公民的政治参与有哪些【行政生态视角下的公民政治参与探析】

行政生态视角下的公民政治参与探析

摘 要：
公民政治参与；
行政生态环境；
对策探析 “政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生 活, 并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过 程的行为。”[1]公民的政治参与活动是现代国家政治活动 的重要组成部分，是民主化的重要内容，是现代民主政治的 基础，是实现民主和维护公民利益的重要途径。

随着政治经济体制改革的不断深入与开展,我国正经历 着由计划经济的社会向社会主义市场经济的社会转型，从伦 理社会向法理、法治社会转型，经济、政治、文化、社会结 构呈整体性变迁，深刻影响着公民政治参与的发展。行政生 态理论用生态学方法研究对过渡社会典型性特性的描述，为 研究我国公民政治参与提供了一个崭新的视角。

一、我国公民政治参与的特征与困境 对照里格斯在行政生态理论对三种社会形态的区分，我 国正处于其所描述的过度社会，因此我国公民政治参与也同 样具有过度社会的典型特征与困境：一是异质性。主要包括参与主体的多元化、参与主体的分布不均、参与意识与能力 的差异、参与动机的差异；
二是重叠性。现阶段，我国公民 政治参与的重叠性突出表现为制度化参与与非制度化参与 并存，并且公民的非制度化参与正呈现扩大趋势；
三是形式 主义。我国公民政治参与的形式主义主要体现在运行机制与 程序不健全，法律、法规制度缺失，参与过程不透明、走过 场。

二、我国公民政治参与有效性未能实现的行政生态环境 分析 行政生态学认为, 任何经济文化和行政制度都是有生命 的个体, 是经过漫长的成长过程渐渐演进而来的, 也就是说, 在生命的个体之间以及生物与环境之间都存在一种功能的 相互依赖关系。公民的政治参与也是一个有机体, 要了解目 前我国公民政治参与的特征与困境、分析其根源, 必须研究 公民政治参与与其行政生态环境之间的关系, 不仅要从政治 参与本身去研究, 还要从与公民政治参与有关的行政生态环 境方面加以分析。

（一）公民政治参与与经济环境 政治民主得以存在和发展的主要推动力是良好的经济 发展状况。[2]在一个国家社会中，公民政治参与的条件、 程度及形式与社会经济发展的水平是密切相关的。“社会经 济发展水平的提高促进政治参与的扩大，造就公民政治参与 基础的多样化,并使得自动参与代替公民的动员参与。”“高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展相伴随,可以说 一个经济更发达的社会，能够赋予公民政治参与更高的价 值。”[3]至今，改革开放已经走过了30多年，我国经济迅 速发展，人民生活水平得到显著提高，但我国仍处于社会主 义初级阶段，社会经济的发展水平还比较低，面临着社会经 济转型、产业结构调整的困境，这些都在一定程度上制约着 我国公民政治参与的设施建设条件与公民参与程度。此外， 我国社会经济发展过程中呈现的区域社会经济发展不平衡， 贫富分化极其严重，也成为公民政治参与有序进行的一大阻 力，因为地域发展的不平衡,经济利益分配的不均等,本身就 容易引起我国公民比较极端的非制度参与,这就制约了有序 政治参与的实现。

（二）公民政治参与与政治环境 1.政治体制因素的制约。我国目前主要有两类政治参与 体制，即全国人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党 合作和政治协商制度等。这些体制虽然建国60多年来，有了 较大发展，但还不完善，对我国公民参与制度的构建产生了 制约作用。如人民代表大会制度中选举制度还不完善，只有 县级及以下的政府机构采用直接选举的形式，市级及以上的 大部分政府机构的选举采用的是间接选举，这就使得公民的 政治意志没法得到充分表达；
此外，我国政协的地位、职权、 运行规则均缺乏法律法规的保障。我国政协组织运行程序仅 能依据一些团体规章及国家的政策性文件，如《政治协商会议章程》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂 行规定》以及《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党 合作和政治协商制度的意见》。

