如何均衡发展学前教育 [国内学前教育均衡发展创新]

国内学前教育均衡发展创新

一、概念界定 幼儿教育均衡发展是指通过法律法规确保给予适龄幼 儿以同等受教育的权利和义务，通过政策制定与调整以及资 源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态 度和科学有效的方法实现教育效果和成果机会的相对均衡, 其核心追求是实现资源配置的相对均衡。[1]廖浩然等学者 对于幼儿教育均衡发展进行了更深入的诠释，认为幼儿教育 均衡发展不仅追求数量增长，而且追求质量提高；
它不是指 区域和幼儿园之间均等发展，而应理解为在幼儿教育整体持 续发展的前提下区域和幼儿园之间差距逐步缩小的过程；
也 不是指各幼儿园采用同一教育模式，而是各幼儿园都能根据 自身的特点和幼儿的发展水平制定适宜的发展策略，最终达 到共同发展。从实践上看，幼儿教育均衡发展主要表现在以 下三个方面：一是教育机会的平等，即适龄幼儿都有受教育的机会，主要体现在入园率这一指标上。二是教育过程平等， 主要体现在资源配置的平等，包括生师比、教师的学历、教 师工资和生均公用经费、生均用地、生均用房、生均图书等 资源均衡配置。三是教育结果公平，即教育成功机会和教育 效果相对均等，每个幼儿在接受教育后都应达到基本标准， 现阶段主要体现在接受幼儿教育后升入小学的机会均等。

[2]笔者认为，学前教育均衡不是平均分配教育资源，全国 上下“齐步走”，应是在科学发展理论指导下的均衡发展， 并根据当地经济社会和教育的发展实际，分阶段、分步骤缩 小区域之间、学校之间的发展差距，以强有力的措施扶持基 础薄弱地区、薄弱学校和弱势群体，特别是边远地区的教育 和农村学校的发展，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新 农村建设规划。

二、研究历程 国内关于教育均衡发展问题的研究最早始于20世纪90 年代初，当时多侧重于教育发展不平衡问题，研究的具体问 题是教育地区发展差异问题，集中探讨的问题是教育发展的 区域性特征，区域教育发展与区域经济发展的关系，区域教 育发展不平衡，分析地区教育发展在教育经费、教育教学设 施、师资条件等方面的差距，并对形成地区发展差距的原因 和解决问题的对策进行研究。其中较有代表性的有沈百福、 马培芳、王善迈等人的研究。这些研究中既有理论的分析， 也有实证分析，这些研究深化了对地区教育发展问题的认识，为进一步研究奠定了基础。而后，在《教育发展不平衡研究》 一书中，杜育红从实证、理论和政策三方面就中国地区间教 育发展差异问题进行了深入研究，并提出了解决初等教育、 中等教育、高等教育不合理差异的对策。

21世纪初期，教育均衡发展问题引起了社会广泛重视， 教育部门也明确提出要促进义务教育的均衡发展。《教育部 关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》[3]（2005 年）中提出促进义务教育均衡发展的具体措施包括：逐步缩 小学校办学条件的差距；
加强农村学校和城镇薄弱学校师资 队伍建设；
努力提高每一所学校的教育教学质量；
建立监测 评估体系。许多专家、学者对基础教育尤其是义务教育阶段 的均衡发展进行了系统的理论与实践的研究。当前学前教育 均衡发展的问题，已经成为我国政府、公众和学者们普遍关 注的问题，因为它是确保教育公平，进一步确保社会公平的 基础。而国内有关学前教育均衡发展的研究还不多，学者们 先对学前教育非均衡发展进行了探讨，多注重于学前教育非 均衡发展的衡量指标与现状；
过渡到学前教育均衡发展的研 究时，多集中在国家政策、体制、立法、财政投入、幼儿教 师等方面。另外，也有学者对如何促进区域学前教育均衡发 展进行实证研究，如哈尔滨的孟香云以及湖南的彭世华和谭 日辉都对当地的区域学前教育均衡发展做了现状调查与对 策分析。

