[我国应对气候变化立法的若干思考] 怎样应对气候变化

我国应对气候变化立法的若干思考

为应对气候变化，大力推动低碳发展，全国人大常委会、国务院和地方政府已经 制定了大量政策、法规和规章等。2015年6月，中国政府也向《联合国气候变化 框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动中国国家自主贡献》文件，进 一步明确了中国在2030年之前应对气候变化的各项行动目标。与此同时，我国现 有的与气候变化有关的法律并不直接以控制温室气体排放、应对气候变化为立法 目的，在控制温室气体排放、应对气候变化方面的效果和力度都存在诸多不足， 而已经制定的旨在应对气候变化的政策和规章则缺乏上位法的法律依据。为此， 尽快出台“应对气候变化法”从而为社会各领域大力开展温室气体减排、应对气候 变化、推动低碳发展的行动提供法律保障成为当务之急。

从部门法角度而言，我们认为“应对气候变化法”兼具有经济法和环境 法的部门法特征。就“应对气候变化法”作为经济法的组成部分而言，是因为“应 对气候变化法”之低碳发展目标的实现必然意味着转变经济发展方式，调整产业 结构，即运用财税金融等手段对高碳产业、高碳基础设施的投资建设、高碳技术 研发、高碳消费行为进行监控和规范，对低碳行业、低碳基础设施的投资建设， 低碳技术的研发、推广和应用，低碳消费行为进行鼓励和促进。就此而言“应对 气候变化法”所解决的问题实质上属于结构性经济问题，所以准确地说“应对气候 变化法”应当属于宏观调控法的重要内容。就其作为环境法的组成部分而言，国 内层面的‘‘应对气候变化立法”属于各国为履行《联合国气候变化框架公约》及其 议定书等所规定的应对气候变化国际义务的结果。换句话说《联合国气候变化框 架公约》与《生物多样性公约》等其他国际环境公约一样都属于全球环境治理方 面的国际公约，气候变化问题显然属于环境问题。国内法层面的‘‘应对气候变化 法”与旨在解决其他环境问题(如水污染、固体废弃物污染等)的法律一样也应当都 属于环境法律体系的组成部分。

目前，我国〈大气污染防治法》正在进行修订，由于队0、全氟碳化 物、黑碳等温室气体(温室效应物质)也属于大气污染物，再加上由于化石能源利 用导致大气污染与气候变化问题在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或 者进行具体法律制度设计时，应当注意气候变化问题和大气污染问题的协同治理。

为此，也有学者主张我国应当借鉴美国将温室气体视为大气污染物的做法，借《大 气污染防治法》修订之机将温室气体排放行为纳入《大气污染防治法》进行规制。这样就避免了单独立法的麻烦，也减少了部门间的冲突。应当说这种主张有其合 理的方面，也不失为一种可能的立法选择。

但是，也应当看到：第美国联邦层面将CO:等温室气体视为大气污染 物并将其排放纳入《青洁空气法》规范之下的做法是无法制定专门的应对气候变 化法的无奈之举;第二，我国台湾地区曾经将C〇2等温室气体视为大气污染物， 并依据大气污染排放申报制度进行温室气体排放申报，但是目前台湾地区已经制 定了专门针对温室气体排放控制行为的《温室气体减量及管理法》。从理论上分 析，将温室气体视为大气污染物并通过大气污染防治法对其排放进行规制的方式 可能存在下列问题:第对传统空气污染物排放的规制措施不_定适合对C〇2等温 室气体的规制，如以排放浓度控制为基础的规制方式。第二，对传统空气污染物 的控制技术不_定适用C〇2等温室气体。对传统空气污染物(颗粒物、S〇2、CO、 〇3、悬浮微粒、氮氧化物、铅等)排放通常采取末端控制方式,可以采取“最佳可 得技术’“最佳经济技术”，如成熟的脱硫脱硝除尘技术;而对控制温室气体排放而 言，往往缺乏成熟的末端控制技术如脱碳技术，即便存在末端控制技术(如CCS), 但该技术自身也并不成熟，还谈不上商业化运用。即便脱碳技术成熟了，脱碳之 后，碳的处置(碳封存)也是_个问题。第三，通过诸如“清洁空气法”等大气污染防 治立法难以实现对所有温室气体排放行为的规制。传统空气污染物伴随工业化进 程产生，因此，各国大气污染防治法的重点集中于工业废气排放控制。但是温室 气体的来源则要广泛得多，土地利用、土地利用变化和森林所产生的温室气体在 温室气体排放总量中也占相当比例。另外，虽然美国目前通过判例法将C〇2解 释为空气污染物，并且在《清洁空气法》下控制温室气体排放，但是并不表明这 种做法就是控制C〇2等温室气体排放的最佳选择。在《大气污染防治法》下控 制温室气体排放的做法不足以充分体现控制温室气体排放、促进低碳发展、应对 气候变化在促进社会变革方面的广度和深度。

