【评田永案件中行政法原则的运用】行政法的原则

评田永案件中行政法原则的运用

本案实体问题的关键是田永的学籍问题。如果田永具有学籍，并且具备其它法定条件，被告就应当给田永颁发毕业证书；
反之，就无从谈起。法院认为 田永没有丧失学籍。在判决书[3]中，法院指出了三条理由：
1．田永的“夹带”行为不属于考试作弊，而仅仅是“违反考场纪律”；

对其作退学处理没有依据。这构成实体上的瑕疵。

2．退学处理决定没有直接向被处理者田永本人宣布、送达，也没有 允许田永提出申辩意见。这属于程序上的瑕疵。

3．退学处理决定没有实际执行，被告北京科技大学以后的一系列行 为更“应视为”该校自动撤销了原处理决定，说明该处理决定从未发生应有效力。

法院没有阐明三条理由的关系。在法院判决的实际思维过程中，三条 理由的份量并不完全相同（对此我将在后面予以分析）。由于法院陈述的判决理 由是法官思维“理性化”的产物，所以，这一点并不妨碍我们根据判决书所展示的 理由去评论法院判决理由的正当性。[4]从判决理由的逻辑上理解，三条理由独 自成立，即：单单实体上的或者程序上的瑕疵就足以构成撤销退学处理决定的充 足理由[5]；
即使退学处理决定合法有效，仅凭第三条理由也足以使被告的处理 决定不复存在，并使田永的学籍得以恢复。

下面我将力图对上述判决理由逐条进行抽丝剥茧的分析，评论法院判 决理由的成功与不足。我认为，如果仅仅依据制定法条文，判决理由是无法得出 或者不能成立的，而必须分别用“平衡原则”、“正当程序原则”和“信赖保护原则” 去弥合司法推理链条的断裂。本案可谓法院运用正当程序原则判案的先声；
我将 考察“身在此山中”的法官的实际思维过程，并对本案中正当程序原则的运用进行 评价。以这三个原则的运用实例为基础，本文最后一般性地（但也是初步地）论 述这样一个设想：通过法院在司法判决中对行政法原则的运用，实现行政法的发 展。

二对作弊学生的惩处方式与平衡原则的要求 （一）从法条中得不出判决结论 对于退学处理决定在实体上的合法性，法院首先区别“作弊”与“违反 考场纪律”，认为田永的夹带行为不属于作弊。我认为这有些牵强。即使纸条上 所写的电磁学公式不能直接套用于试题，即使没有发现田永偷看过夹带的纸条， 田永违反考场纪律，把与考试内容有关的纸条带到试场，仅凭这一事实，可以推定他有偷看的企图。把这种行为归于作弊的情形之一，完全符合严肃考试纪律的 要求，符合人们对于“作弊”的一般理解。在实践中，这样的规定普遍存在于各个 学校的校规中，也得到国家教育行政管理有关法规、规章的印证。[6]所以，我 们没有必要纠缠于“违反考场纪律”和“作弊”概念上的区分，还是转向讨论这样的 问题：对田永夹带纸条这种作弊行为作退学处理是否合法？ 判决书始终没有阐明“作退学处理”的性质。法院没有把它视为行政处 罚而适用《行政处罚法》。在下面的分析中，我也将不打算直接援引《行政处罚 法》作分析。[7]法院还似乎接受了被告的说法，谨慎地把它与“勒令退学”相区别。

所谓退学，依照《普通高等学校学生管理规定》，是在校学生因情势变更而自愿 地终止学籍，或者被学校强制地终止学籍（作退学处理）。[8]在现行制度下， 它不同于勒令退学之处在于，它不是由于学生违反校规校纪而对他作出的纪律处 分，所以该学生可以再次参加高考。在实践中，一些学校为了照顾违纪学生的“前 途”，对一些本来可以（应当）作勒令退学甚至开除处分的，进行“善意的处理”， 作退学处理化之了之。[9]如果依照《普通高等学校学生管理规定》的字面规定， 被告的做法确实与法无据；
根据处罚（处分）形式法定原则，被告对作弊学生“作 退学处理”是不合法的。但是，从本案“作退学处理”的原因（考试作弊）和后果 （丧失学籍）来看，它可以被视为勒令退学。为了展开进一步的讨论，我们暂且 悬挂上述问题，而接下去讨论被告处理决定的合法性。

被告对田永作出退学处理的依据，是学校制定的文件《关于严格考试 纪律的紧急通知》。对于学校制定的该文件，法院并没有因为它涉及到学校的教 育自主权而放弃审查，体现了法院作为司法审查机构的应有立场。但是，法院没 有采纳学校文件的理由――学校文件“不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第 五十三条规定人民法院审理行政案件时可以参照的规章范畴”――似乎有些不足。

依照《教育法》的规定，学校有权按照章程自主管理，有权对受教育者进行学籍 管理，实施奖励或者处分；
受教育者应当遵守所在学校的管理制度。[10]学校文 件的制定就是行使教育自主权的一种方式。法院对它应当予以重视，而不能因为 它不属于规章就“视之如草芥，弃之如蔽屣”。法院有必要通过对规范性文件合法 性的审查而决定是否适用。

在接下去的判决理由阐述中，法院通过校规和国家教委规章的对照， 否定了校规的效力。[11]法院的逻辑是：校规“对考试作弊的处理方法明显重于《普 通高等学校学生管理规定》第十二条的规定”，“重于”就意味着超越和抵触，因 此校规是不合法的。本案中被告校规是否抵触法律、法规和规章呢？事实上，从判决书引用的国家教委规章中，无法得出学校不能开除作弊学生或者勒令作弊学 生退学的结论。《普通高等学校学生管理规定》第12条规定的“考试作弊的，应 予以纪律处分”，自然包括给以勒令退学甚至开除的处分。[12]这样的理解与该条 前一段的规定――“凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常 补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会”―― 也是可以相容的，即在勒令退学或者开除的同时，档案上该科成绩记零分。除此 之外，也没有任何法律和法规明确排除学校对作弊学生实行哪怕是勒令退学、开 除学籍这样严厉的处分。

