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存、改、废:直面工商行政管理改革_工商行政管理怎么样

来源:季度总结 时间:2019-10-18 07:50:46 点击:

存、改、废:直面工商行政管理改革

存、改、废:直面工商行政管理改革 自1978年9月恢复设立以来,中国工商行政管理经历了两次大的体制 调整:第一次是1995年,在设区的大中城市,将原来的区工商局改设为分局,使 之成为市工商局的派出机构;第二次是1999年,在全国实行了省以下工商行政管 理部门人、财、物的垂直管理。两次体制调整,都是以强化条线垂直管理为取向 的。

目前正在全国推进实施的第三次工商行政管理体制调整,肇始于2011 年10月,由国务院办公厅下发了国办发(2011)48号文件,重头内容是与前两次垂 直管理取向相背的取消垂直管理,实施分级管理,也就是人们常说的“划归地方、 属地管理”;缘由是适应《食品安全法》的需要,整合食品安全监管职能,为地方 政府搭建一个集职能、机构、责任于一体,能对食品安全负总责的平台;而强大 的推力则来自于2013年3月14日全国人大十二届一次会议通过的《国务院机构改 革和职能转变方案》,以及十八届三中全会关于全面深化改革的决定。

观察正在推进的工商行政管理体制调整的进程,工商行政管理部门的“存” 与“改”已经成为了一种客观现实,但“废”呢,是否潜藏其后或许存、改、废都是 应当直面的。

存:当下的总体模式还能持续多久 存,就是职能有所调整,但保留工商行政管理的机构,并保持实质性 运行。

也就是按照2013年版的《国务院机构改革和职能转变方案》所明确的, “将国务院食安办的职责、国家食药局的职责、质监总局的生产环节食品安全监 管职责、工商总局的流通领域食品安全监管职责整合,组建食药总局,统一监管 生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性;将工商、质监部门 相应的管理队伍和监测机构划转到食药部门”。这种可称之为“顶层模式”的调整 方案,已在国务院层面,通过划转职能、划转人员的方式,于去年完成,国家工 商行政管理总局与国家质监总局、国家食药总局挂牌按新的职能配置步入实质性 运行。

在31个省、自治区、直辖市,除天津市拟组建市场监督管理委员会是 省级层面的唯一例外,其余都把与“顶层模式”的接轨作为基本取向,习惯上的“对上一致”,使得工商行政管理部门得以保留和运作。

但是,现阶段机构保留,实质运作,是否就意味着工商行政管理部门 就可以高枕无忧了呢或者说,当下的总体模式能持续下去吗 依靠培育市场和发展个体工商户的业绩,工商部门取得了市场经济条 件下的“应有地位”。然而,在当时语境下的培育与发展,更多闪耀着行政手段的 “身影”。随着市场经济步入规范阶段,发展的抓手愈来愈走向市场、依靠市场, 培育与发展的功能交由市场来承担,行政手段淡出、退出,转向了由市场在引导、 鼓励、培育中起基础性作用、决定性作用,行政化被市场化替代,这种替代是时 代的进步、发展的理性和制度的成熟;对工商部门来说,这种退出可能是一种职 能的退化与让渡,个中既有无奈,但更多是体现或顺应了市场经济发展的大势。

而所谓的“发放营业执照”,曾被认为是工商部门的基本职能与地位支 撑,并因为高门槛而带来的“中国式办照难”,时常受到非议和诟病。

如今,市场化发起的对“发发营业执照”的冲击,正改变着其原有的内 涵。因为,随着公平公开透明的市场规则的逐步建立,“推进工商登记制度便利 化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制度逐 步改为认缴登记制度”,不但降低了门槛,放宽了市场准入,更在资本金的配置 和 “做什么”、“怎么做”等方面还权于市场主体,减少行政干预,市场的决定性 作用和市场主体的自主经营、自主选择作用,正逐步得到充分的释放、必要的尊 重和有效的显现,申请人办照不再神秘,难度不如以往,仅是便利化条件下工商 部门为申请人提供的一项平常服务而已。

改:局部模式的突破 改,就是与质监、食药监部门进行机构、职能的重新整合,组建市场 监督管理部门,虽仍加挂“工商行政管理”的牌子,但仅为与上对应,充其量是半 实质性运行。

这项改革探索发端于深圳。早在2009年9月,深圳市整合了工商(物价)、 质监、食药、知识产权部门的职能,组建了深圳市市场监督管理局。成为工商行 政管理局部模式突破的“吃螃蟹”之举。

