[试论巡警在社会治安防控体系中的主力军地位]

　　一、专业巡警产生的背景。

　　在计划经济体制下，公安机关在完成镇反运动及社会主义改造后，形成了一套以户口管理为主的静态管理模式，强调走群众路线，依靠对户口管理控制辖区的治安问题。此时的警察巡逻主要在重大节假日、及重要活动时期，民警带领群众联防力量，对繁华街道、重点部位进行分散、低密度、零散、临时性的巡逻。1984年，公安部在全国公安基层基础工作会议上，首次提出“为严密控制治安局面，我们的公安机关应当把基层的大部分警力摆到街面上”。1989年，根据中央决定，全国城市公安机关普遍组建了防暴队伍，成为当时公安机关担负巡逻勤务的一支主要力量。但这一时期，由于规范化程度不高，人员数量少，规模小，多以临时性巡逻为主，巡逻效果不尽人意，巡警制在全国仍未成燎原之势。“十八公”会议上，公安部正式提出在全国大中城市建立和完善人民警察巡逻体制，并将此举视为公安工作的一项重要改革，在全国加以推广。1995年，公安部牟新生副部长就巡逻问题作了专题讲话，他说：建立巡警体制，绝不是在现有警种之外简单地再加一个警种，而是考虑到在改革开放的形势下，现代化城市公安工作机制必须改革，必须适应动态社会、动态治安这种新形势，警力配置要改革，勤务制度要改革，运作方式要改革，建立巡警制就是这种改革的突破口。牟新生副部长的讲话促进了巡警体制在全国的蓬勃发展。巡警体制的建立和发展是一次新旧公安管理体制的重大改革，各地公安机关尚处在摸索阶段，做法又不尽相同。巡逻作为公安勤务的主体勤务方式的各方面条件并未完全成熟起来。我市专业巡警力量由于当时规范不健全，责权分离，巡逻勤务运行机制陈旧，出入口不畅加之对以建立巡警体制作为公安体制改革的突破口，认识上的不到位、不统一等一系列问题，致使专业巡警力量逐渐衰落。

近几年来，我国随着社会主义市场经济的不断建立和完善，呈现出了经济大发展，人员大流通的良好局面。如何在新形势下，做好社会治安的管控工作，现实地摆在了各级党委政府、公安机关和警务专家的面前。应该说，公安工作无论在从观念的转变还是在具体措施的实施上，一刻也没有停止过，取得了相当大的成绩。但冷静分析，我们应该看到，有些改革还存在“就事论事”的状态，没有注意到事物之间的关联性。特别是警察勤务方面的改革，并没有从实质上触动原有结构模式和运行方式，以科学的态度，从效率效益的目的出发去改革警察勤务的做法还不多，效果还不好。北京市公安局巡防网络的建立，对加强我市巡防工作有诸多的启示。

　　三、巡警的地位

　　巡警的地位，是由其产生背景、性质作用和现实社会面治安管理工作来决定的。十年来，巡警把大量警力摆在街面上，实行“全天候”巡逻，对危害社会治安秩序和公共安全的行为，及时发现、查和打击，对违法乱纪犯罪分子有巨大的威慑作用，有效地预防、遏制了违法犯罪。巡警忠实履行“五必”承诺，为民服务的功能较之其他警种发挥的更加充分，使用权守法公民增强了安全感和依靠感，也在无形中增强了人民群众对公安机关的满意度和信任感受，可以这样说，巡警已成为公安机关的门面，成为人民警察的缩影。巡警作为公安队伍的一个有机组成部分，我们都要在指导思想上对这一警种有一个正确的认识，对巡警也不应例外。

　　１巡警是一个独立警种。

　　与世界各国警察勤务方式相比较，我国人民警察巡逻工作有着自己独有的特点。集中体现在我国城市人民警察巡逻体制要求建立一支专司巡逻勤务的专门队伍，随着改革开放的深入，社会由静态变为动态，原来公安机关控制社会治安的被动、静态模式已不再适应形势发展的需要。因此，公安机关的管理模式必须变被动为主动，变静态为动态，也正是为了适应形势发展的要求，巡警队伍应运而生。随着警察巡逻体制的建立，巡警应作为一个独立的警种开展工作，实行统一指挥，并应严格按照《人民警察法》、《城市人民警察巡逻规定》等法律法规的规定行使职权、履行义务。

　　２巡警是一个基本警种

　　警察勤务可分为内勤和外勤两大类，外勤承担了警察的大部分工作，而在外勤的各种勤务方式中，巡逻是其中最主要的勤务方式。在英美、日本等发达国家，巡警已占警力的４０％至６０％，有的城市甚至达到８０％。在我国，巡警的数量占民警总数的比例还太低，外勤是一切警

　　３巡警是一个基础警种

　　巡警作为专业巡逻队伍，其勤务方式是巡逻，但巡逻这种勤务方式并非巡警一家独有，各警种可以根据实际工作的需要，组织非专业巡逻队进行巡逻勤务。因此，巡逻是各警种必备的共同经验和基础经验，不少国家正是把巡逻工作作为警察的基本功。将巡逻作为培养民警的“课堂”，取得所谓的“街道经验”，为从事其他的警务工作奠定扎实的业务基础。巡逻勤务的工作对象异常广泛，能使民警见多识广，能锻炼他们多方面的能力，丰富必要的警察工作经验，这是任何书本和课堂所无法比拟的。它既能磨炼民警的艰苦意志，培养敬业精神，又能积累工作经验。通过这种基础工作的锻炼，有些民警便可以被提拔分配到其他专业部门工作，这从用人角度来看更为科学。要求新警察必须从巡逻工作开始做起。

