_《信访条例》的主要精神和对法院工作的影响

新修订的《信访条例》将于5月1日实施。条例对政府信访工作的基本制度和处理信访问题的程序等作出了明确规定，对现在工作机制和制度进行必要的调整，从法规和制度的层面保证依法、及时、合理处理信访问题，指明了方向。条例的颁布实施将密切党和政府同人民群众的联系，保护信访人的合法权益，维护正常信访秩序，从而为构建社会主义和谐社会发挥重要作用。同时《信访条例》因为直接规范的不是法院的涉诉信访，与法院的联系不很大，但是仔细研读新出台的条例，我们还是很快发现，其中部分条款也直接约束法院的涉诉上访人员和我们的相关工作人员。因此，有必要加强学习，明确《信访条例》出台的背景和新的变化，以及对法院立案信访工作及其他工作带来的影响，从而进一步加强和改进法院信访工作，并为因《信访条例》出台可能对法院工作带来的影响作好准备。

一、出台《信访条例》的背景和环境

《信访条例》的出台是顺应信访工作面临的新形势、新任务的客观要求。信访工作是党和政府密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督的重要途径，是党和国家的重要工作，做好信访工作是各级党政领导的重要职责。党中央、国务院历来高度重视信访工作。1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，从而将信访工作纳入法制化、规范化的轨道。《信访条例》实施9年来，对于规范信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，密切党和政府与人民群众的联系，发挥了重要作用。与此同时，随着改革的不断深化、经济社会的加速转型以及社会利益格局的调整，我市信访工作面临着许多新情况、新问题。

一方面，从外部环境看，我国经济社会进入了一个关键的发展阶段。一些国家和地区的发展历程表明，人均GDP在1000美元至4000美元之间，往往是一个国家经济社会发展的重要战略“关口”。这个时期既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期”。在此期间，社会结构剧烈变动，利益分配格局重新调整，新老矛盾相互交织，社会不稳定因素大量增加。跨越这一阶段，美国用了100年，日本用了70年，按照党的十六大确定的目标，我国将只用20年时间。这意味着我国在这一阶段将发生巨大变化。在这一阶段，化解各类矛盾、解决各种问题、维护社会和谐稳定的任务繁重艰巨，这些给信访工作带来了新的挑战。

另一方面，从自身实际看，当前我市面临的信访形势依然严峻，主要表现在五个方面：一是信访总量呈高位运行态势。二是越级上访大幅上升，赴京上访成倍增加。三是重复信访比例大。四是群众来信来访反映的问题相对集中，以利益性诉求为主。反映企业改制、土地征用、房屋拆迁、涉法涉诉、移民安置和企业军转干部等六个方面的信访问题突出。同时，反映劳动社保、农村农业、党纪政纪等方面的问题所占比例较大。五是一些问题处理难度大。随着改革向纵深推进，涉及群众切身利益引起的上访量比较多，且处理难度大。再就是对少数长期无理上访老户缺乏有效的解决办法。对些，我们必须保持清醒的认识。

面对新的信访形势，无论国家法规的制定完善，还是我们的实际工作，都存在不相适应的问题。从制度层面来分析，主要在以下几点：一是少数地方和部门存在着信访渠道不够畅通的问题，对信访人员反映问题推诿塞责或者截访堵访，使矛盾激化，群众集体访、越级访、重复访持续上升；二是处理信访事项层层转办，效率低下，造成矛盾堆积；三是信访工作责任制还没有真正落实，对处理信访事项的机关及其人员的工作监督不够；四是对新出现的破坏信访的行为，缺乏必要的防范和制止措施等。

面临信访工作新形势、新任务的要求，国务院组织专门力量，在广泛听取意见、反复研究论证的基础上，对《信访条例》进行修订，就是为了建立健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，综合运用法律、经济、行政手段，通过教育、协商、调解等方法，依法及时处理群众反映的信访问题，有效规范信访秩序，切实把新形势下的信访工作引导到法制化、载誉化的轨道上来。