2013年底,浙江省政府在文件中明确要求,统一将食品药品监管、工 商行政管理部门的职责和机构进行整合,组建市场监督管理局,并于2014年2月底完成。

2014年1月1日,上海市在总体模式保持不变的情况下,选择浦东新区 整合工商、质监、食药监三部门的职能,正式挂牌运作了“上海浦东新区市场监 督管理局”。

从去年下半年以来,全国各地除了照搬“顶层模式”外,在涉及工商、 质监、食药监等部门市场监管的职能整合上,出现不同的局部模式的突破与探索。

比如:
“四合一型”,即合并食安办、工商、质监、食药部门的机构职能,组 建市场监督管理局,但考虑对口联系的需要,加挂工商、质监、食药部门的牌子。

“三合一型”,即合并工商、质监、食药部门的职能,重新组建市场监 督管理局,加挂工商、质监、食药部门的牌子。

“二合一型”,即整合工商、食药部门的职能,组建市场监督管理局, 但划入质监部门生产领域的食品安全监管职能,加挂工商、食药的牌子,保留质 监局。

上述模式的适用范围主要在市、县(市、区),同时,在具体操作上也 并非一种模式“一竿子到底”,存在着混合使用的情况。比如,安徽省出台的方案, 市一级是整合食安办、工商、质监、食药四个部门食品药品安全监管职能,组建 新的食药局;县一级则是工商、质监、食药部门合并组建市场监督管理局。在浙 江省,舟山市是整合工商、质监、食药部门的职责,组建新的市场监督管理局;
而在其他城市,如杭州、宁波,都是整合工商、食药部门的职责和划入质监部门 生产领域食品安全监管职责,组建市场监督管理局。

这种局部模式的改革突破,是大市场监管理念与模式的接受与应用, 虽然目前仅在省以下的部分地区探索实施,但其蕴含或反映出的典型意义不容小 觑:
是在“改”的探索上,打破了以往大一统的模式,进入了与顶层模式不 一致的“战国时代”,意味着基层的机构设置可以从实际出发,告别长期秉持的上 下对口,是中央与地方责任体制的重塑。推而广之,预示着往后基层在发展、管 理上可能将拥有更多的自主权、决定权。另外,在改革路径上另有深意。因为大市场监管中的机构整合、职能 归并,多方利益、矛盾纠纷复杂,传统的以上为主、以上为准,在上层累积并形 成了思维定势、工作惯性,乃至既得利益,从上突破阻力大、难度大。于是,通 过打破惯例与常态,转移阵地,在基层先行先试,开展大市场监管实践,进行大 市场监管机构与职能的整合,绕过上层的阻力和制度惯性,积攒基层有效实践的 正能量,釜底抽薪,以下促上,以上攻下,形成先“战国”后“大一统”的倒逼取向, 实现改革目标的“逆袭”。当然,这仅仅是一个可能存在的倒逼猜想而已。无论如 何,局部模式突破的典型意义已经呈现。

废:长期的目标模式可行吗 废,就是将工商行政管理部门的现有职能分解到有关部门,机构撤销, 牌子取消。

在国内外背景下来考量,工商行政管理部门的地位与作用的确是一个 令人尴尬或郁闷的问题。

从国外看,缺少国际惯例的支持。遍览国(境)外,都找不到相对应的 一个名为工商行政管理的专门机构,其职能工作也是散见于相关部门。以被国内 广为引用的美国为例,企业法人登记由州务卿办公室承担,营业登记由税务部门 完成;竞争执法(不正当竞争与反垄断)由商务部门承担;面广量大的消费者权益保 护有联邦贸易委员会承担;商标管理归入专门的知识产权管理部门等。因此,工 商行政管理这个名称和机构,可以说是独具中国特色。

从国内看,与其他部门相比,工商部门的作用不明显、不突出;职能 配置上也与其他行政监管部门存在着重合,也就是说存在可以相互合并替代的可 能。

而且,工商部门虽然执行着多部专门法律,但与公、检、法、税务等 部门有《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》、《税法》等作为依据相比, 还是缺少一部有力支撑的主体法,显得底气不足。二十年前,虽曾有《工商行政 管理法》的立法建议,但最终是在争议中不了了之。

虽然地位尴尬、争议不断,但工商部门也活跃着转型的“身影”:注册 登记制度实施市场化改革、降低准入门槛,实行宽进的同时,积极通过转型到严 管上来;改权益年检为年度报告,建立企业异常经营名录和黑名单制度,建立诚信体系,制订企业监管的抽查办法等。

事实上,当工商管理部门接受“改”的现实时,也只有一层纸没有捅破。

如果把保留的机构牌子去掉,工商行政管理就不复存在,所谓的工商行政管理职 能顺势转为了市场监管职能。

任何一个部门的存、改、废,并不完全取决于职能的配置、作用的发 挥,而是一个多方考量、博弈的结果,存在的理由和撤销、合并的原因都是一样 的;改革与被改革共存;有强化必定有弱化,一切随经济发展、经济体制改革,以 及在此基础上的行政管理体制改革的需要而定。

因此,在认同和接受工商行政管理在现阶段“存”与“改”的前提下,不 能无视或漠视“废”的长期化目标可能(甚至已潜伏在身边),或许在不远的将来, 答案会清晰地呈现出来。

作者:顾海兵 盛小伟 来源:中国经济报告 2014年9期

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