综上所述，在法定的处分种类内，对作弊学生具体实行何种形式的处 分属于学校的自由裁量范围；
如果撇开“作退学处理”的形式合法性，对作弊学生 作退学处理（勒令退学）仍在规章条文字面含义允许的范围内。在法条的字面意 义上，我们还不能说被告《关于严格考试纪律的紧急通知》的规定是违法的。问 题的关键在于校规本身的实质合理性。

（二）平衡原则的一般理论 我国行政法学理论认为，行政行为除了遵守合法性原则，还要遵守合 理性原则。通 说认为，合理性原则指行政机关行使自由裁量权时要做到客观、适度、合 乎理性。在我国，通常认为，合理性原则除了要求行政行为的结果合理性，还包 括动机合理性；
合理性原则不但适用于具体行政行为，也适用于制定行政法规、 规章以及其它规范性文件。[13]由于合理性原则包容广泛而内涵模糊，本文将根 据具体语境，有时用另一个稍微精细的概念――平衡原则――来分析。平衡原则， 有的称为比例原则、均衡原则，是通过对目的－手段、公共利益－私人利益等实 体范畴的衡量，以求行政自由裁量权的行使符合人们对公正合理的一般期待。

[14] 国外行政法学中有相似的理论。在法国中，行政法院面对行政自由裁 量权，运用损害－得益平衡、目的－手段相称等平衡方法，努力在公共秩序、社 会利益与个人权利之间寻求合理界限，并通过判例，确立了均衡原则。[15]德国 行政法学对平衡原则（多称比例原则）作了深入具体的阐述。在德国法中，比例 原则要求采取一项措施以达成一项目的时，该方法必须是适合目的的、必要的、 相称的。[16]日本和我国台湾继受了德国的比例原则。[17]在素以程序正义为重 的英美，也出现了对实体合理性的要求。英国上议院1968年在温斯伯里(Wednesbury)案件中确立的行政合理性原则，成为“近年赋予行政法生命力最积 极和最著名的理论之一”；
“今天，该原则几乎出现在每星期所发布的判例中”。

[18]美国《联邦行政程序法》把是否滥用自由裁量权规定为司法审查的标准之一。

[19]尽管各国理论阐述角度、适用范围和具体规则不尽相同，但都体现出一个同 样的精神：公共机构行使职权的行为不但受制定法的约束，还受合理性原则约束。

法院能否依据合理性原则审查行政行为，这在我国行政法学上还有不 同观点。[20]一些学者则认为，原则上我国法院只应审查具体行政行为的合法性 而不应审查其合理性，但在滥用职权、显失公正等例外情形下，也可以对合理性 进行审查；
另有学者断言，我国法院对具体行政行为的审查只限于合法性审查， 但是，不合理达到一定程度亦可构成不合法，所以，合法性审查实际上包含对严 重不合理的审查。[21]这些争论更多属于概念上的争论，事实上，几乎没有学者 认为行政机关只要在自由裁量权范围内行事，法院就不能干预。现在的分歧是， 法院对行政机关自由裁量行为的干预（撤销或者变更），是否仅限于“行政处罚 显失公正”？对此，许多学者通过解释《行政诉讼法》第54条的“滥用职权”，论 证法院能够审查行政裁量行为的合理性，撤销行政机关明显的或者严重的不合理 行为。[22]我认为这种观点比较符合现代行政法的发展趋势。也许我们可以这么 认为：《行政诉讼法》中的合法性审查原则，与其说禁止法院审查合理性问题， 不如说是要求法院节制审查强度，尊重行政机关的专业知识和某些问题上的政策 性考虑，对于明显或者严重的不合理情形，法院不能放弃不管。

法律规定法院对于行政规章有参照适用的权力；
对于规章以下的规范 性文件，法律没有规定，通常认为也应当参照。[23]只是参照的标准似乎还缺乏 深入的讨论。我认为，对规范性文件的审查，也应当采取实质法治主义的标准， 除了审查它是否“抵触”上级制定法的规定，还应当用平衡原则进行检测。

至于如何判断是否合理，是否构成明显的或者严重的不合理，难以有 具体明确、能够普遍适用标准，很大程度上取决于判断者根据具体情境的衡量。

（三）运用平衡原则检测退学处理决定的合法性 下面运用目的－手段平衡的方法对校规的合理性及被告退学处理决 定的合理性作一衡量。

首先需要考虑的是杜绝作弊的正当需要。作弊的危害不但来自对作弊 学生成绩评价失准，还来自对整体教学秩序乃至社会道德的败坏。正如教育部一位领导所言：“如果不对少数学生作弊现象迅速予以制止，就是对多数学生的不 公，对遵纪守法、勤奋学习的学生的挫伤，就势必造成学生价值观念的严重扭曲， 后果不堪设想。”[24]正是出于对高校中比较严重的学生考试作弊现象的反应，国 家教委于1994年下发了《关于加强考试管理的紧急通知》，要求各高等学校加强 考试管理工作，并“积极研究、探索出一些行之有效的措施”。[25]被告北京科技 大学正是本着上述紧急通知的精神，修改校规，对考试作弊重新作了严厉的规定。

被告加强考试管理的目的是完全正当的，法院对其采取的措施应当予以尊重。问 题是，它所采取的“一经查出，一律按退学处理”的措施是否合理？ 由于纪律处分涉及学生的利益，维护考试纪律的需要必须与学生的利 益取得平衡。北京科技大学的规定没有区别各种作弊的不同情节，“一刀切”，有 失公允；
也没有给学生悔改机会，“一棍子打死”，失之过严。另一方面，为了杜 绝作弊而采取的手段必须是必要的、相称的。必须认识到，提高对考试作弊的惩 罚强度只是众多可采取的措施中的一种，而它的效能是有限的。为杜绝考试作弊， 可以采取的措施有许多种，例如：改变考试方式，完善考场规则，加强监考力量， 减少作弊的机会，并尽可能发现作弊行为；
完善对监考人员的奖惩机制，防止监 考人员徇私枉法、玩忽职守；
对作弊学生进行及时、公正、一视同仁地处理，不 放纵作弊学生，不让学生抱有侥幸心理，等等。上述各种措施需要多管齐下，综 合作用，才能真正奏效。被告的规定过于严厉，在现实操作中反而效果不好。据 该校一位教师说：“学校制定这种制度，有时候也令监考老师左右为难。因为监 考老师发现学生有作弊行为时，置之不理会违背教师的职业道德，当场抓获又可 能毁了学生的一生。很多老师有时宁愿睁一只眼，闭一只眼，也不愿让一个学生 毁在自己手中。因此，学校对作弊一刀切的做法，单就监考老师来看，也不能真 正起到严肃考场纪律的目的。”[26] 综上所述，被告北京科技大学关于考试作弊的处理规定，与其想要达 到的杜绝作弊的目的不相称，违反了平衡原则。法院不应予以适用。

