标准制定的必要性【制定检察监督法必要性研究】

制定检察监督法必要性研究

[关键词]法律监督；
检察监督；
立法建议；
结构 我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监 督机关。”该法条明确了人民检察院是专门的法律监督机关，行使专门的法律监 督权，而这个专门的法律监督权就是我们常说的检察监督权，因为检察监督权不 是一般意义上的检察监督，是专门的法律监督。它既包括刑事诉讼中对侦查活动、 审判活动和刑罚执行活动的监督以及民事审判监督和行政诉讼监督，也包括人民 检察院运用侦查权、逮捕权、公诉权将一切犯罪嫌疑人（包括职务犯罪嫌疑人） 提交给审判机关审查和判决的一系列活动。①虽然检察机关作为专门的法律监督 机关的定位不会改变，但是检察监督权的内涵会随着社会的发展变化而不断改变。

而现阶段，不管是从历史出发还是现实需要，检察监督法的制定确实十分必要。

一、制定检察监督法有历史必然性 我国的检察监督理论与传统的政治文化有着密切的联系，可以说我国古代 的监察御史制度孕育了现代检察制度的诸多元素。御史制度在历朝历代都受到重 视，②在古代，御史制度采用的是对官员的行为合法性进行监督，权力直接由皇 帝授予，由皇帝直接掌控，不受其他行政长官的干扰，有其独立性，御史制度实 行的主要目的就是为了维护封建法制的统一；
而当下，检察监督的权力由人大赋 予，受人大监督，并且采用的方式也是对一系列的行为合法性进行专门的监督， 目的是为了社会主义法制的统一，维护社会的安定团结。这些特点都能反映检察 监督制度与我国御史制度有着互通性与延续性，也说明了制定检察监督法有着历 史渊源，它深深植根于我们传统文化的土壤中。古代的御史制度有着严格的规范， 不管是其任职资格的准入制度还是对其的严格管理，都有相应的要求，因此现代 的检察监督也需要一部完善的法律来保障检察监督权的行使。

二、制定检察监督法有现实必要性随着社会经济的快速发展，社会利益格局也发生了重大调整，各种社会矛 盾凸显，对司法公正的期盼与要求也越来越高。但是社会中仍然存在着执法不严、 司法不公的现象。在司法实践中，有些法官难以抵制当事人的诱惑而贪污受贿、 徇私枉法，大办人情案、金钱案、关系案。这需要通过一定的方式和手段加以矫 正和制止，检察监督在这个环节起着不可替代的作用。而进一步完善检察监督程 序，规范检察监督的措施，对检察机关履行监督职能有着积极的作用，可以有效 遏制有法不依、执法不严的现状，促进社会的和谐与稳定。

同时，随着立法技术的不断完善，在今后不可能对每一部立法都加入检察 监督的内容，因此为了做到监督的合理合法性，保证监督的有效权威性，制定一 部完整的法律专门规定人民检察院检察监督权的范围及其行使是十分必要的，这 是有效监督的基本前提。

三、制定检察监督法是履行检察机关宪法定位的需要 《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机 关。”《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受 行政机关、社会团体和个人的干涉。”这赋予了检察机关独立的检察监督权。

但目前来看，不管是三大诉讼法还是人大监督法，都不能体现检察监督整 体的特色，且没有内在的联系性，对于检察监督的权限规定都过于概括，缺乏实 践操作性。比如《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》分别规定了 人民检察院在刑事、民事、行政诉讼中的检察监督权。但根据《立法法》第8条 的规定，诉讼制度仅系十个法律事项之一部分，远非法律的全部内容。而除了前 述三部诉讼法律之外，其他法律并未规定检察机关的检察监督权或者检察监督的 基本程序。也就是说，人民检察院对三个诉讼活动之外的“法律”无法行使检察监 督权。

法律监督理论是建立在人民民主专政和人民代表大会制度上的监督理论， 是为维护国家法制尊严和统一而设定的，而检察监督具有的权威性需要有专门的 机关来实施监督。根据我国宪法和法律的规定，法律监督的主体只有国家权力机 关和国家检察机关，其它部门或个人均不具有法律监督行为的合法性，而国家权 力机关还承担了立法职责，只有检察机关是区别于其他机关而存在的专司法律监 督职责的国家机关。③检察机关虽然承担着检察监督职能，但是从实践中能够发 现，与打击刑事犯罪的职能相比，检察监督职能处于薄弱环节。要想从根本上解决监督机制不健全、监督措施不完善、监督程序不规范等问题，就需要建立关于 检察监督的立法，对监督的对象、方式、程序等予以明确规定，这样检察机关的 强化检察监督职能才能更好发挥。

四、制定检察监督法是完善社会主义法律体系的需要 法律监督理论是列宁在苏联建立社会主义法制的实践中逐渐形成的。列宁 指出：社会主义国家的法律应该统一；
为了维护法制的统一，必须有专门的法律 监督机关；
法律监督机关与行政权、审判权分立，独立行使职权。④特别是现在 具有中国特色的社会主义法律体系已宣布形成，我国在依法治国的道路上又迈出 了一大步，但是依法履行法律监督职能的检察机关，其监督权在立法上却无专门 的依据，不得不说是一种遗憾。