二、新修订的《信访条例》主要精神

新修订的《信访条例》以党的十六届四中全会精神为指导，按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府的要求，认真总结1995年《信访条例》实施9年来的经验，深入分析新形势下信访工作出现的新情况新问题，在指导思想上充分体现了既要有效保护人民群众合法权益，又要建立良好的信访秩序，将问题解决在基层，将矛盾化解在萌芽状态，维持社会稳定。

（一）《信访条例》体现的“四个思路”。具休体现了如下思路。

1、畅通信访渠道，保护信访人的合法权益。新条例按照执政为民，以人为本，密切联系群众，加强民主政治建设的要求，拓宽信访人提出信访事项的渠道，保障信访人的建议权、申诉权、参与权、救济权、知情权等合法权利，将保护信访人合法权益贯穿信访工作的每一个环节，防止和避免侵害信访人合法权益的现象发生。

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3、规范信访行为，维护信访秩序。针对当前信访秩序方面存在的问题，进一步规范信访人的权利、义务，积极引导信访群众以理性合法的形式表达利益诉求，明确规定信访人在行使自己权利的同时，必须遵守法律、法规，自觉履行维护信访秩序的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。同时明确规定公安机关和信访工作机构在维护信访秩序方面的职责，旗帜鲜明地维护信访秩序，坚决依法打击破坏信访秩序的行为，推动建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。

4、强化工作责任，接受群众监督。进一步明确和强化各级政府及其工作部门在信访工作中的责任，促使各级行政机关妥善协调各方面和利益关系，及时化解矛盾和纠纷；着力解决信访工作中存在的责任不清、效率低下的问题，坚决纠正对信访事项层层照转、相互推诿、敷衍塞责的现象，不断提高信访工作的质量和效率。

（二）建立和完善信访工作机制应遵守的“五项原则”

1、“公开、便民”的原则。条例第9条明确，要向人民群众公开有关信息，增强工作透明度，自觉接受社会监督，为群众提出建议、意见、诉求，查询处理情况和结果提供便利条件。在信访事项处理过程中，实行双向沟通，按规定予以告知和答复。

2、“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。条例明确了各级政府及职能部门在处理信访问题中的责任，处理好“条”“块”之间的关系，强调各级政府在处理信访问题中的主导作用，同时强化各级政府工作职能部门的责任，处理好属于本部门管理的信访问题。

3、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则。条例第4条强调信访工作既是依法、高效处理信访问题的过程，又是对群众开展思想政治工作、进行宣传教育疏导情绪的过程，达到既解决实际问题，又做好疏导教育和稳定工作的目的。

4、“标本兼治、预防和化解相结合”的原则。条例第5条强调信访工作的整体性和主动性，既积极主动解决信访问题，又调查研究，纠正偏差，还要关口前移，超前防范，切实将问题解决在事发之前，将矛盾化解在萌牙状态。

5、“双向规范和责任”原则。在信访活动的双向互动过程中，既强调依法规范信访人的信访行为，更强调依法规范行政机关及其工作人员的信访工作行为。信访活动的双方如果没有履行责任，或违反规定，将承担责任。条例从第40条到46条用了很大的篇幅，对各级政府、各级工作部门及其工作人员的法律责任做出了明确而细致的规定，如不按条例规定受理和处理信访事项，不维护信访人合法权利，给予行政处分；造成严重后果的，将依法追究刑事责任。

（三）信访工作机制包含的“四个层面”

信访工作机制是处理信访问题、开展信访工作管理一系列制度规定有机组合，是一个完整的系统。从《信访条例》的规定和要求来看，包括如下四个层面的内容。

1、建立“统一领导、部门协调，统筹兼顾，标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作格局。这“六句话、24个字”，就是要求在党委和政府统一领导下，各级信访工作机构积极协调，各有关部门按照分工，科学决策，履行职责，密切配合，整合力量，形成合力，及时解决群众的信访问题，人源头上减少信访问题的产生。