三、影响学前教育均衡发展的因素研究（一）政策层面 首先，改革开放以来，一部分人先富起来的思想指导全 国经济发展。长期以来，农村支持城市，中西部支持东部。

城乡二元规划的发展格局，造成经济发展在城乡之间不平衡。

因为不同的经济发展水平和居民的教育支出水平，不同地区 对幼儿教育的供给和需求是不同的。[2]（见表1）教育发展 规划受城乡经济文化综合发展状况及其学前教育发展基础 和现状的制约，另一方面也说明了政府对城乡学前教育发展 的双轨取向：不同的入园率要求，优质的学前教育资源硬件、 软件等首先满足城镇需要，这些都导致了城乡学前教育的巨 大差异。[4]其次，由于我国官员的政绩考核制度存在不完 善的地方，投资学前教育这种“政绩”周期长、见效慢、耗 费大，导致许多官员会更多考虑如何促进当地经济的发展， 把学前教育放在服从经济发展的地位。

（二）法律层面 取得法律法规支持是学者们长期以来所倡导呼吁的，其 对于促进我国学前教育的均衡发展影响巨大。纵观我国的教 育法律、法规，《教育法》所规定的四个独立学制阶段中， 只有学前教育没有立法。20世纪90年代，我国的经济体制和 社会结构发生巨大变化，学前教育也受到巨大影响，民办学 前教育应运而生。新世纪以来，民办学前教育在市场经济的 宏观环境中蓬勃发展，与此同时也产生了一系列新问题。目 前，学前教育的法律地位不明确，政府责任不明，管理体制和投入体制不清，导致建立健康的学前教育管理秩序困难。

要从根本上为学前教育的发展扫清障碍、铺路搭桥，关键是 要加紧制定《学前教育法》，对学前教育的性质、任务、地 位，政府在学前教育发展中的责任，学前教育阶段的教师、 课程和教学等一系列问题作出明确的法律规定，这样，学前 教育事业才能真正走上健康、和谐发展的康庄大道。[5] （三）经济层面 在教育经费总量上，2008年我国学前教育投入经费只占 教育总经费1.33%，2009年是1.39%。而国际平均水平是3.8%， 在有的发达国家，这一比例达到7%、8%，甚至有的高达11%。

财政投入严重不足是长期以来制约学前教育事业发展的根 本原因。受到经济发展水平的限制，学前教育投入制度的失 衡，东部沿海较中西部地区、城市较农村，对学前教育的投 入是有巨大差异的。同时，不能单纯地只看经济投入的总量， 而要看落实到每个幼儿身上的费用。蔡迎旗教授的调查研究 [6](以华南某省会城市的一个区作为城市个案，以华南某县 作为农村个案)的相关数据向我们表明，华南某地区幼儿教 育总投入农村要多于城市，但生均投入中，农村幼儿教育经 费要少得多。城市获教育财政投入的12所幼儿教育机构生均 总投入为2505.64元，而某农村得到的生均总投入却还不到 城市的1/2；
预算内教育经费投入更是相差悬殊，农村只有 350.5元，城市却达到1324.31元，是农村的3.8倍。

（四）体制层面分级办学制是影响我国学前教育公平与均衡发展的主 要因素。在物质贫乏、经济发展加速的时代背景下，优质的 教育资源匮乏使得分级办学制产生。现如今有学者系统考察 了作为公共政策的“分级办学”制度后，指出其无论是设计 理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配教育资源的考 虑。它将应该由国家、社会和家长共同承担的教育责任，特 别是农村义务教育的责任，主要转嫁给了农村和农民。[4] 农村学前教育成为学前教育均衡发展的薄弱环节，亟待加强。

而与此同时，我们过度依赖社会和市场的办园体制无法实现 学前教育的广泛覆盖、布局合理、方便群众等作为公共服务 体系的基本性质。这些问题都导致了近年来入园难、入园贵 的问题异常突出。