自2001年河南省人大常委会通过《关于进一步加强检察机关法律监督的决 定》以来，也有22个省级人大常委会通过了相关的决定或者决议。这些规定不同 程度地突出强调了法律监督工作的重要性，说明关于法律监督的地方立法已经有 了相当的规模和趋势，并且2007年1月我国颁行了第一部监督法，即《各级人民 代表大会常务委员会监督法》。不管是地方立法还是作为上位法的监督法的出台， 都为法律监督法的建立提供了素材、积累了经验、营造了氛围，说明形成独立具 体的检察机关的法律监督法是维护国家法制统一、完善社会主义法律体系的客观 需要。

五、检察监督法的基本架构 既然建立一部检察监督法对维护法律统一、实现有效的检察监督如此地必 要，对这部法律的基本架构和所应包含的主要内容展开研究就是必要的接续。立 法应该遵循一定的技术和规律，应当有其理念和原则，因为检察监督法是中国特 色社会主义法律体系的组成部分，那么它应该尊重国情，立足司法实际，坚持合 理适度的原则确保法律内在的逻辑与统一。

（一）总则部分 根据一般的立法传统，一部法律法规在总则部分，要明确法律监督的权力 来源，即明确检察监督法的依据是宪法，是保障宪法实施的具体化和规范化；
还 要明确检察监督法的立法目的，是为了使检察机关更好地履行监督职责，促进国 家法律的统一正确实施。关于检察监督权行使的基本原则和主要指导思想也应该在总则中得以体现。

（二）分则部分 关于分则部分，既要解决好与三大诉讼法之间的协调关系，也要注意到除 此之外的监督空白，切实增强检察监督法的实效性和可操作性，具体可以按如下 部分编排：
1.关于刑事诉讼的监督。这其中应该包括对刑事立案的监督、侦查的监督、 审判的监督、执行的监督。同时由于检察机关对于职务犯罪有侦查权，这部分也 应该提高对职务犯罪侦查的监督，这对于加强检察机关的工作有着极大的促进作 用，强化法律监督和强化自身监督能够得到整体提高。

2.关于民事诉讼的监督。“除加强对民事审判的抗诉监督外，应包括对民 事诉讼违法违规行为的监督和对民事执行、调解活动的监督。”⑤实践中，检察 机关的法律监督往往比较偏向于对刑事诉讼的监督，因此在立法中应该注重对民 事诉讼的监督，包括提起民事公益诉讼、支持弱势群体诉讼等等，保障平衡发展。

3.关于行政诉讼的监督。就目前来看，对行政机关的监督局限于诉讼活动 的监督，也就是行政审判的监督。但是对于行政机关的其他执法活动是否合法、 如何监督目前还是空白，因此在制定的检察监督法中应该对这部分予以明确规定。

4.关于检察监督事项的来源及行使程序。检察机关行使法律监督职责，那 么监督对象的问题如何发现也需要加以规范。除了检察机关自行发现问题外，应 该赋予公民、团体或者说当事人对监督事项的举报权、申诉权，应该允许他们到 检察机关反映情况，提出问题。检察机关对于这些行为应该有明确的记录登记程 序备案，及时加以调查核实，分情况给予不同的处理意见，给当事人以明确答复。

关于检察机关法律监督的程序，也就是说如何从事监督行为的问题，对保 证监督权的行使有着重要意义，必须予以重视。对于目前法律监督的程序已经有 规定的可以准用，而对于现有规定不完善的应该加以修正。同时，要规范对法律 监督权行使的救济机制，即当检察机关的法律监督无法行使时，应该有其他的诉 讼途径予以救济。因为检察监督权行使时可能仅仅是对相关单位的一种纠正意见， 单位可能接受也可能不接受，这时候如果有必要的话，检察机关应该有能够提起 诉讼或者向其上级单位提出要求的权力。

总之，具有中国特色的社会主义法律体系已经宣布形成，检察监督也成为中国特色社会主义法制建设的重要内容，那么为了使检察机关更好地履行检察监 督职责，推进检察事业的发展，检察监督法的出台已经势在必行。相信它的颁布， 会更好地强化检察监督职能，发挥检察监督作用，维护社会主义法律的统一和尊 严。

[注释] ①参见刘树选，王雄飞：“法律监督理论和检察监督权”，载《国家检察官 学院学报》，1999年11月，第7卷，第4期。

②李士英主编：《当代中国的检查制度》，中国社会科学出版社1987年版， 第5页。

③李文生，田凯：“论检察机关法律监督与依法治国的实现”，载《国家检 察官学院学报》，2003年6月，第11卷，第3期。

④参见李士英主编：《当代中国的检察制度》， 中国社会科学出版社1987 年版， 第555― 556页。

⑤张雪樵：“法律监督法的基本架构设想”，载《人民检察》，2011年第9 期。