[4]这些规章政策缺少法律 效力，在贯彻执行中也就缺少了权威性。

2. 我国公民政治参与的法律保障制度不健全。虽然我 国对公民政治参与的权力在相关的法律政策中有规定，并建 立了宏观方面的政治参与制度，许多地方政府也出台了鼓励 公民政治参与的政策办法，但是能够具体保证公民政治参与 的法律法规及制度尚缺失，并缺乏可操作的科学的细则，对 公民政治参与的程度、权利、义务、程序等都缺乏具体的规 章制度。如，我国出台的法律法规中提到公民参与公共决策 和公共事务管理的有不少，比如《宪法》、《立法法》、《行 政处罚法》、《行政法规制定程序条例》、《价格法》、《规 章制定程序条例》等，但至今还缺乏一部具体针对规范公民 参与公共事务的系统法律法规政策。

（三）公民政治参与与社会环境 目前，我国公民政治参与的方式还比较保守、单一，即 便是现有的参与路径也存在不健全、不畅通的问题。如工人 联合会、共青团组织、村民自治组织、妇联等群众团体是比 较传统的组织团体，通过这些群众组织来带动公民的规范化 参与,应该成为我国公民政治参与的特色和优势之一。但就 目前而言，因这些团体组织的行政官僚化倾向比较严重，缺 乏独立运作的机制及自下而上的沟通渠道，使得公民对其缺少信赖感和认可度，所以其在实际中所起的作用不大。这种 状况严重阻碍了公民政治参与的积极性。可想而知，我国公 民在通过现有的合法化规范制度难以表达其意愿和态度，获 取利益时,就会采取一些非制度化甚至暴力的参与行为。近 年来,越级上访、街头示威游行、政府门口静坐请愿、围堵 政府官员等非制度化的群体性事件屡禁不止。可见，加快拓 宽并健全公民有序政治参与的路径，提高公民政治参与的有 效性，迫在眉急。

（四）公民政治参与与文化环境 1.传统政治文化的不利影响。我国公民的政治参与意识 在很大程度上受到我们传统文化消极层面的制约。我国公民 受几千年来封建文化思想的影响，形成了对政治权威的惧怕 及安分守己的民族特征，这使得公民在政治参与中处于被动 地位，不能主动维护自身的公民权利，甚至当自己的合法权 益受到侵害时忍气吞声。

2.公民文化素质的制约。公民政治文化素质的高低成为 制约其政治参与水平及质量的另一重要因素。由于地域间、 民族间、加上本身经济基础及受教育水平的差距,我国公民 的政治文化素质水平出现不均衡。此外，法律知识的普及对 公民的政治参与至关重要的作用。现阶段我国公民的普法教 育力度不强，许多公民只知法不懂法，更不用说会用法了， 这样就使得我国公民往往通过消极的、极端的非规范化的途 径来表达自己的诉求。三、完善我国公民政治参与的行政生态环境的几点思考 （一）完善经济基础，实现公平正义 社会经济的发展水平是公民实现政治参与的基础。我国 的市场经济体制容易唤醒公民在经济上的公平观念及竞争 意识，可以说市场经济是我国公民思想解放、参与意识和参 与愿望觉醒的基石和前提。

国家要想公民政治参与有序有效地进行就必须发展生 产力，加快市场经济体制改革的步伐，强调效率优先的前提 下还要兼顾公平，只有这样才能保证利益分配的均衡，提高 公民政治参与的物质水平。

（二）改革政治体制，完善法律法规 1.完善公民政治参与机制 （1）人民代表大会制度的完善。首先，完善我国人大 选举制度。政府政府应加大对《选举法》的宣传力度，切实 推行竞争性选举。比如，让选民、代表自由地提名候选人；

扩大选举的公开性，完善监督制度。其次，完善人大立法听 证制度。包括立法听证主体制度的完善，界定立法者的范围， 界定听证参与者的权利和义务；
立法听证客体制度的完善， 明确界定需要听证的法案范围；
立法听证程序的完善。最后， 完善人大的监督制度。尽快出台可操作性的《监督法》，使 人大监督在法律制度下得到保障。

