行政障碍【从教育行政论农村教育管理障碍】

从教育行政论农村教育管理障碍

这里有广西最大的平源―――浔郁平原，自古以来就是广西 经济文化比较发达的农业地区。其次，这里也是广西较早普 及九年义务教育的地区。第三，贵港市是广西最早实施“以 县为主”的农村义务教育管理体制的地市。调查表明，贵港 市实行“以县为主”的农村义务教育管理体制以来，在落实 县级政府举办义务教育责任、加大县级政府相关职能部门对 教育资源的统筹力度、优化教育资源配置、保障教师工资发 放、落实中小学办学自主权和校长负责制、促进学校管理专 业化、提高教育教学质量方面具有明显效果。但是，在新体 制运行过程中也面临许多新的挑战。一、贵港市“以县为主”的义务教育管理体制的实施情 况 贵港市在实施“以县为主”的义务教育管理体制中，以 撤销乡镇教委办为突破口，把其原有职能分解为两方面，一 部分上收到县级政府相关职能部门，一部分下放到学校，特 别是乡镇中心校；
农村义务教育的办学责任由市、县、乡三 级分担，学校的人、财、物、事管理职能相应调整到县级政 府相关部门；
重新明确责任，调整职能。其运作机制如下：
第一，学校管理。初中和乡镇中心校由县级教育行政部门直 接管理，村完小在县级教育行政部门的领导下，由乡镇中心 校实施管理，每个乡镇中心校增加3名人员编制，在中心校 校长的领导下，负责全乡镇小学教育的统计、教师工资发放、 学校报帐、教育教学指导和教师培训工作。第二，学校人事 管理。教师编制由县级编制部门负责拟定上报，教育行政部 门负责在核定编制总额内将教师编制直接安排到中小学，教 师的资格认定、招聘录用、调配交流、职务评聘、培养培训 和考核奖惩由县级教育行政部门负责。中小学校长任免由县 级教育行政部门负责。第三，教学管理。市辖三个区教研室 各增加8－10名编制，平南县、桂平市教研室增加3-5编制， 加强对辖区内各中小学的教学指导；
各县级教育行政部门建 立行政干部、教研员与乡镇中心校对口联系制度，负责指导 初中、小学的教育教学管理，及时落实县级教育行政部门的 计划、决策和业务指导，各中小学信息及时反馈到县级教育行政部门。第四，经费管理。各县（市、区）中小学经费都 由县级教育核算中心统一管理，学生的学费、杂费、代收费 由学校按规定收取，及时存入县级财政部门设立的财务核算 中心专户，学校经费支出统一在核算中心报帐。

二、实施“以县为主”的农村义务教育管理体制取得的 成效 1．强化了县级政府举办义务教育的责任，加大了对农 村义务教育的投入，确保农村义务教育健康发展 “以县为主”的管理体制提出以后，各县级党委、政府 高度重视，积极研究落实新体制对政府提出的责任；
各县（市、 区）都召开了职能部门会议，颁发了政府文件，制定了相应 的政策。有些地方还就农村义务教育的统筹规划、布局调整、 人事管理、经费统筹、教育教学管理，结合当地特点明确县 级政府相关职能部门的管理权限和县、乡（镇）、村应承担 的责任。教育经费在各级政府的预算中都进行统一安排。教 育经费由县统筹，在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状 况，农村中小学教师基本工资得到保障，大面积拖欠教师工 资的情况得到有效遏制，一些地方的教师工资标准还有所提 高，为农村义务教育的健康发展奠定了基础。

2．切实减轻了农民的教育负担首先，实施“以县为主” 以来，从中央到地方各级政府都加大了对农村义务教育的投 入，实施了一系列农村中小学基础设施建设项目。在贵港市 实施的项目和获得的资金有：两期中小学危房改造工程，资金10648．11万元；
广西农村 基础建设教育项目工程，资金2321．89万元；
农村寄宿制学 校建设工程，资金447万元；
农村水毁学校重建工程，资金 2176．27万元；
农村中小学现代远程教育工程，资金4370万 元；
中小学布局调整项目工程，资金891万元；
2006－2007 年农村中小学校舍维修改造工程，资金9293万元。这些项目 的实施不仅使农村义务教育学校基础设施发生了巨大变化， 使农村学校办学条件得到极大改善，也切实减轻了农民负担。

其次，税费改革前，贵港市三区两县市每年向农民征收的农 村教育费附加达到9170万元；
税费改革后，农村教育费附加 被取消，国家从农村税费改革转移支付中安排给贵港的农村 义务教育经费达到7700万元。第三，农村中小学收费项目及 标准也一降再降。