在排除学校规定的适用后，我们再看看被告对田永的处理决定是否合 法。我的结论与判决书一致，理由则不相同。我的理由是，鉴于田永的作弊情节 和悔改态度（判决书完全忽略了相关事实），学校的处理决定显失公正，是不合 法的。

三作出退学处理决定的正当程序 （一）本案判决运用了正当程序原则海淀法院一审判决称：“……而且退学处理的决定涉及原告的受教育 权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应将此决定直接向本人送达、宣布， 允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未 实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”尽管这段文字在逻辑层 次上不是非常清晰，但是它无疑提出了一个非常重要的理由：被告有义务将退学 处理决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。判决书没有明确说 应当什么时候听取当事人的申辩意见，从行文看，似乎是在向被处理者送达、宣 布退学处理决定的同时或者之后。但是，考虑到事后申辩任何时候都是允许的， 在退学处理决定作出并送达后，再谈什么“允许当事人提出申辩意见”没有意义；

那么，我们宁肯视之为一个行文上的疏忽，而把判决书的真正意思理解为：被告 在作出退学处理决定前应当允许原告提出申辩意见，在作出退学处理决定后应当 直接送达给原告本人。

法院提出了两个程序上的要求。下面我将着重讨论前一个要求。

“应当……允许被处理者本人提出申辩意见”，法院没有指明这一理由 的法律依据。事实上，在被告作出退学处理决定时，所有相关的法律、法规、规 章和其它规范性文件都没有规定这一程序要求。[27]可见，法官们没有依据具体 的条文 判案。如果把“依法判决”的“法”仅仅理解为法律、法规、规章等有特定国 家机关制定并载于纸上的文字规定，那么，法院的这一条理由可以说是没有“法 律依据”的，“（应当）允许被处理者本人提出申辩意见”的程序要求是法院“附加” 上去的。换句话说，法院在判决中“创造”――对某些人来说，那几近于说“捏 造”――了一条法律规范。我绝不认为法官这样做“违法”了，相反，我把它理解 为一个值得称颂的创造。对于其中的意义，我将在后面予以阐述。令我感兴趣的 是，在法院的判决被普遍地理解为“适用法律”的今天，法官是如何“创造”出这样 一条规范的？探究这一问题，对于理解具体情境中法官的思考方式将是有启发意 义的。为此，我将从我国程序法观念和理论的发展以及本案法官的现实处境中去 考察。

（二）正当程序原则：学者的企盼 当我们看到法院的如此判决，会很自然地联想到正当程序原则。这是 英美法上的古老而常青的原则，它的要义正如判决书所述的那样――在作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。在英国法中， 听取当事人意见的要求被包含在自然正义原则中。自然正义原则原是司法中的原 则，在19世纪大量行政机构产生后，它被移用到行政性案件。通过法院的判例， 听取当事人意见的要求被广泛地适用于行政机关的行为。即使议会的制定法没有 规定行政机关的行为程序，或者法院认为规定得不够时，仍可以以自然公正原则 去约束他们。[28]美国继承了英国自然正义原则，把正当程序要求写进宪法，从 而赋予其至高无上的地位。经过法院一次又一次创造性的运用，正当程序原则的 内容获得不断充实和具体化，特别是本世纪70年代以来，随着戈德伯格诉凯利等 案件的判决，它的适用范围爆炸性地扩张，对权利的保护程度也不断提高。[29] 自然正义和正当程序原则成为法院对政府行为进行司法审查的有力武器。

近20年来，自然正义和正当程序原则被大量地介绍到中国。几乎每一 本介绍英美宪法和行政法的著作都以相当的篇幅讨论这两个原则。讨论行政程序 的文章和论文已经不可胜数，许多硕士、博士论文也以行政程序为主题，其中很 多涉及到自然正义和正当程序原则。[30]它甚至成为研究生入学考试的题目。[31] 今天，对于一个行政法专业的学者和学生来说，自然正义和正当程序原则已经是 耳熟能详、老生常谈的话题。

在行政法以外，学者们在更广阔的领域内讨论法律程序的价值和我国 程序法律制度的建构，声势浩大，蔚为壮观。[32]除了学术性刊物，一些普法性 质的通俗读物和媒体也宣传法律程序的意义。在法学院和各种法律进修班的讲坛 上，法律程序也成了主题。要全面、清晰地描述上述景象是非常困难的，可以肯 定的是，所有这些努力聚沙成塔，散射出明亮的光芒，使法律程序的观念在法律 界中广为传播。越来越多的法律工作者认识到，法律程序是控制政府权力、保护 公民利益、实现社会正义的重要手段。

尽管大部分学者谈论法律程序时，仍然着眼于制定并严格执行成文形 式的程序法，但也有部分学者们清楚地认识到不成文的程序原则的意义，主张用 程序原则来指导法律的实施，在没有具体的条文规定时适用程序原则处理。有学 者认为，《行政诉讼法》第54条中的“滥用职权”就包括了滥用程序上的自由裁量 权。[33]依这种理解，违背程序原则也构成违法，法院可以进行审查。如果单纯 从学术观点上看，适用正当程序原则判案似乎已经呼之欲出了。

（三）正当程序原则：法官的直觉 然而，就本案而言，没有证据显示，法官们在判决时拥有英美法中关于正当程序原则的充分知识，也没有证据显示，法官们在判决时具有运用正当程 序原则的明晰意图；
但我有把握地说，他们有着朴素的程序正义的观念。正是这 种朴素的观念形成法官判案时的信念。