4巡警是社会面治安防控体系的主力军。

　　社会治安防控体系是及时有效地打击、控制和预防各类违法犯罪的社会治安管理系统与机制。它包括对各类警情信息的搜集、反馈、分析、处理功能，对现行犯罪的快速反应处置功能，对社会治安实施科学有效管理的功能，对治安事件和各类犯罪的预防控制功能，对各类突发性事件和自然灾害的抢险和救助功能等。专职巡警队伍，担负专司社会治安防范、控制、打击职能，它的第一项重中之重的职责就是管理社会治安。由于巡逻这种勤务方式的基础性地位，巡逻分布的广泛性，以及巡警的性质、职责特点和作用，都决定了巡警在社会面治安防控体系中的主力军地位。

　　从巡警的性质来看：

　　巡警是人民警察的重要组成部分，因此，巡警的性质首先与全体人民警察的性质相一致，即人民警察是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和执法队伍，是维护社会治安和国内安全的专门人员，全心全意为人民服务是人民警察的根本宗旨。其次，巡警是专司巡逻勤务的人民警察，

　　从巡警的职责特点来看：

1、巡警是快速反应机制的骨干力量。

机动灵活，快速反应是巡警的突出特点，巡警与“110”报警服务台、指挥中心接轨后，在指挥中心的统一指挥下，一旦出现刑事案件、治安事件和意外事故，巡警就能就近出动，赶赴现场，采取抓获现行、设卡查堵、平息事态、紧急救援等措施，使快速反应机制名副其实地发挥作用。

2、巡警是打击和防范相结合的进攻性手段

巡警勤务以巡逻的形式把警力摆在街面上，一方面强化对巡区的专门控制，对那些危害社会治安秩序和公共安全的行为，及时发现，查处和打击。另一方面，巡警的巡逻扩大了警察的社会影响，对违法犯罪分子起到了极大的震慑作用，有效地预防和遏制了违法犯罪。

3、巡警是先期处置的专业队伍

由于巡警具有机动灵活、快速反应的特点，在接警后能迅速出警，赶赴现场。在各种不同的刑事案件、治安事件和意外事故现场，先期处置则成了巡警的专业工作，包括制止犯罪、保护现场、维护秩序、登记在场证人、劝阻说服群众、平息事态和抢险救灾等各个方面。

4、巡警是综合执法的战斗实体

根据公安部颁布《城市人民警察巡逻规定》，巡警有权力、有责任依照《治安管理处罚条例》查处治安事件、先期处置刑事案件、盘查可疑人员、检查可疑物品、纠正交通违章、纠察人民警察警容风纪等，它是集多警种职能于一身的综合执法队。

5、巡警是各种社会信息的收集网络

巡警昼夜在街上巡逻，穿梭于大街小巷，接解社会面广，能广泛收集到各种社会信息，包括治安情况、社会情况、犯罪动向、犯罪线索及群众要求等各个方面，并随时把收集到的信息传送给指挥中心及有关业务部门，为领导决策、出警处警提供可靠的依据。

6、巡警是服务群众的有效形式

全心全意为人民服务是人民警察的根本宗旨，巡警在巡逻勤务中，履行着“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”的承诺，在人民群众心目中树立起了良好的形象。巡警已成为人民群众与公安机关沟通的纽带和桥梁，成为人民群众最熟悉和喜欢的公安队伍之一，“四有四必”的提出和实践，加强了人民群众对公安机关的理解和支持。

从我国现行巡逻的勤务实践来看，其作用有如下几方面：

１、具有预防非法行为的作用。警察的主要目的，在于防止非法行为。由于巡逻勤务的活动面广，形成伞状勤务构架，具有主动、攻击的勤务特性，能够消灭完成不法行为的实际机会，或粉碎犯罪者对完成不法行为的成功信念。这便是巡逻勤务的基本目的。由于巡逻勤务的全时空特性，客观上造成了警察无所不在的印象，总是给违法犯罪分子一种“法网恢恢，疏而不漏”的感觉。因此，它一直是各国预防违法行为的最佳勤务方式，即“警之于先，察之于后”的警务效果。

２、具有维护公共安全和社会秩序，增强公众安全感的作用。西方警界的研究表明，公众安全感受的强弱以及他们对警察工作的评价，委大程度上并非源自警察的破案数、破案率或其他业务行动的结果，因为大多数情况下公众对这些行动及其结果没有直接的感受。公众安全感的强弱以及他们对警察工作的评价，很大程度是源于警察在他们身边的出现和存在。换言之，巡逻警察进行全时空巡逻，对整个社会面进行控制。对一切危害国家、社会与人民安全的活动，均进行取缔和打击，以维护社会的安宁。同时，巡逻使守法公民的心目中产生了警察无所不在的印象，使他们感到警方在致力于制止违法犯罪，并可在紧急情况下提供援救，无形中增强了公众的安全感及对警方的满意度。

３、具有提供服务，促进警民关系的作用。毫无疑问，打击违法犯罪是各国警察的首要职责。然而，为社会提供多种综合服务也是各国警察的另一重要职责。由于巡逻警察的“办公室”就在街面上，使得他们有更多的机会与奔走、困乏于街头寻求帮助的公民相遇，其服务功能较之其他勤务方式发挥得更为充分。由于巡警置身于群众之中，为群众排忧解难，提供服务，办好事、办实事，接受群众监督，增强群众安全感，无疑是提高警民关系质量的最佳勤务方式。