（五）教师层面 孙柳青站在幼教资源配置角度看城乡学前教育均衡发 展，主要从城乡专任幼儿教师的学历、幼儿教师的职称、师 幼比例等三方面展开调查论证。结论表明在这三个方面，城 乡均有显著差异。城乡高学历幼儿教师的比例存在着很大差 距，无论从地区来看，还是分省市、城乡来看，城市与农村 的差距都不可避免，历史遗留因素、现实经济发展的差距以 及文化底蕴和习俗的不同也都是形成差距的重要原因。[7] 幼儿教师素质、能力的高低是评判幼儿教育机构教育质量的 重要指标，在很大程度上决定了一个地区乃至国家学前教育 质量的高低。要实现学前教育的均衡发展，幼师资源的均衡发展是必不可少的重要环节。

四、促进学前教育均衡发展的对策分析研究 （一）充分发挥政府职能，统筹城乡区域幼教发展 除了充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性以外，政 府应该转换观念，将促进学前教育均衡发展作为贯彻落实教 育规划纲要的突破口，作为建设和谐社会的重大民生工程。

充分发挥各级政府的职能职责，统筹城乡区域幼教发展，这 是促进幼儿教育均衡发展的前提。庞丽娟和虞永平都很好地 阐释了政府在促进幼儿教育发展中的作用。一方面，幼儿教 育必须在政府的宏观调控下，并按市场的规则运营才能够实 现幼儿教育资源在区域间、幼儿园之间的优化配置，进而实 现资源的最佳组合，发挥资源的最大效用。[8]另一方面， 由于长期以来，城乡学前教育事业发展差异显著，因而促进 学前教育均衡发展工作的重中之重是抓农村学前教育事业， 把提高农村学前教育质量作为提高基础教育质量的起点。从 幼儿早期打破贫困的循环圈，是缩小社会差距和经济差异， 提高国家经济竞争实力最具前瞻性的战略决策。

（二）借鉴各国立法经验，加快学前教育立法步伐 在我国，积极促进学前教育立法已经成为一种不可阻挡 的趋势。应社会各界的广泛呼吁，开展《学前教育法》起草 工作已列入教育部2012年工作要点。相比我国学前教育立法 的空白，许多发达国家早在几十年前就已经颁布学前教育法， 甚至每隔几年就要出台一部学前教育相关的法律法规。如美国1979年颁布的《儿童保育法案》，1990年颁布的《儿童早 期教育法案》；
英国1989年颁布的《儿童法案》；
澳大利亚 1972年颁布的《儿童保育法案》；
等等。实践表明，学前教 育法案的出台，不同程度促进了地区间、城乡间、园所间、 儿童间的均衡发展。[9]在我国学前教育立法之际可以多多 借鉴这些国家在学前教育立法上的经验，吸取精华为我所用， 加快立法步伐，完善我国的教育法律法规。

（三）加大学前教育投入，建立多元幼教投资模式 国家财政投入应该通过直接和间接等多种途径使更多 的儿童受益。研究也表明：面向弱势群体的幼儿教育投入效 益是最高的。[10]在当前我国对学前教育投入资金紧缺的情 况下，为了保障学前教育均衡发展，可采用政府投入与民间 投入相结合，以政府投入为主的举措。充分利用社会力量、 吸引更多的资金办园，建立多元化的投资模式。全面发挥市 场经济运行的优势，大力发展多种形式的学前教育与早教服 务机构，使得公办与民办学前教育、正规与非正规的学前教 育有机结合。其次，建立对贫困地区和弱势群体的补偿制度。

2010年11月，为了缓解“入园难”问题，国务院办公厅发布 了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，明确提出 要新建大量的面向大众的、优先招收家庭经济困难儿童的普 惠性幼儿园。这一政策的出台，大力促进了学前教育的均衡 发展。而对于中西部农村、边疆地区以及少数民族地区发展 学前教育，政府需设立专项财政支出以保证其地区学前教育的发展。