在本文的写作过程中，我走访了本案一审的审判长、主审法官及其他 人员。在讨论本案的判决理由时，本案审判长、海淀法院副院长王振峰承认有些 地方没有条文依据，而是根据“法律精神”处理。他跟我谈起“法律精神”在司法中 的作用，谈起立法的缺陷与法官的补救。[34]在交谈过程中，两位法官还不约而 同地谈到《行政处罚法》必须听取被处罚人陈述和申辩的规定。[35]尽管本案判 决并没有适用《行政处罚法》，我们也不好说法官“类推适用”了《行政处罚法》 的有关程序规定；
但仍然可以看出，这个法律深刻地影响了法官判决时的考虑。

由于勒令退学等纪律处分与行政处罚性质上非常相似，法官在审理时很自然会进 行联想和比附。可以想象，比附的结果是增加了法官对自己持有的先见――被告 应当听取当事人申辩――的信心。

美国大法官霍姆斯曾指出，法官们“感觉到的这个时代的需要、流行 的哲学和政治理论、能够最好地服务于公共利益的制度，甚至法官和他们的追随 者共同抱有的偏见”，在法官的实际思维中有重要的份量。对法官来说，面对疑 难案件时，依靠的往往不是对法律规范的逻辑演绎，也不是理论的解说，而是一 种直觉。在这里，法官们不拘泥于援引条文，大胆运用“法律精神”判案的探索值 得钦佩。这样做，首先需要法官具备对“法律精神”健全而进步的认识，以及运用 “法律精神”判案的自觉。

还需要指出，法官之所以能够“创造”程序要求，还由于本案法官在各 方面的有利处境，其中主要因素有：法官在本案中受外界压力不是很大因而比较 超然，学术界的支持鼓励，以及这条理由不是本案判决的决定性理由因而它所承 担的风险不大。指出这一点是很重要的，否则我们就有可能夸大上述法律信念对 法官的影响。

说法官超然，并非由于本案微不足道或者悄无声息。事实上，本案事 关学校对学生管理的普遍性问题，各方关注。在原告起诉前，《北京晨报》头版 头条就以《这起“作弊”冤案何时能平反》为题作了立场鲜明的报道。[36]一审诉 讼过程中，又有多家媒体作了大都倾向原告的报道。[37]另一方面，学校对本案 可能引发的问题非常忧虑，反响强烈。北京市的教育行政部门、北京市政法委也 对本案表示了关注，希望法院慎重处理。即便如此，各方对法院的独立审判权仍 表现出应有的尊重，没有哪一个机关或者领导指使法院应当如何如何判决。而在法院内部，参加本案审理的都是资深的行政法官，其中审判长王振峰是由本院行 政庭庭长升上去的副院长。在法院内部，合议庭可以对这起案件的处理“说了算 的”，不需要接受别人的指示。当这起案件被提交到法官们面前时，他们意识到 这起案件在理论和实践上的挑战和意义，以及可能有的社会影响。总而言之，法 院是在相对宽松的环境中审理和判决本案的，法官们所要做到的仅仅是保证判决 站得住脚、经得起检验。

在案件的审理过程中，海淀法院曾邀请部分行政法学专家、学者座谈， 咨询对田永案件的意见。座谈会上，主审法官饶亚东提出了被告退学处理决定的 程序合法性问题，其中就有一位学者谈到正当程序原则。我们还可以设想，这个 来自学术界的支持再一次加固了法官的信念。

当他们翻阅起诉状、决定受理时，也许已经形成初步的意见――这将 是他们在审理案件时一直怀有的“先见”。这种先见不是不可更改，而是随着案件 审理的进展和案件信息（主要是有关的法律事实）的增多，不断加固或者调整。

当审理完结、所有的案件事实水落石出的时候，法官们已经有把握了，接下来要 做的仅仅是寻找理由，“给个说法”。如前所述，法院的判决在实体方面使用了三 条理由；
在法官的实际思维过程中，这三条理由的份量是否相同呢？ 在交谈中，我曾经问王振峰院长：
“假如退学处理决定本身在实体和程序 上都没有问题，仅仅后面的一系列行为――补发学生证、收取教育费、给 予注册、给予上课和考试等等，您是否会支持田永的诉讼请求？” “会的。”王院长不假思索地回答。

“那么，假如没有后面的一系列行为，仅仅因为退学处理决定实体和 程序上的瑕疵，您是否会支持田永？” 王院长犹豫了一下：“这恐怕需要慎重考虑。” “但是”，王院长又补充道，“对田永作退学处理是没有依据的。” 自始至终他都没有强调程序上的理由！ 正如我们可能感觉到的，第一条理由（退学处理决定实体违法）和第三条理由（田永在被退学后又被允许留校读书）是比较有力的，能够引起人们的 强烈共鸣；
它们也比较关键，担当了人们对本案判决结论的攻击。第二条理由（违 反程序要求）看上去似乎是法官为了论证自己的观点而附带地提到的一个借口， 是躲在两条强有力的判决理由的缝隙中偷生的一个孱弱的理由。这一条理由在当 事人和一般人看来，是那么的轻微，以至完全可以忽视它的存在。事实上，被告 的上诉状、被告代理律师在二审中长达6000多字的代理词和被告在终审判决作出 后写的申诉状，都丝毫没有对这一条理由提出异议。各种媒体在法院判决后的正 反报道中，除了对判决书原文照抄的以外，也没有提到退学处理决定程序上的问 题。

当我们探究法官写下正当程序要求的客观条件时，并不丝毫贬低法官 的创造意义。正如许多伟大的制度创新是在偶然的条件下、甚至在不自觉的状态 中产生，要求法官不顾任何压力、不惜任何代价去从事创造――即使这种创造在 理论上是正确的、甚至必要的――毕竟过于理想化。对法官来说，重要的是善于 抓住机遇，勇于创造先例；
而对于制度形成来说，重要的是阐发和追随。“一个 先例仅仅只是一个起点，而只有在这一先例为后人所遵循且必须遵循时才成为制 度。……从这个意义上，制度倒是后来者建构的，而不是‘先行者’创造的。”[38] （四）正当程序原则获得最高法院的首肯 本案判决对正当程序原则的运用本是一个附带写下的理由，它默默地 存在，没有对它的赞扬，也没有对它的抨击。眼看着，它似乎将遭受几乎所有的 判决理由所遭受的命运，湮没在源源不断制作出来的判决文书的汪洋大海中。

