【中国部分农村地区经济和社会发展进程中政府行为比较研究】

自改革开放以来，就全局和整体而言，中国农村经济社会发展取得了举世瞩目的成就。从各个局部来看，不同地区的农村在发展过程、发展速度和发展水平上又表现出明显的差异性和严重的不平衡性。（注：中国的政治社会自古代以来都是一个以非均衡为特征的社会，这突出表现为城乡之间的差异性。见徐勇：《非均衡的中国政治》，第4-5页，中国广播电视出版社，1992年版。但中国社会的非均衡特征不仅突出表现为城乡之间，而且突出表现为地区经济社会之间。）造成这种状况的因素是错综复杂的，涉及主观和客观诸多层面。其中政府行为无疑是一个极重要的变量。

西方发达国家的现代化的实现是一个长达数百年的内蕴自发和循序渐进的过程，中国自1987年开始的改革开放却是要在短得多的时间内实现经济社会的超常规发展，以尽快缩小与西方发达国家的差距。其间政府扮演着一个特殊角色：改革与发展的启动者和推进者。而对较之城市更为落后的广大农村地区来说，政府的这种作用则更为显著。

长期以来，中国农村总体上说具有相对封闭性和自发展性，即经济发展不仅封闭在城乡大社会系统内各自展开，而且相对封闭在一个个以行政区划为边界的大大小小的社区（省、市、县、乡、村）内各自展开；社区边界与行政区划同构，要素在社区之间难以流动，使得农村社区必须依靠自有资源独立地发展经济。由于资源禀赋、历史背景和发展水平的差异，作为与家庭、宗族、血缘紧密联系的农村社区，在经济和社会发展的过程中表现出了不同的发展方式和独立的经济利益。作为社区利益的代表者和社区经济的管理者，县、乡（镇）政府甚至包括村级组织理所当然地负有组织社区经济建设，推动社区经济发展的责任。随着“分灶吃饭，权力下放”的改革，地方政府由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体。（注：王乐夫主编，郭巍青、唐兴霖副主编：《经济发展与地方政府：对珠江三角洲地区的一项研究》，第36页，中山大学出版社，1997年版；王乐夫、唐兴霖：《珠江三角洲：地方政府在经济发展中的地位和作用》，《中山大学学报》（社科版），1997年第4期。）地方政府拥有了独立的财政，成为相对独立的一级政府，承担起社区经济的组织者与协调者。同时，作为地方经济活动行为主体的地方政府有其自身的利益追求，这种利益追求只有在推动社区经济增长的过程中才能得到满足。这样，对地方利益的追求成了地方政府推动本区域经济社会发展的驱动力。

在推动经济社会发展的过程中，地方政府拥有诸多优势：自上而下的管理体制使其拥有较强的动员能力，社会主义的理想和原有制度的刚性造成了社区成员对政策的心理依附与地方信赖，使地方政府拥有了其他任何经济主体难以相比的信用度；在现实的制度背景下，地方政府更容易获得一些稀缺资源，如土地征用、银行贷款、财政支持等；在获取信息、理解政策方面，地方政府也拥有较多渠道和智力优势，等等。这些优势的存在使地方政府更有能力优化配置社区内有限的资源，以最小的成本获取最大的收益。

本文通过对广东、江苏、山东、甘肃等省若干农村地区的政府行为进行异同比较研究，着重分析政府行为对农村经济社会发展的利弊得失，以期从共性与个性的结合上探索政府行为的合理内容，进一步优化和规范政府行为，使之适应并积极推动农村经济社会发展的进程。

从全国各地农村的实际情况来看，政府对农村经济社会发展的引导、推动、组织与协调作用具有普遍性和必然性。但在不同地区，政府作用的大小、强弱及其与本地农村经济社会发展状况的结合程度并不完全相同，这就体现出各地政府行为及其功能和程度差异。

（一）因地制宜地制定本区域经济社会发展规划

制定经济社会发展规划是政府的一项基本职能，也是政府各项行为的前提和依据之一。对各级地方政府来说，能否根据国家宏观政策和中央指示精神，廓清本区域发展背景，准确把握省情、市情、县情、乡情，制定出适合本地情况并具有前瞻性的发展规划，直接关系到区内农村经济社会发展的方向、速度和效益。实践证明，某一地区的政府要想对本区农村经济社会发展起积极作用，首要的一环就是花大力气，制定科学的区域发展规划，这可以说是一条带有普遍指导意义的成功经验。