2014年全国人大常委会对1989年《环境保护法》进行了修订。

立法机关在对该法进行修订的过程中显然对应对气候变化、促进低碳发展 等问题给予了考虑。这可以清晰地在《环境保护法》(2014年修订)第6条即“公民 应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务” 的规定得到印证。然而，《环境保护法》(2014年修订)似乎又对当下和将来的应 对气候变化及其立法缺乏充分考虑。因为纵观该法的全部法律规定可以发现，该 法仅仅对“公民”提出了‘‘低碳”生活的要求。尽管公民低碳消费是应对气候变化、 推动低碳发展所不可或缺的，但是毫无疑问，企业的低碳生产才应当是减缓气候变化立法的重点所在。另外，《环境保护法》(2014年修订)在多大程度上对适应 气候变化进行了考虑，也非常让人怀疑。所以，尽管学者普遍认为我国需要一部 作为环境基本法的《环境保护法》，但是显然《环境保护法》(2014年修订)与环 境基本法的地位还有很大距离。12或许正是基于此，全国人大常委会将2014年修 订后的〈{环境保护法》定位为环境保护领域的基础性、综合性法律。

《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》要求“加强气候变 化应对法治建设”，其中包括对现有法律法规的修改，也包括制定新的法律和法 规。反思我国现行与应对气候变化相关的法律，虽然《大气污染防治法》《节约 能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等法律的 实施无_例外都能产生控制温室气体排放的实际效果，但这些立法都不是以应对 气候变化作为其最主要的目的。反映到各项法律的内容中,就是对与温室气体排 放源削减和碳汇增加相关的各种社会关系覆盖不全面，各种有助于应对气候变化 的措施之间缺乏有机协调与联系，因而在温室气体排放控制以及适应因气候变化 而带来改变的方面，或者显得合力不足，或者存在规范层面的空白。与现行法律 在应对气候变化方面存在诸多不足相对的是，国家在应对气候变化、促进低碳发 展方面的政策和规章显得密集且更具有针对性。这些政策和规章所确立的制度措 施亟须通过制定应对气候变化专门立法加以确认。这样不仅可以使具体制度措施 形成有机整体，在应对气候变化过程中各安其职,各得其所，各展其长，各尽其 用;并且借由获得法律层面的权威，相关的制度也就更加具备了国家强制力的保 障以及实施的稳定性;同时也是实现中国政府向〈艰合国气候变化框架公约》秘 书处提交的国家自主贡献文件中确定自主行动目标的重要保障，从而树立起中国 在应对气候变化领域负责任的大国形象。反之，如果通过逐个修改和完善现有的 环境、能源和资源法律，乃至通过对个别制度进行单独立法的方式来应对气候变 化则要缓慢得多，而且在短时间内也难以扭转这些制度措施相互之间缺乏有机协 调的局面，其减缓和适应气候变化的实际效果也将存在诸多不确定性。因此，建 议国家尽快将‘‘应对气候变化法”列入立法议程，并加快制定“应对气候变化法” 的进程。