一个事件改变了它的命运：《最高人民法院公报》刊登了这起案例。

海淀法院一审判决的前述内容在《最高人民法院公报》公布时被改成：“另一方 面，按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则 出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达， 允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人 的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”除了文字性修改，有两点改 动值得注意：一是“原告”、“被告”的称呼分别被改成“被处理者”、“作出处理决定 的单位”，反映了最高法院试图使个案中适用的原则能够成为一项普遍适用的要 求；
二是公报在重申作出退学处理决定时应当遵守的程序原则的同时，以坚定、 清晰的语言明确了违反该原则的法律后果――“这样的行政管理行为不具有合法 性”。照此说法，单单凭这程序上的理由就足以撤销被告的退学处理决定。在经 过最高法院精心修饰过的理由阐述中，正当程序原则的运用变得更清晰，对正当程序原则的强调更凸出了。最高法院似乎是有意识地追求本案对于今后行政审判 的指导作用。[39]本案作为运用正当程序原则判决的先声，对今后地方各级法院 审理行政案件将产生示范作用，尽管它一开始似乎只是一个附带提到的、无足轻 重的理由。

（五）对本案运用正当程序原则的评论 从某种意义上讲，“作出（退学）处理决定的单位应当将该处理决定 直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见”这一段话， 将起到创立一般规则的作用。它应和了学界对重视行政程序的呼吁，注入了法官 对公民权利的关怀，弥补了我国行政程序立法的缺陷。它所昭示的关注行政程序 的精神以及大胆运用法律原则的勇气，将远远超越个案的意义，值得肯定和效仿。

我国行政审判能够出现这样的新气象，实在可喜可佩。

另一方面，判决书对运用正当程序原则的理由阐述得不够详细严谨。

给人的感觉是，本案判决更多的是正当程序理念的推演，而较少对现实情况的观 照和平衡。

判决书称，“按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利”，所以，从 充分保障当事人权益的原则出发，应当送达和允许申辩。这种说法似乎还不够充 分。因为，受教育权利是一个包含很多利益大小不等的具体内容的概念，例如选 课、听课、参加讨论、借阅图书以及附带的对生活设施的利用，等等；
是否只要 涉及受教育权利的各种不利处分都要给予听证，还值得细细斟酌。任何一个法律 原则都不是绝对的、不可动摇的，而常常需要与其它的原则协调，以平衡各种法 律价值。下面以英美的自然正义和正当程序原则为例予以说明。

在英国，自然正义作为一个法律原则，是富于柔性的。法官们强调保 持灵活性：“不可能制定僵硬刻板的规则规定什么时候适用自然正义原则，也不 能限死其范围与程度，什么事情都取决于主题。”[40]一方面，自然正义原则被认 为是对侵害权利的行政行为或者决定普遍适用的规则；
另一方面，它存在许多例 外的情形。[41]在美国，正当程序原则也是一个非常有弹性的原则。[42]在一些 例外情形下，可以不举行听证。即使要求听证，也不是不问具体情形，只能举行 正式的听证；
正当程序原则只要求适合具体案件的某种形式的听证。最高法院在 戈斯诉洛伯兹案件（1975年）中表示，不给任何形式的听证就对学生作出停学10 天的处分，是不允许的；
同时，由于该案涉及的个人利益轻微，不必采取正式的 听证，只要给予最低限度的听证就已足够。[43]在1976年马修斯诉埃尔德里奇案件中，法院声称：“决定本案中的行政程序是否符合宪法（正当程序）要求，必 须分析受到影响的政府利益和私人利益。”法院在该案中明确地提出了是否适用 正当程序原则应当权衡的因素和标准。[44] 我认为该条理由的合理之处关键在于，退学处理决定将对学生的一辈 子产生长远而严重的影响，牵涉利益至深至巨，并不亚于拘留、大额罚款和责令 停产停业。举轻明重，类推比照，给予正式听证似乎都不过分，何况只是一般性 地要求送达和听取申辩。

法院似乎还忽略了这样的事实：从1996年2月29日田永考试作弊到3 月5日学校作出退学处理决定，中间有5天时间（含周六、周日），田永曾两次就 作弊一事写检讨书，并通过辅导员上报学校，他并非没有时间和机会申辩。在决 定对田永作退学处理后，在学校布告栏内张贴了“期末考试工作简报”，公布对田 永的处理决定。可以预料，田永将会看到该处理决定，或者从老师和同学口里知 道对他的处理决定；
在一审庭审中，田永承认在学校布告栏内看到了对自己的处 理决定。在学校看来，这样的程序已经足够了。事实上，国家教育行政法律、法 规、规章从来没有对学校提出更高的程序要求。对被告来说，这是很自然的；
从 来这样，大家都这样，所以，被告也就心安理得地这样行事。

也许，法院可以说，这样的程序对保护被处理者是不够充分的。但是， 联想到学校已经对自己应当遵守的程序规则形成一个稳定的理解，法院在事后的 判决中“强加”给它一个所谓的正当程序的义务，是让学校始料不及的。毕竟，在 社会大众相沿成习的观念里，实体正确是最重要、甚至唯一考虑的，而程序正当 的观念仍然十分稀薄。平心而论，不要说与法律很少沾边的老师，就是让律师来 当校长，有谁能够预料法院将会对其作如此要求 呢？可以说，本案中的程序规则实际上是事后制定、溯及既往的，尽管法 院打着“适用法律”的旗号，似乎这样的规则事先就有。规则的可预测性被认为是 法治的要件之一，而在这里，法律规则却呈现出难以预测、无法捉摸的状态。