今天的珠江三角洲地区的农村已成为中国农村经济最为发达，农民生活水平最高的地区之一。这不能不说是与当地政府一开始就确定了正确的发展战略有关。早在改革之初，“珠三角”地区各县（市）政府即没有囿于“以粮为纲”的老圈圈中，又不因循以农业萎缩为代价支持工业化的常规，而是利用所处的得天独厚的区位优势，创造性地制定了通过对外开放，发展区内第二、第三产业，以农业支持工业，以工业推动农业发展的战略规划。这一从二元经济结构走上现代化的发展路径，不仅创造了区内经济社会高速发展的骄人业绩，更重要的是为中国

地处长江三角洲的江苏南部地区（俗称苏南），并没有“珠三角”那种毗邻港、澳、台以利用境外资源办工业的传统优势和初始条件。但“苏南”地区的各市、县、乡政府能扬长避短，立足较为扎实的农业基础，弘扬农村家庭副业较为发达并紧靠上海等大中城市这一传统优势，抓住农村率先转换体制的机遇，制定了借助农业积累办工业，工业发展以后反哺农业，加快农业产业化进程的发展规划，正确引导和极大推动了以乡村工业为龙头的苏南农村经济社会的高速发展，创造了与“珠三角”模式并行的“苏南”模式。（注：万解秋：《政府推动与经济发展——苏南模式的理论思考》，复旦大学出版社，1993年版，前言。）显然，政府的因势利导和科学规划是“苏南”模式的重要组成部分。

与“珠三角”和“苏南”不同，山东改革开放的步子启动较晚，但近年来却成为中国农村经济社会发展最快的亮点之一。其“秘诀”之一就是从区域经济的特点出发，制定了“抓县级、带整体”的发展战略。1987年，山东为扩大县级权限搞了“新八条”，鼓励县级大胆试、大胆闯。并明确保证：闯成功，功劳是下边的；出了问题，责任由省里承担。放权县级的结果，使山东在不到五年的时间内涌现出了众多带有全国意义的县级典型：临沂市九间棚的基层干部带头艰苦奋斗，把一个连水都喝不上的穷山村变成了路通、电通、花果满山、欣欣向荣的社会主义新农村；潍坊诸城搞外向型贸工农一体化，使80的农产品转化为外贸产品，架起了农家田园向国际市场的桥梁；烟台招远，以供销、商业、粮食等流通部门为依托，实行农商合作；潍坊寿光建蔬菜批发市场；淄博桓台围绕种植业、养殖业实行产前、产中、产后统一服务；青岛莱西按村级政权强化农村经济发展；济宁金乡通过产权制度改革，探索中国欠发达地区农村经济振兴之路。

制定合乎区情的发展战略对比较发达的地区固然重要，对一些不够发达甚至较落后的地区同样甚至更为重要。甘肃是经济社会发展水平较低的西北省份，矿产资源和适宜农业生产的自然资源丰富，但水资源短缺，从产业结构上看，现代化的采矿工业与传统的灌溉农业并存且二元隔绝。甘肃省政府根据本区域特点，始终把农业摆在一切经济的首位。在发展战略上把全省农村和农业分为“三大块”，分别制定方针政策。第一块是河西走廊、大城市郊区、沿黄灌区，以水利建设为“龙头”发展灌溉农业，促进农民奔小康；第二块是以定西为代表的中部干旱地区，属于黄土高原旱作农业区，确立“有水走水路、无水走旱路、水旱路不通另找出路（移民）”的方针，帮助农民脱贫；第三块是甘肃南部山区，主要是少数民族地区，农业发展水平较差，重点扶贫攻坚。这一正确战略规划的制定，保证了甘肃农业和农村经济得到持续稳定的发展。

上述可见，对各地政府来说，并不存在一个可以照抄照搬的最佳的发展模式，关键是要立足本地实际，制定出合乎各地实际的发展规划。但对发展起步慢的地方，适当借鉴先进地区的做法，并与本区具体情况相结合，应该是一个合理选择。

