佛教7.7%、道教31%、基督教41.7%、天主教50%、伊斯兰教50%；

认为应当由宗教团体与政府财政协商分配的，佛教69.2%、道教38.1%、基督教 50%、天主教34.4%、伊斯兰教43.8%；
认为应当政府拿大头、团体拿小头的，佛 教3.8%、道教0%、基督教0%、天主教0%、伊斯兰教0%；
认为应当团体拿大头、 政府拿小头的，佛教19.2%、道教26.2%、基督教8.3%、天主教15.6%、伊斯兰教 6.3%。值得一提的是，现实生活中佛、道教寺庙宫观被当作旅游资源的情况很多， 却为何教职人员在旅游收益分配的愿景上有较大分歧呢？调查中笔者发现，佛教 寺庙的旅游收益整体高于道教，由于历史和现实的多种原因，政府及其工作人员 往往更“乐意”参与到佛教寺庙的旅游开发当中，并为其提供更多政策和物质上的 帮助，彼此间更容易形成一种互相协商的“双赢”关系，故此佛教教职人员更愿意 与政府开展“合作”。相较而言，道教因旅游资源的开发享受到的收益较少，这就 有了31%的人希望旅游收益归宗教团体所有(佛教7.7%)、26.2%的人认为团体应拿大头、政府应拿小头的(佛教19.2%)的选择。

(5)在旅游开发管理方面，认为应当由政府部门管理的，佛教为0%、 道教4.5%、基督教0%、天主教2.8%、伊斯兰教0%；
认为应当由宗教团体自主管 理的，佛教50%、道教65.9%、基督教41.7%、天主教63.9%、伊斯兰教37.5%；

认为应当由政府部门与宗教团体共同管理的，佛教50%、道教29.5%、基督教58.3%、 天主教33.3%、伊斯兰教62.5%。相较而言，道教和天主教的教职人员更倾向于 由宗教团体进行自主管理，基督教和伊斯兰教的教职人员更倾向于同政府部门共 同管理，佛教教职人员则各有50%选择宗教团体自治和同政府共管。

从本质上说，对宗教活动场所进行旅游开发管理，是宗教寺庙宫观在 商业化、市场化浪潮冲击下的必然现象，虽然对发展宗教事业、发挥宗教社会功 能有促进作用，但过度发展也带来许多负面影响，加剧了“宗教搭台、经济唱戏” 的宗教世俗化甚至于拜金主义庸俗化，不仅严重扰乱了正常宗教活动秩序，也损 害了宗教界的良好形象和长远利益。① 八、对策建议 从我们的调研结果看，当前我国政府对宗教事务管理基本面是好的， 但也存在很多问题，由于历史和现实的原因，致使宗教管理工作特别是管理水平、 管理效果在不同地区、不同宗教之间不平衡。对此，除了进一步贯彻落实宗教政 策、完善宗教法律体系外，还要探索和发展适合于我国国情和社会发展的宗教事 务管理模式，并在以下三个方面做好工作：
(一)提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的合格干部队伍 宗教执法工作是将宗教法律法规的相关规定付诸实施的过程，它是将 “纸面上的法”变成“行动中的法”的关键。执法人员是执法行为的主体，其在管理 宗教事务时的工作态度、政策水平及其自身素质对宗教立法的实施具有重大影响。

相比其他一般的社会事务而言，宗教事务更具有特殊性和复杂性，因此执法人员 不仅要求熟悉党的宗教政策，具备过硬的法律素养，还要具备相当的宗教知识和 哲学智慧，在执法中要了解宗教的特性，结合宗教自身的特征开展工作，只有这 样才能真正在信教群众中树立法律应有的权威，保障法律得到实现。在问卷调查 和座谈中，受调查信众认为政府部门及其工作人员不了解宗教和了解宗教的比例 大致相同，这说明至少有一半的宗教执法工作被群众看成是“乱弹琴”、“瞎指挥”， 执法人员并没有维护好宗教团体的合法权益，伤害一些信教群众的感情，败坏了宗教管理部门的声誉。为此，我们应当加快提高执法人员素质，培育一支既懂法 律又懂宗教的干部队伍，提高宗教管理水平，促进社会和谐稳定。