在这里，我们看到法治的一个悖论：作为形式意义上的法治所要求的 法律可预测性，与作为实质意义上的法治所要求的保护公民权利，可能是矛盾的。

如果把保护当事人对自己应当遵守的法律规则的预测和信赖也看作一种公正的 话，那么，我们将看到法治的另一种形式的悖论：为未来创造一般规则与个案公 正的矛盾。这样的矛盾其实中外都有，尤其是面对疑难案件而又要推进法律时， 难免不能两全。试想，在戈德伯格诉凯利、戈斯诉洛伯兹等等著名的案件里，被告事先怎么能够预测自己应当遵守的法律规则是什么？只是，由于我国的法治进 程不是完全自发的，而是“政府引导型”或者说“权威推进型”的，上述矛盾更显尖 锐。这样的难题不但困扰立法者，连法官也常常需要面对。关键在于决策者（立 法者和法官）的取舍。在本案中，法官――法治工程中的精英――以创造者的姿 态，以引导社会的热望，宣告了一条当事人――法治工程的大众――所事先不知 的法律规则。

四信赖保护原则的运用 （一）第三条判决理由论证上的不足 在第三条理由中，法院认为,被告对田永的退学处理决定没有实际执 行，[45]为田永补办学生证并注册的行为“应视为该校自动撤销了原对田永作出的 按退学处理的决定”，此后发生的一系列事实也证明按退学处理决定从未发生效 力，所以田永仍然具有学籍。

退学处理决定没有实际执行，是否导致该决定不生效力？从行政法原 理来讲，一个行政决定的作出和决定的执行是可以区分开来的；
行政决定一旦作 出并送达，就具有确定力、拘束力以及潜在的或者即刻的执行力；
行政决定是否 已被执行并不影响它本身的效力。尽管退学处理决定作出后，可能仍有许多后续 工作，如变更学籍登记、迁出学生宿舍、终止图书馆借阅、停发生活补助、寄回 个人档案等等；
但是，单单没有履行这些手续这一事实不会影响退学处理决定的 效力。据被告代理人称，有一些因作弊而受到退学处理的学生没有办理任何手续 就悄悄离校；
但我们不会因此认为这些学生还具有学籍。所以，从学校决定并公 布对田永的作出退学处理那一天起，田永就丧失了北京科技大学的学籍。

在以后的时间里，学校有关部门允许、默认田永继续以北京科技大学 学生的身份参加学习、考试、实习以及毕业设计，收取了田永交纳的教育费并给 他发放生活补助津贴，特别是，学校有关部门给田永补发了学生证，准许其学期 注册。这些事实将导致什么样的法律后果呢？被告辩称，田永能够继续在校学习， 是由于校内某些部门及部分教师不知情的情况下所作的，或者故意违反学校政令 所作的行为，不能代表学校。被告的抗辩是有一定道理的：学校某些部门和部分 教师的行为并不必然代表学校，更不能简单地把他们的行为称为学校的行为。对 此，判决书指出，这些行为都是行使学籍和教学管理的行为，无疑属于职务行为， 其行为后果应归属于学校。但是，仅凭“职务行为”的说法，恐怕还不足以令人信 服“退学处理决定自动撤销”、田永的学籍已被恢复的说法。依据目前通行的行政行为效力理论，学校的退学处理决定一经作出，即推定有效，未经法定程序不得 变更，学校有关部门应受其拘束，而不得作出与之相反的行为。学校或者其他有 权机关从来没有撤销对田永的退学处理决定，相反，临近毕业时，学校应国家教 委高校学生司的要求对田永问题进行复查后，明确维持了退学处理决定。学校有 关部门给田永补发学生证、准许其注册等行为，不管是故意的还是不知情的，都 是与学校的既有处理决定相抵触的，依照依法行政的原则，是统统无效的。试想， 如果法律允许一个机关中个别部门或者部分人员的“职务行为”改变机关的决定， 那么，行政法治原则岂不沦丧殆尽？行政秩序又将何以维持？所以，尽管学校要 对其各部门的职务行为承担责任，但不必然意味着学校有关部门的上述行为能够 “自动撤销”学校的决定，恢复田永的学籍。

总之，依照上述分析，还不能得出田永恢复学籍的结论。要为田永辩 护，还需要寻找更有说服力的理由。我认为，真正的理由在于法院对行政法上信 赖保护原则的直觉感受和不自觉的运用。下面我将在介绍信赖保护原则一般理论 的基础上，评析本案的判决理由。

[B]（二）信赖保护原则的一般理论[46][/B] 信赖保护原则通常指，行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出 一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。信赖保护原则肇始于德 国，并为日本、台湾等国家和地区接受。它由法院判例所确立，并被明文规定于 法律条文，其中最为典型的立法例是德国《联邦行政程序法》第48、49条。[47] 信赖保护原则的理论依据，有的认为是来源于诚实信用原则，[48]有 的认为来源于社会国家原则或者宪法规定的基本权利，有的认为是基于法律安定 性的需要。[49]我认为，信赖保护原则的理论依据指的是该原则正当性在理论上 的解说，即对“为什么要给以信赖保护？”的回答。它应当从社会需要和法律价值 中去寻找，而不是从另一个更“基本”的原则去演绎或者从一个外在的原则去牵强 附会地类推。据此，在上述三种“理论依据”中，以法律安定性需要作为解释较为 合理。[50]实际上，信赖保护原则是法律安定性原则与依法行政原则、公共利益 与个人利益权衡的结果。“法治国家之要求，不仅在于行政之合法性，同时亦包 括个人正当权益之保护与法安定性等问题。”[51]它反映了在整体上良好的法律秩 序下对公民利益保护程度的提高。

要适用信赖保护原则，需具备什么样的条件？通常认为，适用信赖保 护原则需具备以下三个要件：1、信赖对象为行政行为，至少具有公权力行为的外貌；
至于它是合法还是非法不成问题，除非它因重大明显之瑕疵而无效。2、 相对人因信赖该行为而作出一定的安排，而不止有信赖的意思表示。3、信赖是 正当的、有生活经验上的根据的。[52]下列情形不适用信赖保护原则：1）行政 行为因相对人采用欺诈、胁迫、贿买或者其它不正当手段作出；
2）相对人对重 要事项为不正确或者不完全的说明；
3）相对人明知行政行为违法，或者应知其 违法但因重大过失而不知其违法；
4）行政行为显然错误；
5）行政机关预先保留 变更权。