（二）以制度创新适应和带动农村经济社会发展

现代经济学和政治学理论与中国改革开放的实践在以下一点取得了惊人的一致：即政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆。这里说的制度是广义的，包括政策、法律法规、规章制度等等。制度创新要求各级地方政府在国家宏观制度框架下，以本区域战略规划为指导，适时创立具体的、可操作的制度，并以此为资源推动经济社会发展。它要求各级政府必须敢于突破传统思维形式、摆脱传统观念束缚，必须善于先人一步，大胆开拓创新，在这方面“珠三角”地区堪称典范。从20世纪70年代末开始，“珠三角”地区的政府就充分利用中央给予的特殊政策，利用中央赋予的这种“先发展优势”，率先在价格体制、财政体制、劳动工资体制等方面进行制度创新，逐步形成了高效、灵活的价格运行机制和多元化市场体制，有力地促进了城乡劳动力、资金和其他要素的合理流动和市场发育，增强了市县经济承受能力。他们还大胆把发展非国有的集体乡镇企业作为经济起飞的突破口。例如顺德市在发展初期首先制定了以镇办集体企业为主要发展方向的政策，在资源、技术等方面大力支持镇办企业，明确规定镇银行营业所、信用社、工商所、税务所、电所等机构，积极为集体经济服务，从而有力地推动了乡镇企业的快速发展，为顺德经济腾飞奠定了雄厚的基础。

相比之下，“苏南”地区没有“珠三角”地区那样特殊的政策优势，但“苏南”地区的政府同样能够抓住机遇，在国家政策允许范围内大胆进行制度创新，并在实践中不断完善。早在20世纪80年代中期，他们就把农业的承包责任制引入乡镇集体企业，以契约形式确立政府与企业各自的责权利，以求打破乡镇企业对于乡镇政府的完全依赖关系。近年来，针对承包制带来的诸多弊端，“苏南”各级政府又采用股份合作制、兼并、租赁、拍卖等各种形式，全面推进乡镇企业产权制度改革，使“苏南”乡镇企业获得新的发展生机和活力。

对甘肃这样的欠发达省份，政府的制度创新作用则往往具有“后发优势”。甘肃经济发展的战略目标之一是从甘肃中部地区向河西地区大规模移民。为保证这一战略的顺利实施，政府还专门组建了移民专管机构，层层抓落实，并制定了相应政策。如通过与水利项目挂钩的方式，要求移民安置地区为移民提供耕地，做到了“三通一平”（通路，通水，通电，平整土地），并将这些费用拨给安置地集中使用；解决户籍；动员（以自愿为原则）和介绍新地情况；给移民搬迁定居补贴；给予优惠，移民迁出三年之内，原来土地仍然耕用，可保留返还原籍的权利，新地三年免除一切摊派及供购粮任务。政府还在新社区投资进行各项基础设施的建设，包括学校、医务所等。政府的这些制度措施使政府在移民中发挥主导作用，从1982至1997年共移民河西10.5万人，不仅有效解决了移民的脱贫致富问题，减缓了移出地区的人口超载压力，而且促进了河西地区的开发和发展，进而拉动了整个甘肃的经济社会发展。

（三）根据比较优势，加强区内农村经济社会发展的组织与协调

地方政府作为本区域内经济和社会的综合管理机构，其宏观的组织和协调作用是任何其他经济组织所无法比拟的。在农村经济社会发展过程中，政府协调的一个重要领域就是农村工业和农业的关系，这在“珠三角”、“苏南”等乡镇工业比较发达的地区表现得尤为突出。在这些地区，乡镇工业异军突起，成为区域经济的“龙头”，自然会带来乡镇工业与农业的冲突。如何协调两者之间的关系，是摆在这些地区的各级政府面前的一个严峻课题。“苏南”地区的政府较好地解决了这一问题，他们注意发挥农业与乡镇工业的优势互补作用，使两者成为乡镇集体经济统一经营的两大支柱。起初，“苏南”各县（市）乡镇政府利用工农产品的价格剪刀差，实行“以农养工”，保证乡村工业获得农业积累的支持而得以启动。乡村工业发展后，各级政府又注意了对乡村工业和农业发展的协调，及时制定有关政策，包括建立农业发展基金制度，由专门的机构来筹集农业发展基金，支持农业发展，实现从“以农养工”向“以工养农”的顺利过渡，协调产业发展。如苏州市政府规定乡镇企业职工每人一年提供120元用于农业发展，从1978年至90年代初，乡村工业利润的20用于补农建农，农业发展基金累计已达10亿元。农业发展基金由政府有关部门统一调度，以解决农业现代化所需的资金、技术、设备、信息、人才等问题，因而农业基础较为扎实，并日益朝着区域化布局、专业化生产、市场化经营、社会化服务、企业化管理的方向拓展；而农业的稳定发展，反过来又为工业的快速发展提供了稳定的劳力资源、市场及社会保证。