现实生活中，确实存在着许多令执法人员不愿或不敢管理的宗教事务 障碍性因素。第一，宗教管理部门常常被看作是政府机关中的“清水衙门”，相比 其他同级单位而言，并不受领导重视，与发改委、财政局这样的“中心”机构相比， 基本属于最被边缘化和最容易被合并裁撤的部门之一，所得到的物力、财力、人 力和政策上的支持都很欠缺，这在一定程度上影响了执法人员管理宗教事务的能 动性和积极性。第二，同其他普通的社会行为相比，宗教行为往往被超验思维所 决定，导致其行为有比较强烈的感情色彩。因为信众们具有先入为主的精神“意 蒂”，使得宗教信徒对宗教执法工作的评价往往不如普通人对政府管理的评价那 么客观，主观色彩更浓厚一些。在此情况下，若宗教管理者的工作态度生硬、工 作方式简单粗暴，则管理行为就无法得到广大信众的支持与认可，严重的可能激 化矛盾，发生信众游行示威以及群体性事件，造成宗教管理工作遭受重大挫败， 进而使得宗教执法人员不愿且不敢进行宗教事务的管理。第三，受长期的“左” 倾思想影响，一些干部将依法管理宗教事务与支持宗教在社会主义社会发展壮大 简单地划等号，误以为在现阶段推动宗教发展在本质上无法与共产党所持的无神 论融合，因此思想保守，对各种宗教事务进行全方位、多层次的监督和管理，严 格约束信教群众、宗教团体及相关宗教活动。

依法管理宗教事务的关键还在于“依法”二字。即便宗教管理人员拥有 很高的素质，并且也敢于管理宗教事务，若不依法管理，带来的危害仍然十分严 重。在调查问卷中，设置了考察地方宗教管理机关是否忠实地执行中央政策(依 法办事)的问题，在受调查者对此问题的回答中，有9.6%认为完全一致、有28.5% 认为通常一致，偶尔不一致；
有32.6%认为有时一致、有时不一致，13.8%认为 通常不一致、偶尔一致，2.9%认为完全不一致；
从上述调查数据来看，认为地方 执法与中央宗教政策不一致的情况占到一半左右，令人触目惊心。

(二)加强法制宣传，提高群众的宗教法制观念 依法管理宗教事务在本质上乃是对政府管理行为提出的一种要求，即 政府进行宗教事务管理必须有法律根据，受到法律的约束。当政府的行为不符合 法律规定时，被管理者有权拒绝政府的非法要求，并通过法律手段寻求权利救济， 检举、揭发宗教管理部门及其工作人员的问题。而实现这一目标的重要前提就是 被管理者，也即宗教信徒的法制观念。我们对全国宗教信徒的政策法制以及权利义务观念进行了问卷调查。

对影响宗教事务管理最重要因素进行排序。①而在这种长期依靠宗教政策调整宗 教事务的现状影响下，②很多宗教人士往往将政策、法律混为一谈，认为宗教政 策就是宗教法律。③这种观念应该逐步加以纠正。目前，法律法规在逐渐增大影 响宗教事务的作用，应该说改革开放以来，国家大力加强法制建设，完善社会主 义法律体系，增强人民群众法律意识是很重要的原因。

对《宗教事务条例》中关于宗教事务管理部门和宗教团体权利义务规 定情况的调查结果显示：在所调查全部信众中，不清楚《条例》对宗教人士权利 义务规定情况的有800人(占总人数的33.6%)，不清楚《条例》对于宗教管理部门 的权利义务规定情况的有797人(占总人数的34.2%)；
有740人认为对宗教人士权 利义务的规定适宜，有715人认为对宗教管理部门权利义务的规定适宜，所占的 比例分别为31.1%和30.7%；
在认为权利(权力)与义务规定不平衡的人群当中，多 数人认为对宗教人士规定的义务多、权利少，对宗教管理部门规定的权力(权利) 多、义务少。①在分区域调查中，东部、中部、西部宗教信徒中，不了解《条例》 权利义务规定的人数比例都比较高，这一点还导致他们放弃作答宗教管理部门的 (权力)权利-义务配置是否适当的问题，或者直接选择“配置适当”的答案。而对宗 教人士的权利义务配置情况则存在较大地区差异：东中西地区宗教信徒普遍否认 《条例》规定宗教人士的权利多、义务少(均为15%以下，其中东部4%、西部8%、 中部12%)；
33%的东部信徒和15%的西部信徒认为《条例》规定宗教人士的义务 多、权利少；
25%的东部信徒和40%的西部信徒认为《条例》规定宗教人士的权 利义务适宜，东西部的评价形成了明显反差；
中部地区宗教信徒则显得相对中庸， 认为《条例》规定宗教人士的义务多、权利少的占23%，权利义务适宜的占32%。