信赖保护方式有两种：一是存续保护，即不论现存法律状态是否合法， 都维持行政行为，或者恢复行政行为的法律后果；
二是财产保护，即衡量公共利 益后，撤销、废止或者改变原来作出的行政行为，同时给相对人适当的经济补偿。

具体采取哪一种保护方式，应当衡量公共利益而定。

信赖保护原则的适用范围不但取决于一国的社会实际，也受相应的理 论体系影响。[53]综合德国、日本、台湾等国家和地区的实践，信赖保护适用于 以下情形：
1．行政机关依职权撤销违法的具体行政行为。

依据行政法治原则，行政机关有权撤销违法的具体行政行为；
但是， 为保护相对人（包括第三人）对该具体行政行为的信赖利益，撤销权不能不有所 限制。如果对相对人是个授益行为，在衡量公共利益与个人利益后，不撤销该具 体行政行为，或者在撤销的同时对相对人给予补偿。[54] 2．行政行为的废止。

行政机关由于情势变更而需要废止原作出的具体行政行为，也应兼顾 相对人的信赖利益，不能随意废止。具体情形与撤销违法行为相似；
由于废止不 是该行为本身违法，所以学者认为应比撤销违法行为受更严格的限制。

3．法律不溯及既往。

新法律如果对人们不利的，对于法律生效前已经终结的事实或者法律 关系，为保护人们对于法律秩序的信赖，原则上禁止溯及。以下情形因欠缺值得 保护的信赖而不适用信赖保护原则：1）人们对有溯及效力的法律有可能预计时；

2）原法律状态不明确、混乱不清；
3）原来的法律无效；
4）新法律的制定基于 重大的公共利益。4．行政计划。

行政计划作出后，如因情势变更或者原来评估错误，需要废止或者进 行修改，应当考虑对人们信赖利益的保护问题。在衡量公共利益与个人利益后， 决定维持该计划，或者在废止、变更计划的同时加以补偿。

5．行政法上之承诺。

行政机关单方面承诺将来作出或者不作出一定行为，由于情势变更或 者由于承诺本身违法，无法履行承诺。由于相对人对承诺的信赖利益只是预期利 益，被保护程度相对降低，但不能完全抹煞对相对人信赖利益的保护。

6．公法上的权利失效。

权利失效原来是民法上的概念，指权利人长时间不行使权利，使相对 人产生权利人将永不再行使该权利的信赖，一旦权利人以后再行使该权利，依诚 实信用原则可认为是不诚实的迟延时，相对人有权抗辩，权利人无法主张其权利。

[55]权利失效被引入公法后，适用于行政机关和相对人双方，一方在符合条件时 提出抗辩，将维持权利人不行使权利相同的状态。

（三）本案应当适用信赖保护原则 田永诉北京科技大学一案非常切合上述权利失效的要件。下面细述之。

构成权利失效须具备以下要件：1）权利的不行使。指权利人在较长 时间内，表现出不行使权利的态度。这不作为是相对人信赖的基础。2）相对人 的正当信赖。相对人对权利的不行使，必须是从“法的生活经验”而言，信赖是正 当的。3）权利人系可归责者。权利人明知或者尽相当注意即可得知其得行使权 利。4） 不可预期的损害。即权利人当初如果行使权利，相对人不会蒙受不 利；
而相对人因信赖权利人不行使权利，权利人在较长时间后才行使，相对人将 蒙受不可预期的损害。

本案被告北京科技大学某些部门没有执行田永退学的后续手续，相反， 还给田永补发学生证，允许其学期注册，收取田永交纳的教育费，向田永发放生 活补助津贴，默认、允许其与其他同学一样学习、考试并给以学分，以及默认、准许田永以该校学生的名义参加各种活动，例如大学英语四级考试，计算机应用 水平测试，学校组织的义务献血。事实上，在被告作出退学处理决定以后直到毕 业，田永仍然与其他学生一样正常地学习、生活。这些行为都与学校的退学处理 决定相悖。虽然在通常论述的行政行为效力理论上，它们不能直接导致恢复田永 学籍的后果，但种种情况加在一起，无疑导致田永形成对学校的一种预期：只要 他象其他同学一样完成学业和学校规定的其它任务，学校将会准许其如期毕业。

应当认为，田永的预期是有生活经验上的根据的。这种预期是如此的稳固，以至 他不再另寻出路（譬如重新参加高考，或者就业），而是冒着将来得不到毕业证 书的风险――客观地讲，这多多少少是有一些的――继续留在被告学校。

接下来我们要讨论的问题是：田永的预期是否正当？与公共利益比较， 田永的信赖利益是否值得保护？应当承认，田永的预期在法律伦理上是有可指责 之处的。田永明知学校已经对其作了退学处理，既没有积极地寻求救济，以撤销 该处理决定，也没有按要求办理退学手续，而是继续呆在学校，以北京科技大学 学生的身份参与学校的活动。在法律原则上，这是不允许的。它很容易让我们联 想起行政处罚的被处罚人无理拒绝执行处罚决定。但是，有两个情节使田永的可 责性得以减轻。一是，田永在学校作出退学处理决定后仍然留在学校学习，其行 为对社会的危害非常轻微。二是学校在整个过程中负有过错。如果说田永留在学 校是出于对退学处理决定的不服和对于结果抱有侥幸心理的话，那么，学校有关 部门和部分教工的行为给了他鼓励和支持。即便如此，如果学校管理制度更加严 格，或者有关部门更加认真负责，及早发现田永“离学（籍）不离校”的现象，并 对某些部门纵容田永的行为加以制止，后来的问题本来是完全可以避免的。

