社区建设应充分发挥社区居民的自治作用:

推进城市社区建设，是新形势下城市管理和现代化建设的迫切要求。以2000年底党中央、国务院作出的在全国推进城市社区建设重大决策为标志，我国社区建设进入了一个新的发展阶段。与此同时，社区自治作为社区建设的重要内容，各地也作了不少探索，积累了不少经验。应该看到，对照现行的城市居民委员会组织法对其组织性质的界定，即“三自”（自我管理、自我教育、自我服务）要求，还存在名不符实之处，社区居民委员会作为一个群众性的自治组织，作为一个独立于政府和企业之外的社会组织系统，怎样充分发挥其自治作用，笔者认为首先必须重视和解决好以下几个方面的问题：1、社区居民自治组织管理职责模糊不清。首先，长期以来，人们一直把街道管辖的行政区域作为社区范围，这就导致街道办事处一身两任，既作为政府派出机构，又作为社区居民代表，行使社区自治管理职能，其直接后果是现有社区管理体制确立以后既没有明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社区自治的意识。其次，由于政府、街道办事处与社区居民委员会是事实上的领导与被领导关系，把居委会看作是下属的行政性单位，而且在办公经费来源上直接依靠政府的提供，所以政府就很轻易地把自己承担的有关职能延伸到社区居民委员会，使得居委会的日常工作不得不服从政府及其有关部门的安排，从而陷入了大量繁杂的具体事务之中。组织法明确规定了居委会必须承担一定的政府托付的工作或转移的职能，但同时也明确指出，这种托付或转移不是无限的而是有限的，然而实际情况大大超出了法律的原则规定。据笔者调查,居委会承担的工作中，仍有80％左右的工作不属于其职责范围，其中大部分内容如计划生育突击、民事纠纷调解、人口普查工作、特困户和低保对象调查摸底等工作，就应由政府自己职能部门或中介组织承担，若由居委会承担势必会削弱居委会自治组织的管理职能。显然，长此以往，这种由政府直接管理社区的做法，将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

2、宪法和法律赋予社区自治组织的保障被弱化。目前宪法和组织法都对社区居民委员会的保障作出了具体规定，但实际并未得到实施。主要体现在：一是有法不依现象较为普遍，主要是政府部门在处理与居委会关系上往往依然按照过去的做法或以政策代替法律；二是社区居民有法不依的现象较普遍，主要是很多社区居民积极参与社区建设的意识还不强，自觉性、主动性不够，不能积极利用法律手段维护自身的合法权益，由此而建立起来的社区居民自治组织也不能很好地代表居民群众的自身利益。所以，在有法律而没有法律保障的情况下，社区居民委员会的建设和发展很难走上健康的发展轨道。

3、旧的观念阻碍了社区居委会组织自治作用的发挥。长期以来，受计划经济体制的影响，居委会是作为政府在居民区的工作机构而存在的，因而带来的结果必然是：在居民的心目中，居委会不是一个自治组织，最多不过是帮助居民排忧解难的行政性组织。而且在相当长的时间内，其工作主要由离退休人员或由“纯”居民担任。近年来，虽然进行了社区体制改革，重新调整了居委会管辖范围，但这种影响仍然存在。因而，社区自治组织和自治制度虽有法律基础，但在社区居民心目中，并不被看作是居民实现民主权利的基本组织，在一定程度上阻碍了居民委员会自治作用的发挥。此外，社区服务体系、社会保障体系的不完善，社区居民自治工作与事务性工作未能分离，一定程度也制约了居民委员会自主作用的发挥。

4、与社区居民自治相配套的立法工作相对滞后。随着社区建设的大力发展，特别是城区基层民主政治建设进程不断加快，1989年颁布实施的居民委员会组织法已不能适应社区建设的新要求：一是该法规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照居民自治的原则，一般在100户至700户的范围内设立”。但随着城市现代化步伐加快，住宅楼群大量增多以及住宅小区规模的扩大，这一规定已不符合现实情况，据笔者调查，某城区实行试点的社区居委会，新增范围一般都在1500户至3000户之间，大的甚至超过5000多户。二是该法规定，居委会主任、副主任和委员的选举人选须为本居住地区居民。这也不利于向社会公开招聘居委会干部，不利于广纳人才。三是该法规定：“机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会……”，这也与中央关于社区资源共享、社区成员共驻共建的决定相矛盾。

5、资源基础缺乏限制了社区居民自治的发展。社区居委会的工作重点是社区管理和社区服务，抓好这两项工作都必须要有一定的人、财、物作为保证，否则社区居民自治工作很难开展。目前这方面存在的问题是：一是经费短缺。随着社区建设不断深入，社区居委会承担的社会管理职能越来越多，使用的经费仍维持在社区体制改革前的水平，吃饭都难以保障。加之现在居委会不允许新办经济实体，原有的实体也已脱钩，居委会自身可筹措的资金越来越少。

二、对社区居民自治建设的几点建议

社区居民自治建设中面临的这些问题，有的是历史遗留问题，有的是发展中出现的新问题。要解决好这些问题，根本的途径还是要通过社区居民自治本身的发展来加以解决。因此笔者认为，要更好地发挥社区居民自治的作用，推动社区建设，就必须在社区居委会管理体制和运行方式上求创新、求突破。