上述调查结果诚然暴露出《条例》存在的一些弊端，但也反映出宗教信众对宗教 法规的认识不足，宗教法制的宣传普及工作还有待加强。

(三)推进宗教事务管理实现从“约束型”向“引导型”的目标模式创新 我国传统的宗教事务管理模式是以约束为主的，即在宗教团体和宗教 场所活动的绝大多数事务当中，政府宗教管理机关作为管理者扮演了至关重要的 角色，不仅有对教职人员的备案管理、对宗教活动场所的管理、对利用宗教进行 不正当行为的管理，还包括宗教对外交往活动的管理以及对旅游资源的开发管理 等，这种管理体制可以说是一种典型的“约束—服从”型行政管理关系，指令和指 导较多，引导和自治较少。美国联邦和州政府没有设立专门负责宗教事务的职能 部门，而是采取比较开放的、着眼于宗教团体对社会促进的客观效果评估的管理模式，使得宗教机构参与到各类广泛的社会服务当中，形成互惠、信任以及和谐 的整体规范系统，使之成为解决教育危机、严重失业、城市贫困、公共卫生以及 控制犯罪等问题的重要的社会资源，从而形成既利于宗教完善又有益于社会公众， 同时能够减轻政府部分负担的管理格局，对宗教组织的管理和约束卓有成效，体 现了开放、共赢的管理理念。

尽管我国在政治制度、经济基础、文化传统以及社会发达程度等多方 面与美国有很大不同，但其对宗教事务开放式管理的理念却也同样适合我国宗教 事务的管理———即赋予宗教团体相当程度的自由，尽量不干涉或少干涉宗教内 部事务，使其在促进社会发展、解决社会问题方面充分发挥积极作用。与美国宗 教对社会的显著且积极的作用相比，在我国，宗教对社会发展的推动力依然受到 程度不轻的牵制，宗教促进社会和谐与稳定的潜力尚且处于“半休眠”或“休眠”状 态。这非但无益于宗教事务管理，而且对社会福利而言更是巨大的资源浪费。因 此，转变传统上以约束为主的宗教管理理念，充分调动宗教团体的积极主动性， 引导其在社会公益特别是教育和慈善等事业中作出贡献，减轻政府的负担，将是 我国宗教事务未来管理的发展方向。

基本理由在于：第一，管理不是限制，而是规范，管理和规范的本性 不是为了约束、强迫，而是为了更好地管理、促进宗教事务自治与自由。宗教管 理机关只应对涉及社会公共利益和国家利益的宗教事务进行管理，而不应当对一 切宗教事务都进行管理，政府部门不应该做那些“不该管”、“管不了”也“管不好” 的事。社会公共事务管理乃是政府的职责所在，若不管理就是政府的失职和缺位。

第二，无论是引导还是约束，本质上都属管理，两者的区别在于政府介入的深度。

在约束为主的管理理念下，信众们容易滋生对正式宗教组织的逆反心理，减少了 正式宗教活动的参与，而去参加满足自己信仰需求的其他宗教组织和宗教活动， 如此一来，形成宗教产品消费和资源的替代现象，将造成宗教市场的复杂化，宗 教事务的管理可能会面临更大的挑战。在这个意义上，政府的管理更像是对运行 中的车辆船只引导航向，而不是亲自驾驶、越俎代庖。第三，我国政府宗教事务 管理正经历着从单靠政策管理方式向依法管理与政策引导相结合方式的重要转 变。这是我国法治建设的基本要求，但宗教事务管理的法治化不仅包括立法，司 法、执法及普法等方面也同样是法制建设的有机组成部分，尤其在政府行政执法 中，因传统上以约束为主的管理理念已经导致宗教事务管理中的某些顽症难以根 治，转变管理方式已经成为客观必然。文中所说的以引导为主的宗教管理乃是以 较为完善的宗教法律、法规体系和相应的配套政策为基础的；
目的在于限制政府 行政权力的过分行使，行政权力介入宗教事务的深度仅限于涉及到国家和公共利