3．加大了县级政府部门统筹教育资源的力度，有利于 义务教育的均衡发展，政府办学效益得到了显著提高 实行“以县为主”，撤销了乡镇教委办，原教委办的教 育资源统筹权上收到了县级政府相关部门，各县市（区）都 加大了教育资源的统筹力度。比如在农村中小学危房改造中， 基本做到“五个统一”：统一规划、立项；
统一勘测、设计；

统一招标、监理；
统一资金管理；
统一验收和决算、审计。

在中小学人事编制管理中也实行“四个统一”：统一掌握全 县教职工编制总数；
统一调配师资力量；
统一选拔使用、培 训、考核、交流乡镇初中、小学校长；
统一开展教师资格认定、职称评定和培训。这样有利于优化教育资源配置，促进 义务教育均衡发展。

4.有利于落实学校办学自主权和校长负责制，使教育教 学管理专业化水平得到进一步提升 实行“以县为主”，县级教育行政部门直接指导、管理 各乡镇初中和中心校的教育教学工作。随着县级教育行政部 门的业务范围扩大，不得不抓大放小，加强对学校办学督导、 检查，减少对学校教育教学的干预，把一些原属于学校职能 的事情归还学校，进一步落实学校办学自主权，充分调动校 长工作积极性。这样，为学校自主办学和落实校长负责制创 造了良好的空间环境。校长在这种体制下角色职能也发生了 显著变化，由学校举办者转变为党和国家教育方针在中小学 全面贯彻落实的直接领导者、组织者和实施者，校长不用再 对学校的投入和改善办学条件、教职工工资福利负责，可把 主要精力用在提高学校的教育教学质量。

三、实施“以县为主”农村义务教育管理体制存在的问 题 1．县级政府财力薄弱，难于承担举办义务教育的责任 “以县为主”管理体制最核心、最关键的是保证 提供全县（市、区）的教育需求，对全县教育资源进行 高效合理配置。但是，当前绝大多数县（市、区）都是“吃 饭财政”。教师工资由县统筹发放以后，每年教师工资的发 放总额占当地财政总收入的比例普遍达到60％，甚至超过70％。这样，县（市、区）级政府对农村义务教育的支撑已 达到自身财力的极限，要求其继续加大对农村教育的投入， 以适应当前教育改革与发展的要求，是非常困难的。同时实 行税费改革后，学校公用经费来源大幅度下降，使农村学校 正常支出面临更加严峻的局面。以贵港市桥圩镇三中为例， 该校在校生一直维持在1800人左右，实行一费制前（2004年 春季期）、实行一费制后（2004年秋季期）以及实施免杂费 后（2006年春季期）学校公用经费收支变化情况见表1。从 桥圩镇三中公用经费来源情况看，实行“一费制”之后，学 校总收入比实行“一费制”前减少了31．83％,实行免杂费 补助以后与“一费制”前比较，学校总收入减少195．78％， 与实行“一费制”后比较，学校总收入减少143．04％。从 学校经费开支情况看，实行免杂费补助以后与实行“一费制” 时比较，学校取消了维修费，办公经费降低了42．05％，专 用设备购置费降低了72．5％，水电费降低了48．95％，学 校只能着重保障办公经费、印刷费、邮电费（网络费）、教 师培训费和水电费。因经费困难，很多学校微机维修、升级 难，导致难于开课。随着课程改革的推进和教育发展的需要， 学校公用经费开支的项目不断增加，标准不断提高，而教育 投入难于适应教育发展的需求。

2．县级政府相关部门的教育管理职能没有按政策落实， 缺乏相互协调、配合的机制，行政效能较低，直接影响到学 校的办学、管理效率实行“以县为主”以后，教育财务主要由县级财政部门 负责，各县（市、区）建立起教育核算中心协助财政部管理 学校财务。但是，由于财政、教育均无人员编制安排到教育 核算中心，致使教育核算中心成了无法人、无人员编制、无 办公经费的“三无”单位。在教师人事管理方面，县级政府 职能部门之间存在错位、缺位和越位的现象。比如在教师调 配权的问题上，政策规定属于教育行政部门的职能，但因涉 及到教师工资的发放、人员编制的增加，结果被划分得支离 破碎。在教师调配的问题上，一些地方明文规定，凡是县（市、 区）外调入本县、县内外调入城区其他学校必须经县委、县 政府七人小组讨论，在公路沿线乡镇学校之间的调动必须经 县分管领导与相关部门协调；
在边远乡镇之间或乡镇内部的 调整，可以由教育行政部门做方案，县领导召集人事、编办、 财政等部门确认来办理。教师职称聘任应是学校、教育部门 的事，却由人事部门去发聘书。一些部门一方面把教师当普 通干部管理，严格控制教师编制和教师流动，另一方面又把 教师当流动人才，向教师收取各种不合理的费用，严重挫伤 教师工作积极性。