（一）、加强社区党的建设，为社区居民自治提供坚强后盾。社区党组织的存在和发展，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。实行党领导下的社区居民自治并不意味着党对社区具体事务的干预，而是要为社区建设导航，来保证居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督不偏离社会主义发展大方向。因此，社区居民自治组织的发展必须与社区党建紧密结合起来。一是要在新划定的社区，全部建立社区党组织，将流动党员、下岗失业职工党员、离退休党员和民间组织、小型民营企业中的党员交由社区党组织直接管理；二是要把在职党员的作用延伸到社区，可以以街道党工委为核心，社区单位党组织参加，建立社区党建工作联席会、党员活动站和党员联系卡制度。三是要正确处理党的领导和社区居民自治的关系，明确社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，社区居民自治不能脱离党的领导，社区党组织依法支持和保障社区居民开展自治活动。积极向社会各界广泛宣传社区建设重要性，扩大社区建设的影响，使社区建设深入人心，在全社会培育起社区建设的意识，形成人人生活在社区，人人关心、支持和参与社区建设的良好氛围。从一定意义上讲，加强社区党的建设，是发展基层群众自治的内在要求。

（二）、民主选举社区自治组织，为社区居民自治提供参与监督的渠道。依据居委会组织法和居民选举的意愿，严格按照选举办法确定的法定程序进行选举社区自治组织。社区自治组织包括：社区成员代表大会、社区居民委员会。前者是决策机构，后者是办事机构，实行“议行”分离。有的地方还成立社区协商议事会。三者之间承担工作的职责也不同，社区成员代表大会每年定期召开会议，讨论、决定社区重大事项；社区协商议事会，由社区居民代表、社区单位代表、社区居委会成员组成，在社区成员代表大会闭幕之后，行使协商议事监督的职能。社区成员代表大会与社区协商议事会是合在一起好，还是分开好？各地做法不一。笔者认为，代表大会与社区协商议事会分比合好，这样便于科学管理、科学决策和加强监督。在社区居委会成员候选人的来源上，可采取向社会公开招聘和社区居民推荐相结合方式。在一定程度上要突破组织法规定的居委会成员仅限于本居住地的做法。在推荐候选人时，应充分考虑参选者的政治素质、思想品德、文化素养、年龄条件、职业经历、管理经验、奉献精神以及对社区工作热爱程度，要注意从现职干部、大中专毕业生、军队转业干部、下岗职工、待业青年中选聘优秀人才充实到居委会干部中去，以改善干部队伍结构。通过职业道德和专业技能培训，提高居委会干部的整体素质。还要努力创造条件，逐步建立岗位补助和养老、工伤、失业、医疗保险制度，解除居委会干部的后顾之忧。在选举的方式上，可由社区自主决定采用代表选举、户代表选举或者居民直选，进一步扩大居民民主选举的直接性、广泛性和公开性。

此外，还要实行社区居民自治工作与事务性工作的分离，可以在社区设立社区事务所。其任务主要是为居民群众和社区单位提供有偿服务，这是理顺城市基层管理体制、减轻社区负担的有效途径。今后可规定，政府部门和街道办事处布置的工作，凡属自治范围的任务，社区居委会依法办理，义不容辞；不属自治范围的事项，如报刊信件的投递、社会调查等，则可分流由社区事务所承办。

（三）、进一步转变政府职能，理顺政社关系。社区居委会是居民自治组织，其主要任务是依据居民的要求，实现社区的自我管理和自我服务。因此，要转变过去那种居委会是政府、街道办事处的“腿”的依附地位，笔者认为当前要突出抓好“三还”：一是还位。即还社区居委会作为自治组织的法律地位，改变原来居委会变相成为政府下属机构的角色。明确社区居委会是“社区的主体组织和法人代表”，对物业管理和社区内的中介组织行使指导和监督职能。二是还权。明确社区居委会对社区工作者有选免权、对社区事务有决定权、对社区财务有自主权、对政府部门的评议监督和不合理摊派有拒绝权等自治权，任何组织和个人不得干预依法属于居民自治范围内的事项。三是还利。政府部门向社区转移社会性服务职能时，应按照“权随责走，费随事转”的要求，做到同时落实相应的劳务费用，责、权、利相配套。在重心下移、职能转移的过程中，各级政府、各个部门不应给社区居委会下达属于自己本职工作之内的任务。同时，要根据近年来社区建设和城市基层工作的新情况，对城市居委会组织法应抓紧进行修改，以规范社区自治组织体系、运行机制和社区居民委员会的任务职责等，对社区居委会的设置原则、人员构成等方面也要有明确要求。

（四）、建立多元化投入机制，为社区居民自治提供物质基础。社区居委会要增强“三自”功能，必须有经济实力作为物质保障，这样才能更好地开展社区服务、社区活动。因此，在经费来源上应采取“财政支持、费随事转、社会赞助、社区自筹”等多个渠道筹集建设经费。政府、街道办事处在资金上应给予积极扶持，每年要随着财政的增长适当增加对社区建设的投入，同时也要调动社区单位积极性，争取他们捐赠赞助，多渠道筹集社区建设资金。市、区两级政府财政要较大幅度地提高社区居民委员会办公经费和居委会成员生活补贴标准，为他们办理养老保险，解决好他们的后顾之忧。对政务、财务也要实行“两公开”，民主监督，将群众普遍关心的政务工作的内容、程序向社区居民公开，方便群众办事和监督，将社区的办公电话、服务项目、工作内容、经济帐目、监督程序同时一并向社区群众公开，以接受社区成员的监督。上述几个方面都做到了，社区居民自治才会奠定起牢固的基础。