农业产业化是农村经济发展的必然走向。政府在农业产业化过程中则可以起到“引导、支持、协调、调控、服务”的作用。“引导”就是从发展方向上引导；“支持”主要是政策上，包括资金扶持等；“协调”主要是协调各部门之间、条块之间的工作关系和利益关系；“调控”是政府要制定产业化的总体发展规划，避免产业雷同和重复建设；“服务”即解决农业产业化在发展中遇到的难题和难点，提供系列化服务。如在农业产业化发展较快的山东，注意发挥政府在农业产业化发展过程中的推动作用，加强统一规划、合理布局，根据本地资源、区位、传统、技术优势，去发展自己的优势产业和产品，如寿光、苍山重点发展蔬菜，诸城、昌邑重点发展肉用鸡，荣成重点发展水产，都是根据市场需求与本地资源特点建立的主导产业。同时积极培育和完善一批规模大，科技含量高，辐射面广，带动能力强的大型龙头企业。目前，全省已确定了重点扶持的50个农副产品加工龙头企业，在资金、税收、信息、技术等方面给予倾斜政策。力争在几年内在几个主要产业和产品上，形成覆盖面较大，具有较高科技水平的农产品加工和销售的龙头企业群体，以拉动全省的农业产业化发展。

政府的协调作用还突出表现在协调农村两个文明建设上。农村经济社会发展是一个规模巨大的系统工程，它并不限于农村经济的发展和农民物质生活水平的提高，它同时也要求农村精神文明的发展和农民思想道德素质和文化水平的提高。两者相辅相成、协调发展是中国农村全面发展的题中应有之义。但在现实中，农村物质文明的发展并不一定会自然带来精神文明的相应发展，在中国广大农村，由于传统习惯势力等因素，使得精神文明滞后于进而制约物质文明发展的情形并不少见。在这方面政府具有不可推卸的职责。从一些经济社会发展较快的农村地区的实际来看，这些地区之所以物质文明有持续发展的动力，一个很重要的原因就在于这些地区的政府在大力推动农村经济发展的同时，也注意到了农村精神文明的进步。例如“珠三角”地处改革开放的前沿，各级政府清醒地认识到精神文明建设的艰巨性、重要性，他们把农村精神文明建设的重点放在提高农民的综合素质上，通过夜校、短训班和群众精神文明创建活动等形式，对广大农民进行思想道德和科学文化知识教育，有力地促进了农村两个文明建设。以著名的“张家港精神”为代表的“苏南”近年来两个文明建设比翼双飞。他们鲜明地提出了“物质文明要上新台阶，精神文明建设要上新水平”的目标，形成了一整套两个文明建设一起抓，两个文明成果一起要的目标考核机制、硬件投入机制和队伍建设机制，并通过大力推广张家港市“一把手抓两手、两手一起抓”的经验，使精神文明建设由软变硬、由虚变实、由表及里、由普及转向提高，成为与经济建设紧密相联，与村民日常工作生活有机结合的群众性活动，直接为物质文明建设提供了强有力的智力支撑和思想保证。

