乡村教育促进法律保障完善:如何完善乡村治理

乡村教育促进法律保障完善

一、促进我国农村教育法律保障的应然选择从本源意义 和终极意义上讲，发展农村教育应当归属于农村人口发展权 的范畴，也是人权体系中的重要内容。制约农村发展的真正 因素是农村教育权利贫困［１］，农村的难题不仅仅体现在 物质上的贫穷，更是一种精神与理念上的贫瘠。黑格尔认为， 人必须通过培养教育才能成为自由的人［２］，如果没有良 好的教育，没有畅达的知识与经验的传承，农村人口便很难 培养自身的“现代公民意识”，也很难具备脱贫致富的技能 与本领。就国际和民族而言，公民受教育权实现程度的高低 对国家和民族的生存和发展具有决定性的意义［３］。因此， 我国宪法将受教育权规定为公民的一项基本权利，从立法的 高度确保教育发展权的实现。从法律应然状态的价值诉求讲， 城乡教育应当是“平”的，平等性是受教育权的鲜明特征。

但是笔者认为，形式的平等可能意味着实质的不平等，而形 式的不平等却往往能够彰显公平。古罗马法学家塞尔苏斯主张“法是善良和公正的艺术”［４］；
美国社会学家罗尔斯 也提出，对社会和经济不平等的安排，应该使这种不平等既 符合地位最不利的人的最大利益，又按照公平的、机会均等 的条件，使之与所有人的地位和职务联系在一起［５］。由 此，笔者认为，不平等的必要性与正当性决定了我们有必要 用法治的形式对其进行调适。所以，我们用“教育公平”来 表达对教育法治首要价值的追求更为妥当。教育公平是社会 公平的重要基础，推进教育公平是一项艰巨而复杂的社会系 统工程。促进城乡教育公平是国家发展教育事业的重要方向， 教育公平的关键是受教育机会的公平，重点在于促进义务教 育均衡发展和扶持农村困难群体，根本措施是“以法治促公 平”，即以“依法治教”来促进教育的公平。法是最优良的 统治者。西方社会法学家庞德提出，法的功能在于调节、调 和与调解各种错杂和冲突的利益，以便使各种利益中大部分 或我们文化中最重要的利益得到满足，而使其他的利益最少 的牺牲［６］。因此，法治或许是实现公平最有效的秩序模 式。中国目前还处于向法治转变的进程中，法治建设主要还 是一种政府推进型的法治，其前景在很大程度上取决于政府 对法治目标和实现步骤的战略设计和思考，取决于国家对近 期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时合理推进的 结果［７］。在中国农村教育改革的历程中，农村教育的环 境与状况会因时因域而有所变动，农村法治始终是一种不断 完善的实践。因此，在农村教育法治建设中，唯有将国情与域况、全国法制统一与地方自治立法有机结合起来，才能实 现农村教育的可持续性发展。

二、重庆农村教育法治的现状 （一）重庆农村教育法治进展与成效重庆市把教育作为 城市核心竞争力的第一要素，将农村教育改革作为全市教育 城乡统筹发展的重中之重。２００６年，重庆在全国率先偿 还１８亿教育欠债，主城九区“普九”欠款的，市政府财政 承担２０％，区县承担８０％，走在了新义务教育法的前面 ［８］。２００６年１１月，中共重庆市委二届十次全委会 在《关于构建和谐重庆的决定》中提出“优先发展教育事业， 促进教育公平”，确立了“到２０２０年时把重庆建设成为 长江上游的教育中心”这一发展目标。２００８年秋季，重 庆全面实现了城乡免费义务教育，惠及全市３６０万中、小 学生。２００８年７月是重庆农村教育发展的转折点，教育 部与重庆签订了建设国家统筹城乡综合配套改革试验区战 略合作协议，重庆自此成为西部地区实行统筹城乡教育的一 块“试验田”，全市人均受教育年限由２０００年的７．３ ７年上升到２００８年的８．６年［９］。到２０１０年， 初中毕业生升入高中阶段的比例由１９９６年的５６．１ ６％提高到９０％，实现普及高中阶段教育；
高等教育毛入 学率由１９９７年的８％上升到３０％，进入了大众化阶段 ［１０］。在农村教育方面，一方面，重庆进城农民工子女 就学问题的解决已颇见成效，接受农民工子女就学的学校已达到６２３所，接收农民工随迁子女近２５９万人入学，投 入２３０亿元建设包括农村寄宿制项目、农村远程教育在内 的教育重大项目［１１］；
另一方面，重庆通过城乡学校“百 校牵手”、“捆绑发展”、“对口帮扶”等一系列举措，推 进了城乡教育的均衡发展。２０１１年５月１日，适应《义 务教育法》修改的《重庆市义务教育条例》正式实施，该条 例将对重庆市统筹城乡发展中的教育事业发挥重要的影响。