2、建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决信访问题的综合机制。主要是建立联席会议工作机制、矛盾排查调处机制、督办督查机制，充分发挥社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等社会力量在处理信访问题方面的作用，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等“五种方式”，依法、及时、合理化解矛盾，减少政府和群众之间的冲突。

3、建立信访工作机构系统协调有序、相互衔接、操作性强、有权威性的运转机制。通过认真落实信访事项受理登记制度、报送转送交办制度、督办查办制度、听证终结制度、监督保障制度等，着力实现工作方式和工作着力点的“五个转变”：即由封闭半封闭向公开透明转变；由被动受理向主动预测防范、及时化解矛盾转变；由依靠领导授权处理向依照法规、履行法定职能转变；由一般程序性的转办向实质性的督办督查、促进问题解决转变；由简单反映情况向综合分析提供决策建议转变。

4、建立分工明确、职责清晰、奖惩分明、便于监督、便于追究的责任机制。按照条例规定，强化和落实“四项责任”：一是强化和落实各级常委、政府统一领导、全面协调信访工作的责任；二是强化和落实各级党委政府工作部门各负其责、及时就地处理问题、做好疏导稳定工作的责任；三是强化和落实各级信访工作机构转送交办、督查督办、综合协调的责任（条例第6条规定的6项职责）；四是强化和落实信访人依法履行权利义务，依法实施信访行为的责任。

以上四个方面，是一个相互联系的有机整体，其中，信访工作大格局是前提、是根本、是总体要求；社会综合机制是导向、是基础；系统的运转机制是主体、是关键；责任机制是手段、是保证。上述方法和机制对法院的涉法信访案件的处理是有很大的指导和借鉴作用的。

三、《信访条例》对人民法院的涉诉信访的规范

《信访条例》第15条规定：信访人对人民法院的信访事项，应当向人民法院提出，并遵守本条例第16条、第17条、第18条、第19条、第20条的规定。这就是说，对涉诉上访人来说，也应当遵守《信访条例》的上述规定，对于人民法院的信访工作来说也时有法律效力的。第16条规定了分级受理原则：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第17条规定了信访人提出信访事项的方式：一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。人民法院对采用口头形式提出的投诉请求，应当记录信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。第18条规定了当事人信访应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。对于超过5人的怎么办没有明确，这对目前大量的集体访来说约束不大。第19条明确信访人提出信访事项应当客观真实，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

《信访条例》中为维护信访秩序，在第20条明确规定当事人不得有“六种行为”：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。同时对上述行为的法律后果在《信访条例》的第47条作了交代：违反本上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另外第48条也规定了信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人法律后果：构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。这里需要说明的是，当事人在法院出现上述现象，我们的司法警察有没有权利处置的问题。几大诉讼法和《人民法院司法警察暂行条例》第7条至第10条规定看，人民法院是有权利进行处理的，只不过如果当事人严重违法构成犯罪时的侦查权应该由公安机关行使。

四、《信访条例》可能对法院工作带来的影响

（一）对行政审判的影响。这次新修订的《信访条例》，突出了依法保障信访群众的知情权、参与权、监督权和救济权的基本要求，以此进一步加强对各级行政机关及其工作人员的监督，促使政府部门增强依法行政意识，做到科学、民主、依法决策，提高决策水平；促使政府部门坚持依法办事、依法行政，提遍执政水平；促使政府部门依法化解矛盾纠纷，维护和确保社会稳定。人民群众通过写信走访，提出投诉请求，提出意见和建议，应该说既是对各级行政机关及其工作人员的信任，又是对各级行政机关及其工作人员工作的监督，对于各级行政机关及其工作人员加强和改进工作，坚持依法行政，建设法治政府，是有积极意义的。而《信访条例》作为一项行政法规，对人民信访工作从程序上进行了规范，比如15日内受理、一般应当在60日最多不超过90日办结、三级终结等。如果，信访部门没有按照《信访条例》的规定去作为或滥作为，引起行政诉讼是必然的。而且，从过去的经验看，信访工作存在大量的社会问题和长期没有解决的疑难复杂问题，一些问题要一两个政府部门来做是有难度的。加上，一些长期上访老户由于问题没有解决，对政府的积怨颇深，要求强烈，在条例出台后如果不能得到救济，向法院提起行政诉讼也就在所难免，尤其是起诉行政机关不作为的案件将大量增加。针对上述情况，我只想问一句，我们两级法院的行政审判部门准备好了吗？尤其是对政府部门也不能处理的矛盾，在目前法院权威并不高的现状下，通过行政诉讼能够对中国社会中这种“特色”的信访有什么作为的确很难说。