（四）适应改革需要，转变政府职能，弥补市场失灵，培育完善市场

包括农村改革在内的中国经济改革的基本导向是市场化，建立和逐步完善社会主义市场经济体制。一般说来，市场机制是迄今为止人类拥有的最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，但是市场机制也不是万能的，即使是在发达的市场经济条件下，市场机制也存在着自身无法克服的缺陷。这些缺陷在西方经济学中被称为“市场失灵”。市场失灵为政府干预提供了基本依据。事实上，在发达的西方市场经济中，政府干预已成为渗透到市场经济运行过程中的“内生变量”。对处于由计划经济向市场经济转型的中国来说，一方面亟需在厘清、梳理原有政府职能体系的基础上限制、削弱乃至还给市场、企业或社会某些权力或职能，另一方面，又需要强化、拓展乃至增加某些职能，切实弥补市场缺陷，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制环境、政策环境和社会经济环境。（注：唐兴霖、金太军：《论市场化进程中的政府职能的多元性》，《中山大学学报》（社科版），2000年第1期。）相对而言，以弱质农业为基础形成的农村市场更不规范，更不稳定，资源得不到优化配置，这种客观现实，要求政府必须动用强有力的行政手段而不仅仅是经济手段，以替代一部分尚不发育的、残缺的或运行失效的市场机制，自觉地发育和组织市场，收集和处理信息，实现资源的合理配置和有效运用。具体地说，政府在这方面的作用突出表现在以下几方面：1.培育和发展市场主体：加强对农户的专业知识和市场经济知识的培训，提供产前、产中、产后服务，引导农民进入市场，适应市场，开拓市场；扶持主导产业，组建企业集团；积极介入和参与经济活动，如招商引资、推销产品等。2.建立和完善市场体系：创建经营规划化、管理现代化的批发市场和农贸市场，培育和规范要素市场；制定各项制度，加强市场管理，保障市场竞争的公正有序。3.创建和扶持市场中介组织。4.改善和优化经济环境。5.逐步推行福利政策，为转轨期的社会稳定提供保障。

政府的上述作用是在较为抽象的层面概而言之，对经济发展水平不同的地区乃至同一地区的不发展阶段，政府作用的大小、强弱、侧重点必然会有所差异。从“珠三角”、“苏南”、山东等相对发达的地区来看，在改革开放初期，除温州等个别地区采取的是“先放后管”的政府放任型推动方式以外，普遍实行的是政府主导型或推动型经济发展战略，也就是地方政府借助行政、经济力量，调动行政区域的人力、物力、财力，根据经济发展目标，兴办经济实体。这种和现代市场经济尚存在距离的政经合一的经济发展路子，在特定阶段却完全符合这些地区的实际要求。这最为明显地表现在乡镇企业发展的初期，作为这些地区经济发展突破口和支柱的乡镇企业，一开始都是地方特别是乡镇政府参与或支持创办的，政府不仅对乡镇企业投资，而且控制着人事权、财权、经营权决策和利润分配权。乡镇集体企业的政府推动，既具有一定的优点，也有相应的弊端。其优点表现在可以在区域范围内充分调动人财物等各种生产要素，集中力量办大事；可以较好地兼顾“公平”和“效率”，促进社区范围内人民群众共同富裕。其弊端是使乡镇集体企业的产权不清晰，政企不分，政府所有，政府经营，社区政府承担无限责任，而企业经营者则“负盈不负亏”。在市场经济条件下。这些弊端对乡镇集体来说是致命的。如果说在计划经济条件下，乡镇企业以其同国有企业的相对机制优势，能求得艰难发展的话，那么，随着社会主义市场经济体制的建立，其优势必将逐渐丧失，而体制中的弊端则逐渐显露，并成为企业发展的严重障碍。

因此，这些地区各级政府从20世纪80年代中期就开始转变职能，一是对乡镇企业体制进行改革，从80年代中期的承包责任制到近年来的产权制度改革，旨在使乡镇企业摆脱对政府和具有政府权力的行政组织的依附关系，真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济条件下的竞争主体和经营实体，市场对企业经营活动真正发挥导向作用。二是地方各级政府充当公共事业项目的投资者。80年代初中期这些地区的政府把主要精力放在生产性投资上，80年代末90年代初期则把主要财力用于发展交通、能源、通讯、教育等基础设施上。值得注意的是，随着经济发展、市场完善、投资主体日益多元化，这些较发达地区农村经济政府主导型的特点日趋弱化，经济调节职能迅速向市场调节为主转移，政府则越来越从直接经营转变为协调、管理、服务、监督和调节经济，为农村生产力发展创造一个良好的环境。