（二）重庆农村教育法律保障的不足重庆在统筹城乡教 育“试验田”期间，基本解决了农民子女上学难、农村学生 辍学率高以及义务教育完成率低的问题，农村义务教育普及 工作成效显著，在职业教育、民办教育等教育结构调整方面 取得了一定的成绩。但是，就重庆农村教育的长足发展而言， 尚缺乏立法的充分保障，现有的制度尚不能完全解决农村教 育的法治保障问题。

１．重庆农村教育法律保障的制度供给不足俄罗斯曾严 格试行各级政府分担对各级教育经费保障责任的举措，但主 要因缺乏必要的国家收入分配机制而以失败告终，后续改革 也因欠缺预算机制综合改革经验而陷入具体学校和各级教 育拨款的两难之中［１２］。我国农村教育经费问题往往体 现在拨款之前的财政预算环节和拨款之后的利益分配环节， 经费投入存在“心有余而力不足”的难题。在依法治教的全 过程中，依法行政是关键，执法监督是行政保障，权利救济 是司法保障，他们与教育立法同步运行或者后续支持，都无法取代教育立法环节的基础性作用。因此，“有法必依”的 大前提应该是“有法可依”，重庆农村教育的首要任务在于 立法体系的完善。在立法上，重庆地方性教育立法面临诸多 困境。首先，地方没有一部针对农村教育的专门法规，目前 的制度都是普适于城市与农村的概括性规定，“不同情况相 同对待”的立法模式难以保证农村弱势群体的教育公平。据 调查资料显示，农村人口对农村教育单独立法的需求比较迫 切，特别是落后地区的农村对农村教育单独立法的要求更为 强烈。他们认为，需要用法律的形式来规范农村教育中存在 的一些普遍性的问题［１３］。其次，政策性“意见”、“决 定”、“通知”、“方案”的数量与权威远胜于单薄的法律 性“办法”，政治的威望远胜于法治的权威。在我国传统政 治法律文化中，教育自诞生之日起就被深深地烙上了国家的 政治标签。台湾公法学者陈新民认为，指导方针树立了国家 的价值观，导引立法方向，其政治和道德作用大于法律意义 ［１４］。重庆农村教育的大政方针仅仅停留在政策层面， 有待于提升到法治的高度，以法律文本的形式转化为法律意 义上的指导思想或者具体规定。第三，立法层次较低，配套 机制不全。比如：《重庆市学生申诉办法》在性质上属于地 方性政府规章，在位阶上处于规范性行政立法的最底层，效 力略高于地方政府制定的临时性非规范性法律文件。同时， 该办法流于空泛，在貌似完备的授权性与义务性法律规定的 背后，缺乏监督、制衡的长效机制，缺乏程序性规范对实体性规范的保障。

２．重庆农村教育的内涵不足在城乡比较的视野下，从 国内经费投入看，农村小学生占全国小学生总数的７５％， 但教育经费投入仅占４８％，初中教育经费投入农村仅占２ ９％，生均教育经费，城镇是农村的两倍多。从师资队伍看， 农村高一个学历层次的教师，比城市低３０个百分点，教师 学历不合格率高达７０％之多［１５］。由此可见，农村教 育不仅输在了路上，更输在了起跑线上。重庆农村存在地域 性极强的特殊人群，即“留守子女”，与因无钱支付学费的 辍学儿童、街道乞食的流浪儿童一起构成了三大农村教育弱 势群体。他们中绝大多数没有条件继续完成义务教育阶段之 后的学习，据教育综合指数估算方法，在过去的１０年里， 教育对重庆农村居民人均纯收入年平均增长速度的贡献率 为７．０４５％，其中高等教育的贡献率为０．５４％［１ ６］。因此，民办教育、职业教育等成为他们改变命运的救 命稻草，但重庆市农村职业教育等尚无法构成对农村发展的 有效支撑。重庆的农村教育结构体系主要由三大块构成，即 基础教育、职业教育、成人教育。笔者认为，其中包含继续 教育在内的成人教育领域的复杂程度高、不确定性强，又缺 少国外相关的立法经验，短时间内很难转化为立法规定。重 庆多数农村地区教育结构单一，普通中小学教育发展较快， 职业教育和成人教育相对薄弱。２０１０年７月，重庆市决 定把所有就读职业学校的农村学生自动转为城市居民，今后１０年力争使２００万农村学生变身“市民”，新增就业岗 位将优先接纳重庆职校毕业生。但是，农村职业教育状况仍 不容乐观，全市农村常住劳动力中，接受过专业培训的劳动 力仅为７．３％，职业学校的数量也由２００６年的１８３ 所减少到２００７年的１５３所，减少了１６个百分点，恰 恰与农村经济的加速发展背道而驰［１７］。重庆农村职业 学校招生数和在校生数占高中阶段招生数和在校生数的比 例较低，很多地方的农村职业教育处于近乎瘫痪的状态。