（二）对法院信访接待量的挑战。新修订的《信访条例》将于2005年5月1日施行。新条例的颁布实施，对于加强和改进新形势下的信访工作，密切党和政府同人民群众的血肉联系，保护信访人的合法权益，维护正常的信访秩序，促进依法行政，构建社会主义和谐社会，都具有重要意义。我现在担心的是规范的信访秩序，可能引起人民法院信访接待量的大量攀升，对法院接待信访能力提出挑战。原因有以下几个方面：一是咨询性的信访。引发信访问题的原因是多方面的，既有经济的方面的原因，又有社会方面的原因；既有客观原因，又有主观原因。其中，不少信访问题的发生，与行政机关及其工作人员不依法行政不依法办事有密切关系。出现这种问题大多都有法律的救济渠道，即通过行政复议、诉讼解决。在现在我国公民的法律素质不很高的情况下，到法院进行咨询是一件再正常不过的事情。二是从政府信访部门分流来的。因为《信访条例》第15条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”当事人并不清楚哪些问题该向哪个机关提出，以前出现问题后均向政府信访部门提出的做法，肯定会按此规定向法院分流，这一类将是法院接待信访量中增长最快的。三是一些当事人本来就是法院案件的当事人，以前因为缺乏对法院的信任，不向法院申诉信访，在清官情结的支配下向政府信访部门提出信访，根据《信访条例》第15条规定，因为这条路已经走不通也将回流。从上述三个方面来看，必将对法院的信访接待量提出挑战，我们应该有所准备。

（三）信访处理中三级终结对涉法信访案件处理的借鉴作用。《信访条例》第33条规定，“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由”。接着在34条对信访人不服的，规定“自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。35条又说信访人对复查意见不服的，“可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”从上述条款可以看出，信访也是有止境的，这就是“三级终结”，不能无休止的申诉。这有点类似法院的“三级终审制”的审判制度。其实我们现在的两级终审制在涉法上访面前早就是终审不终，也引起了学界的反思，提出要建立三级终审制，最后一级审为法律审，类似《信访条例》中的“复核”，由于我们的诉讼法正在修改，因此信访处理中的“三级终结”制对诉讼制度是有借鉴作用的。对于我们具体工作中的贯彻和落实，还需要我们借鉴该规定来制定出我们的具体操作办法，以达到规范信访工作的目的。

综上，我认为法院的工作人员学习《信访条例》是很有必要的。我们应该从政治和全局的高度，充分认识学习贯彻《信访条例》的重要意义，切实增强贯彻实施的责任感、紧迫感。按照以人为本、构建和谐社会的要求，通过我们的工作，落实好司法为民的理念，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。法院的法官特别是信访干部要站在加强党的执政能力建设和先进性建设的高度来学习贯彻《信访条例》,要把学习贯彻《信访条例》同眼下正在进行的保持共产党员先进性教育活动结合起来，用学习贯彻条例的成效来检验先进性教育活动的质量。通过做好信访工作，畅通社情民意反映渠道，激发各行各业人们的创造活力，妥善协调各方面利益关系，化解社会矛盾，减少社会对抗，维护社会秩序，促进社会和谐与安定团结。