（2）政治协商制度的完善。一是加大政治协商制度的 立法工作，以法律的形式来巩固政协的地位，加强其权威性，规范其活动程序。二是改善政协委员的成员结构，提高其民 意代表性。增加社会各界民主党派、无党派人士的席位，以 体现其参与的民意代表性。三是拓宽政协委员与公众之间的 信息沟通渠道，听取群众的心声，聚集民意、民智，为政协 参政议政的科学性、民主性提供依据。

2.建立健全法规制度 （1）完善制度方面。“如果制度准备不充分, 扩大公 民的政治参与可能导致政治不稳定”[5]。这就要求我们要 加强公民政治参与的制度化建设,把我国迅速发展起来的公 民政治参与纳入制度化的轨道。就是要坚持和完善我国的人 民代表大会制度,坚持和完善多党合作和政治协商制度, 健 全和完善公民政治参与的具体制度, 增加参与的有效形式, 如选举制度、听证制度和建议、申诉、控告制度及信访制度、 陪审制度等。还要用法律来调整、规范公民的政治参与, 使 公民的政治参与经常化和秩序化。

（2）完善法律法规方面。目前，我国有关公民参与公 共决策或公共事务管理的法律法规主要有:《宪法》、《行 政法规制定程序条例》、《立法法》、《选举法》、《工会 法》、《集会游行示威法》、《村民委会组织法》等，但至 今还缺乏系统地规范公民参与公共决策与公共事务管理的 法律或法规，因此我们应该在这方面制定并颁布专门的法律 法规，如制定并颁布《信息公开法》、《公民参与法》、《行 政程序法》等。（三）培育公民社会，拓宽政治参与渠道与方式 1.培育公民社会,发挥社会组织的利益集合与表达功能。

公民社会是民主政治的重要构成要素和社会条件，是拥有独 立系统的不受政府支配和控制的社会组织系统，其充当着公 民与国家的中介，能够直接推动公民有序的政治参与。社会 组织可以说是公民社会的核心要素，同时也是其重要载体。

因此，要培育公民社会就必须大力发展社会组织。针对目前 我国社会组织存在的问题，我们为社会组织创造更多发展条 件，如简化社会组织的申报、登记制度等,并在政策、法律 和制度层面规约政府与社会组织各自的治理边界和范围，充 分发挥各式各样社会组织聚合、表达、维护公民合法权益的 功能。

2.大力发展公民的网络政治参与。人民网的“人民热线”、 东方网的“东方直通车”、千龙新闻网的“市民留言板”等 都是公民网络参与政治的典型。[6]网络民主可以说是为公 民的政治参与提供了更为方便的途径，扩大公民参与政治的 渠道，一定程度上减少了公民与政府之间的矛盾，有利于制 定政策的科学化、民主化。

3.发动广播、电视及报纸等各类传播媒体的力量。一是， 政府应以宽容的态度对待媒体，不利用行政手段压制媒体的 真实报道，使公民能够第一时间了解社会的方方面面。二是， 媒体应多开办些如南方周末这样的评论性栏目，这是一种加 强公民与政府互动的新颖的渠道。4.创新公民政治参与的新方式。如，2010年12月18日起， 青岛市56个部门的一把手集中举行述职报告会，接受市民代 表的评议、监督；
市长接待日、政府各级领导干部通讯方式 的公开、市长邮箱等都是我国民主政治建设的有益创新。这 些新的参与途径拉近了公民与政府官员之间的距离，使得政 府人员与市民之间有了更好的沟通。

（四）着力构筑具有中国特色的公民文化 所谓公民文化就是具有公民的观念形态中具有参与意 识、多元意识及理性意识，其是有别于封建专制社会的封闭 意识、同化意识及愚民意识的具有时代意义的政治文化。要 培育公民的政治价值观和政治理念，提高公民的政治参与意 识，关键在于提高公民文化。一方面，我们要大力发展科教 事业，提高公民的政治文化素养；
另一方面，着力建设中国 特色的公民文化。中国特色的公民文化“就其公民文化的内 容所指向的对公民文化素养的要求”，我们应以马克思主义 为指导思想，推动社会主义文化大发展大繁荣，既汲取我国 传统文化的精华，又要借鉴世界各国政治参与的优秀成果和 经验，努力构建凸显我国公民主体意识的政治参与型的文化 模式，以引导人们树立正确的政治价值观念。