我们当然不应忽视，如果法院保护田永的信赖利益，对学校教学管理 秩序所带来的消极后果。正如学校一方在诉讼中所指出的那样，田永“钻了学校 管理制度的空子”。如果法院保护田永的信赖利益，那意味着把学校某些部门的 违法行为合法化了。那是否会在客观上鼓励人们不遵守学校的既有处理决定，鼓 励下属部门的自作主张？更大一点说，是否会鼓励被处罚人心存侥幸，挖空心思， 不履行处罚决定？我认为情况还不至于那么严重。首先，如前面对信赖保护原则 以及权利失效的构成要件所显示的，对被处罚人的信赖利益的保护是有严格限制 的。其次，本案中暴露出学校管理制度上的一些漏洞，那些漏洞完全可以及时堵 塞，从而杜绝“田永现象”再次出现。最后，给一个曾经被学校作退学处理、但实 际上已经修完学业的学生颁发毕业证书，对社会公共利益的损害毕竟不是那么大。

它的危害性与不强制拆除建造在河道里因而妨碍排洪的违章建筑、不责令停止生 产假冒伪劣产品等等是无法比拟的。而在另一面，学校直到田永修完全部学业、等待领取毕业证书时，才明确而坚决地驳回，这种做法根本上损害了田永的信赖 利益，它不但使田永前两年（从学校作出退学决定时算起）的学习成果化为泡影， 而且严重地影响田永的就业和人生前途。如果衡量相关的公共利益与田永的个人 利益，恐怕大多数人将认为田永的信赖利益是值得保护的。

（四）法院在本案中对信赖保护原则的运用：功亏一篑 我们现在已经很难再现法官作出判决决定时也许非常复杂的考虑因 素及思维过程。从三位法官的专业背景看，我们有把握地说，他们在判决时不是 不知道关于行政行为效力的理论。但他们没有拘泥于被学界公认的、教科书上的 理论，并依照逻辑，得出补发学生证、给以学期注册、收取教育费等等行为都不 能导致田永恢复学籍的结论。那么，法官们为什么如此判决呢？ 一审判决书使用的语言是：“……被告1996年9月又为其（田永）补办 了学生证并注册的事实行为，应视为被告改变了其对原告所作的按退学处理的决 定，恢复了原告的学籍。”法官们明白，被告某些部门为田永补发学生证并注册 的行为是有瑕疵的，与被告有权部门依照程序为田永补发学生证的效力是有区别 的，所以，对它的“定性”，判决书中含糊其词地使用了其含义在学术界有很大争 议的“事实行为”一词。[56]至于为什么它“应视为被告改变了其对原告所作的按退 学处理的决定”，即为什么“事实行为”能够改变原来作出的法律行为的效力，判 决书语焉不详。我揣度，法官在这里依赖的是对公平的直觉和对判决结论能够被 社会接受的充分把握。法官自觉或者不自觉地对案件进行了价值衡量，结论是不 给田永保护是不公平的。法官并且相信依此判决能够获得认可。因为，这是任何 一个具有普通观念的人都会得出的结论；
在征询对该案的意见时，它得到学者的 支持；
可以预计，它也将得到上级法院的支持。一句话，支持田永的诉讼请求将 会得到“法律共同体”的普遍认同。事实上，这也许是法官最后支持田永的压倒性 理由。他们也许在心里说道：“科技大学的做法是说不过去的！虽然田永被退学， 但学校仍一直把他当学生，到最后却不让他毕业，这不象话！况且，那个处理决 定本身还有一些问题……判决学校败诉肯定不会有问题的。” 在指出法院判决书理由阐述的不足、分析判决理由实质上的正当并探 索法官作出判决的思维过程后，我们看到，在这三者之间存在着一定 的差距。尽管在整体上这是一份理由阐述比较充分的判决，[57]但与我们 所希冀的创造典型案例的目标所要求的，尚嫌美中不足。一份优秀的判决，应该 是充分展现法官的思维过程、说理周详严密的判决；
一个典型的判例，应该是能够宣示或者确立法律原则、法律规范的判决。该案本来应当是法院运用信赖保护 的理由判案并由此确立行政法上信赖保护原则的不可多得的时机，法院的判决理 由距信赖保护原则仅仅一步之遥却失之交臂，岂不令人遗憾？联系到我国大陆没 有一篇文章论述信赖保护原则、也没有一本教科书提及信赖保护原则的事实，行 政法学人与其苛求法院，不如反躬自问：行政法教科书除了陈列大堆的概念和泛 泛而谈的原理，究竟为法官判案提供了多少理论资源？行政法学研究在多大程度 上追随了法律生活的逻辑，面对并解决现实生活中出现的问题？ 五通过判决发展法律 （一）司法之现状：囿于条文的法律适用 前面分析了行政法的三个一般原则。从上面的分析可以看出，不运用 这些法律原则，本案的推理不能圆满完成。我们还看到，法官不缺乏根据公平的 信念对案件进行衡平的圆通，但是，法官在公开而直白地运用法律原则判案上还 有欠缺。在一定程度上，这代表了中国行政法官适用法律上普遍固守制定法的现 状。

造成这种现象的原因，除了对行政法原则的理论阐述不足外，主要是 理论上的某些禁锢。

其一是，法院，至少是地方法院，被认为只能“适用法律”而不能创造 法律。宪法第67条第（四）项和1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作 的决议》构造了极具特色的法律解释体制。在这样的体制下，弥补法律漏洞、衡 平法律相对于特定情形的不公，都属于立法机关的职权；
最高法院仅在“具体应 用法律”的有限空间内行使“司法解释”的权力；
至于地方法院，那只有按图纸作 业的份，绝无可能逾越雷池半步。总之，立法者在制度设计的层面上，一方面肯 定法律解释的必要性，但另一方面规定“由高层立法机关和法律实施机关执掌法 律解释权，最大限度地使法律实施成为机械适用法律的过程”。[58]由于现实的逼 迫，地方法院并没有象制度设计者所要求的那样，总是把疑难案件上报最高法院 ――更不用说全国人大常委会――请求解释，而常常不声不响地根据自己的解释 进行处理。但是，现行法律解释体制的阴影仍然笼罩着我们。地方法院要想运用 法律原则判案，常常不得不冒“超越权力”、“于法无据”的指责。

其二是，在行政法理论中，法律原则还没有成为行政法渊源。遍阅中 国行政法学教科书，从80年代两本统编教材[59]到今天繁多的教科书，在论述行