对甘肃河西这类欠发达地区，政府职能转变相对迟缓一些。这是因为当地市场发育程度较低，农民市场经济意识相对淡薄，乡镇工业起步晚、发展慢，市场中介组织数量少、规模小、功能有限，这些都为政府主导型经济的存在提供了客观依据。但进入90年代以来，河西地区也加快了市场化改革进程。如在乡镇集体企业推行以股份合作制为重点的产权制度的改革。据酒泉、张掖、武威、金昌4个地市的不完全统计，到1996年，乡镇集体企业改制为股份合作制企业的有1159家，占总数的21.7。这些企业由于产权明晰，政企分开，管理民主，绝大多数效益较好，发展较快。与此同时，拍卖、破产、租赁、兼并等触及产权制度的改革形式也开始在河西地区乡镇企业中较多地采用，仅永昌县先后拍卖乡镇企业12家，破产3家，租赁经营12家，还有部分企业被兼并。此外，河西地区的各地市还至少在1个企业开始进行现代企业制度的试点，目前试点的情况良好。通过推行股份合作制和其他形式的改革，河西地区乡镇企业经济机制的优势得以保持和发展，使乡镇企业的发展更加具有活力。

（五）创造性地执行中央或上级政策，保证市场化改革的顺利推进

全国统一市场的形成，国民经济的协调、健康、稳定发展，需要中央政府有力的宏观调控，而宏观调控的效果则有赖于各级地方政府对中央政策的执行力度。地方政府特别是乡镇政府直接面向农村和农业，中央和上级政府有关农村的每一项政策最后几乎都由乡镇政府去执行。这种执行对国民经济的稳定发展和改革的顺利推进起着重要的作用。突出表现在各级地方政府对国家农业政策的执行与地方政府依靠坚强有力的行政组织兴修水利、保护耕地、以工建农、以工补农，保证了国家粮棉等大宗农产品收购任务的完成，使国家以较小的成本获得了经济的稳步增长和改革的有序推进。这一点对“珠三角”、“苏南”、“浙北”这类人多地少且乡村工业比较发达的地区尤为重要。这些地区利用政府干预，促进粮食生产、稳定农业基础地位，取得了较好成效。特别是“苏南”、“浙北”地区通过“以工补农、以工建农”和健全农业服务体系，投入大量资金用于高标准的水利建设和农业机械化水平的提高，建立一整套高产、优质、高效的农业生产技术系统，积极发展农业产业化经营等种种有效措施，使农业结构不断优化，农林牧副渔全面发展，从而巩固了农业基础地位。

甘肃省和河西地区各级政府则从本地农业发展的实际出发，把水利建设作为河西农业乃至整个国民经济发展的前提和关键，通过各种途径措筹资金，改建、加固和新建水利电力基建工程，新增有效灌溉面积和保灌面积，改造盐碱地，河西三大流域基本形成了比较完善的灌溉系统，为河西农业的持续稳定发展打下了坚实的基础。

需要强调的是，我国各地农村的情况千差万别，而中央或上级政府的经济政策只是针对全国或省、市、县的共性问题提出的，这就需要各级地方政府根据本地区的实际情况和市场变化的趋势创造性地加以执行。无论是山东潍坊市政府率先提出的农业产业化经营战略，还是无锡堰桥镇推出的以“一包三改”为主要内容的乡镇企业承包经营责任制，抑或是甘肃省提出的“再造一个河西”的战略等等，都是当地政府对中央有关政策的创造性执行。

（六）保证小城镇建设的有序进行，推动农村城市化进程

理论和实践都证明了农村城市化和工业化、现代化具有同步发展的关系。也就是说，农村城市化是农村经济社会发展的必然趋势。从西方发达国家的农村城市化历程来看，一般是大量农村人口涌入原有的大城市。但中国巨大的人口压力与有限的城市生活生存空间和支撑能力决定了此路不通，只能另觅他途。以改革开放推动的农村小城镇的迅速发展，已经成为我国农村经济增长过程中的一个重要现实。（注：关锐捷主编：《中国农村改革二十年》，第138页，河北科学技术出版社，1998年版。）改革开放20年中，“珠三角”、“苏南”等地能从中国和本地的实际出发，探索出一条乡镇城市化的成功之路，即借助农村工业化的推动，使现代产业和部分非农人口就近向原有集镇聚集，并通过小城市建设，强化其基础设施，完善其城市功能，不断提高它在农村经济社会发展中的地位，以形成日趋现代化的城镇社区群落，就地消化农业剩余人口，减轻了农民改变职业向大城市集中所带来的压力。