3．县级教育行政部门在管理全县（市、区）中小学教 育教学业务中，缺乏理论指导、缺少经费支撑、缺乏管理模 式，漏洞较多，问题突出首 先，乡镇中心校的地位非常尴尬。乡镇中心校的校长都 由上级教育行政部门任命，它们的经费都各自独立，既要承担自身的办学责任又要负责全乡镇教育教学指导业务，使其 面临着无政策依据、无人权、无财权的困境，难以开展工作。

因此，乡镇内的小学教育教学业务指导管理缺经费、缺人员、 缺有效的模式，管理工作薄弱。其次，县级教育行政部门直 接管理全县的中小学，虽然减少了管理层，却扩大了管理幅 度，无论是县级行政管理力量还是教学指导力量，都明显不 足，导致在一些乡镇学校县级行政效能鞭长莫及。第三，教 育行政管理的经费十分缺乏。实行“以县为主”以后，县级 教育行政部门和教学业务指导部门工作量大幅增加，但人员 编制却增加极少，经费来源更缺少保障。比如覃塘区教科局 只有7个行政编制和26个事业编制，但实际用人达到62人；

教育行政办公经费和教育科研经费，财政每年只安排8万元 左右，而实际上每年教育行政管理经费必须有60万元。不足 部分要靠部门自筹。随着教育收费规范化管理，筹措教育行 政经费也非常困难，因此县级教育行政部门、教育教学业务 指导部门的运转经费如何解决，也成为一个突出的问题。

四、进一步完善“以县为主”农村义务教育管理体制的 几点思考 1.改革国家税收制度，提高地方政府承担义务教育责任 的能力 1994年以来，国家实行分税制以后，中央和地方在税收 和公共职能的划分上进行了重新调整。中央加大了对地方税 收的调控，使地方税收水平与承担的公共职能倒挂。随着社会经济发展，中央与地方的税收水平差距越来越大，地方所 地承担的公共责任越来越多，标准越来越高，造成地方政府 难以承担教育、卫生等涉及公众利益的职能。解决这个问题 的根本措施就是要改革国家的税收制度，促进地方经济发展， 增强地方经济实力，重新划分中央和地方所承担的公共职能， 保证地方政府具有承担当地公共事业发展所需的能力。

2.加大中央对地方财政转移支付力度，规范转移支付资 金的监管，提高教育经费使用效力 据全国人大常委会委员冯之浚在2004年“全国教育厅局 长论坛”上透露，现在农村教育投入中，中央财政支出只占 8％，省级财政支出也只占很小部分，大部分仍由县级财政 承担。中央和省级财政力量最为雄厚，应通过建立规范的财 政转移支付制度，加大中央和省级政府对农村义务教育经费 的专项转移支付，加强财政转移资金监督管理，防止资金流 失或挪作它用，提高资金使用效率，让国家税收真正为举办 义务教育服务，确保农村义务教育健康发展。

3.加强指导和监督 核定学校公用经费标准，建立公用经费来源、管理、监 督的有效机制，确保教育行政机关、教育教学业务指导部门 和中小学正常运转。

4.健全学校法人制度，增强学校办学自主权 撤销乡镇教委办，减少了一级行政管理，对教育行政部 门而言，要进一步简政放权，落实学校办学自主权和校长负责制。另一方面，又要通过健全学校法人制度完善校长负责 制，把学校办学、管理的责任落实学校和校长身上，同时加 强对校长工作的检查、监督和评价。

5.进一步细化县级教育相关职能部门的职能，建立有效 的协调机制，加强对其履行职能的监督 实行“以县为主”以后，县级政府教育、人事、财政等 部门把教育行政管理权、人事管理权和财务管理权都相对集 中起来，这些部门的权力更大，中小学校长的任免、教师的 出入调动、教育经费的分配、大中专毕业生的安置、教师职 称的评聘等工作都有许多需要配合、协调和监督的环节。如 何通过建立一系列的制度，公开办事程序、办事规则和办事 纪律，实行“阳光”操作，不仅是增强办事公开性和透明度、 自觉接受群众的监督、防止腐败案件发生的需要，更是加强 部门之间配合、沟通，提高行政效能，确保服务学校、服务 教育的必然要求。