（四）加强幼教事业监管，改革幼儿园经营体制 当前，农村幼儿园发展相对缓慢，无论是办园规模、生 均用地、用房、师资素质、师生比等等教育资源，与城市相 比都有很大差距。与此同时“，幼儿园市场化”的现象较为 明显。这样的办园结构已迫使学前教育事实上偏离了公共服 务的轨道，导致幼儿园教育质量参差不齐，严重阻碍了学前 教育的均衡发展。面对农村幼儿园的现状和市场经济严重冲 击下的学前教育，政府要加强幼教事业监管。修订幼儿园办 园标准，实行动态监管，严格准入制度和年检制度，分类治 理、妥善解决无证园问题。完善幼儿园收费管理办法，加强 幼儿园质量评价体系和质量监管，加强教研工作和园际辐射 引领，提高保教水平。

（五）扩大优质幼教资源，均衡幼师资源配置 所谓幼儿教师是促进学前教育发展的第一硬件。促进学 前教育事业的长足发展，第一要务就是提高幼儿教师尤其是 民办幼儿园和农村幼儿教师的地位与工资待遇，使他们享有 与其他教育阶段教师的同等待遇、保障他们的社会权益。关 于优质的幼儿教师资源配置的非均衡问题，山东省东营市给 了我们一个很好的回答。东营市的各个幼儿园普遍成立了由 园长任组长的帮扶领导小组，然后制定帮扶计划，确定帮扶 的重点、原则和指导思想。[11]通过城市园和乡村园“手拉 手、结对子”，选派城市优秀幼儿教师去农村支教的形式来带动农村学前教育的发展，并取得了不错的成绩。教师的流 动一定程度上可以缓解农村和偏远地区师资不足和师资素 质较低的困境。

五、对现有研究的综合评价 （一）研究特点 1.学前教育均衡发展问题引起社会各界的关注 虽然在公开发表的学术文章中，学者在学前教育均衡发 展方面的研究并不多，但随着国家把发展学前教育作为提高 基础教育质量、提升国民素质、提高综合国力的一项重要事 业，公众对学前教育重视程度的加深，同时我国学前教育非 均衡发展势态相当严重，学前教育均衡发展问题必将引起社 会学者们的讨论和研究，研究领域会不断扩大。

2.研究内容和方法较多地借鉴国外先进经验 这些研究为社会各界深入了解学前教育的现状建构了 平台，也为各级政府制定、调整相关规定和政策提供了理论 性和现实性的依据。从立法、发展规模、办学条件、教师队 伍、经费投入、政府职责、帮扶弱势群体等几个方面去分析 学前教育发展，很多研究从国外已经发展成熟的政策与措施 中直接地得出一些比较中肯的经验，这些经验经过探索和实 践，已经取得非常好的成绩，对促进我国学前教育均衡发展 起到很大的推动作用。

（二）不足之处 1.缺乏系统的理论与实践研究尽管关于学前教育的研究涉及的内容还是很广泛的，研 究者对立法、政策、财政投入、师资、政府职责等方面都进 行了很全面的阐释。但是有关学前教育均衡发展的研究还是 非常有限的，无论是在理论方面还是实践方面都有很大的缺 口。学前教育均衡发展是近年来在教育改革和发展过程中出 现的亟待解决的新问题，需要我们对其在理论与实践方面进 行探索研究。

2.研究的宽度有待于进一步拓展 在研究内容上，除了探明促进学前教育均衡发展的影响 因素、政策措施等层面的研究，我们要探究更广泛的方面， 如：促进学前教育均衡发展所采取的措施实行有效性；
在推 进学前教育均衡发展的过程中怎样去更好地帮扶弱势群 体；
公办园与民办园要协调到何种均衡的状态；
如何保证政 策的实施不因权力结构的缺陷而造成更多的不公平、不公正 …… 3.研究的理论深度有待于进一步挖掘 目前的研究以现象调查和描述性分析居多，理论性研究 不足，跨学科分析视角更是欠缺。我们认为，今后的研究要 在理论上作艰苦的探索，不能仅停留于经验的描述；
还要将 研究视野进一步拓宽，运用社会学、管理学、心理学、教育 学、经济学、人口学等多门学科进行综合研究。也许通过多 学科的视角，在学前教育均衡发展的研究方面能够提出一些 有理论深度的研究成果。