三、促进农村教育法律保障的地方立法和国家立法的完 善 （一）促进农村教育地方立法的总体思路立法是一个多 元利益群体相互博弈和妥协后做出的制度安排，旨在使不同 的利益群体都能够享有畅通的利益表达。在农村教育法治尚 不健全的中国，完善和强化地方立法仍是必然的选择。首先， 立法体系的完善要经历一个从“政策文件”到“法律文本”、 从“统筹法”到“专门法”的渐进与转变。二战后，日本经 历了自《学制》《教育令》《学校令》《教育基本法》到《终 生学习振兴法》的演变，实现了向教育民主化立法时期的转 变。每一次教育改革的浪潮涌过，都会留下清晰的教育立法 的浪迹。笔者认为，日本历次教改的成功经验中最值得借鉴 的一点是：改革之后能够及时地将改革成果以立法的形式确 定下来，以此稳健改革的步伐、强化改革的功效。其次，重 庆农村教育立法面临着两大课题：第一，我们应该建立什么样的农村教育法治，其中首先要确定的是农村教育法规调整 对象的范围；
第二，我们应该如何建立农村教育法治，其中 首先最该解决的是农村教育立法目的与程序性问题。笔者认 为，虽然我国的法治基础与美国相去甚远，但是，美国在教 育立法技术方面的有些做法仍值得我们学习和借鉴：确保立 法程序透明度，提高公众参与度。可以规定听证会为教育立 法的前置程序，确保立法依据的充分与立法内容的科学。

（二）构建促进农村教育法律保障的全国立法重庆地方 教育立法已见雏形，但是由于其地方性立法的适用范围仅仅 （也只能）限于重庆，因此，如果不能对城乡教育群体进行 区别对待、特别保护，也就不可能真正突破重庆城乡教育中 的二元结构。笔者认为，在国家层面可制定专门法，如《农 村教育基本法》，对农村的特殊情况、特殊问题加以明确和 规范。第一，从立法目的看，《农村教育基本法》应当是农 村受教育人群权益的保护法，特别针对农村教育的薄弱环节 给予农村一定的教育优惠和激励政策，将农村教育中最普遍 的现实问题写入法律文本，针对性远胜于全面性，重在发挥 法律规范对行为的指引作用；
第二，从执法主体看，一定要 立足农村、基层民主自治的实情，找到“执法权威”与“便 民服务”的最佳切合点，善用“软行政”、“柔性行政”等 执法方式实现国家法与民间法的良性互动。

（三）地方和全国促进农村教育法律保障的立法重点高 等教育不是农村教育的长项，农村教育应该回归“实用化”的本质，注重智力成果向劳动生产力的有效转化，促进职业 教育的发展。

１．革新农村教育内容，调整农村教育结构笔者认为， 农村教育质量的提高包括三个方面：一是培养优秀人才；
二 是引进优秀人才；
三是留住优秀人才。具体如下：第一，做 好初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展，前后衔 接。同时，重视农村中高等学历文化教育，提高农村教育质 量；
第二，加强农村高中、甚至专业性大学的建设工作，加 强城乡间的校际合作，提高农村师资待遇，引进外来人力资 源；
第三，通过政策性立法，给予大学生村官一定的优惠待 遇，为农村建设提供充足的年轻力量。

２．加强职业教育立法，增设职业培训机构农村职业技 术教育的内容应与农业密切相关，其功能在于为农村经济以 及农业的发展提供实用型人才，使农村学生既能打下科学文 化的基本功底，又能掌握生产经营的各种技能，从而达成既 向高等学校输送人才，又向广大农村培养新人的双向教育目 标。２００９年，我国《政府工作报告》明确提出了“大力 发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育，逐步实 行中等职业教育免费”的要求。重庆已经依托职业院校新建 了５个农民工培训集团，在移民区县新建或配套改建１５个 移民就业培训基地。但是，重庆市完成农村劳动力转移培训 人次、实用技术培训人次以及库区移民培训人次并未明显提 升，政策扶持的同时尚未将职业培训事宜提到教育立法的日程上来。目前，我国有关职业教育的规范性文件只有《中华 人民共和国职业教育法》（１９９６年），而当务之急在于 建立职业教育培训的立法保障。因此，笔者认为，在农村教 育法律保障中职业教育尤为重要，应通过地方性立法和全国 性立法设立农村职业技术培训机构，提升职业培训机构的法 律地位，同时颁发相应的职业及等级认证，提高社会对职业 教育学历的认同。四、结 语农村的发展靠人才，人才的培 养靠教育，因此，农村的教育尤为重要，同时，农村教育也 需要法律保障。从依法治国的视角上讲，一部现代教育的发 展史，就是一部教育立法史。因此，完善农村教育法治，已 经成为当前解决农村教育困境的必然选择和根本保障。