在这一蔚为壮观的过程中，这些地区的各级政府加强政策管理，发挥了组织、指挥、协调和规划控制等职能。许多乡镇实行统一规划、统一征地、统一设计、统筹资金、统建基础设施，这对小城镇建设的合理布局、快速启动、有序运转起到了决定性作用。在建设中，各级政府制定了小城镇建设的土地使用制度、基本农田保护制度，使小城镇建设用地的出让、转让、租用各个环节逐步规范运作，既满足了小城镇建设的需要，又使基本农田得到了有效的保护。各级政府还十分注意对小城镇建设的规划和控制，不仅注意规模控制，而且注意工业、商业、住宅、教育等不同功能区域的合理布局，注意路桥、草地、绿化的合理安排，使新型小城镇既具有古朴风韵和现代气息，又具有优美的环境。小城镇建设所需要的人财物资源主要依靠政府来协调。政府的政策引导调动了各方面的积极性，政府的组织运筹保证了物资供应、资金筹集，以及基础设施、文化教育卫生体育等社会设施工程的实施。政府的管理职能的发挥，不仅体现在建设过程中，而且还体现在小城镇的日常管理之中。例如，江苏省苏州市各级政府近年来开展文明城镇活动，以创建文明城镇为手段，推进小城镇的精神文明建设，创造洁净、美观、和谐、协调的城镇环境。经过几年的努力，目前苏州市多数小城镇已经建成卫生城镇，在创建文明城镇活动中取得了显著成绩。

（七）加强农村基层组织建设，为履行政府职能提供组织保障

改革前中国农村实行的是人民公社体制，其突出特点是国家权力对农村基层深度介入，经济社会资源由各级行政化组织所控制，农民和农村基层自主活动的空间相当狭小。80年代初开始的农村经济体制改革的主要内容和特点是权力下放：一是通过建立以家庭联产承包制为主、统分结合的双层经营体制，使农民有了生产经营自主权；二是随着人民公社体制的废除，在政治上形成“乡政民治”格局，即在乡镇建立基层政权，在村建立村民自治组织，在党和政府领导下，自主地管理基层社会。

在这种乡政民治格局下，政府对农村经济社会发展的上述引导、推动作用，最终要由地方政府特别是乡镇政府和村民自治组织来落实。因而，加强乡镇政府和村民自治组织建设，这是政府行为的重要组织保障，而且它本身就构成了改革以来中国农村经济社会发展的一道亮丽的风景线。在这方面我国农村不同地区的做法虽有所不同，但差别不大，一般都从以下几方面入手：

1.优化农村基层干部队伍。一是选准配好农村基层“党政一把手”。二是加大选人用人改革力度，打破了身份、地域、职业、年龄和任职的限制，注意把乡镇招聘干部、村组干部、村级经济组织中的优秀人才，选拔进农村基层干部队伍中。“珠三角”地区在这方面改革力度较大，各级政府强调为经济发展选拔优秀人才，敢于冲破旧的干部人事制度的束缚，改革乡镇干部调配制度，简化干部调动手续，千方百计地网罗对本乡镇经济发展有用的人才。三是通过教育培养，提高农村基层干部队伍的整体素质。对农村基层干部的教育，各地都比较重视，但不同地区重视的程度和重点也有差别，总得来看，在“珠三角”、“苏南”、山东等较发达地区，对基层干部培育的投入更大些，其重心更多的是放在加强农村基层干部的市场经济知识、现代科技及管理知识培训上，以切实提高他们驾驭市场经济的能力。

2.对乡村下放权力。为了充分发挥农村基层组织的优势，各地不同程度地把部分经济管理权下放给乡村，这本身是一段时间里中国以分权让利为主线的总体改革的一部分。在这方面市场化改革步伐较快的地区，权力下放的步伐也相应较快。例如“珠三角”地区十几年来政府经济管理权限层层下放，省政府将经济管理权下放给市，市政府又把省政府下放的经济管理权下放给所属的县（县级市、区）政府，后者又相应地把权限下放给所属的乡镇政府，乡镇又把一些权力下放给管理区和村一级。各级政府有关部门实行权、责、利相结合，实行分层管理，分级控制。与“珠三角”地区相仿，山东、“苏南”等地区也把下放权力作为调动农村基层积极性、创造性，促进本地农村经济社会发展的一个重大举措。山东“抓县级、带整体”的发展战略的实施要以县及所属乡村为主要依托，而“苏南”、“浙北”地区乡镇企业的迅速崛起，也在相当程度上得益于拥有较大管理权限的乡镇政府的引导和推动。

3.推行依法行政。早在90年代初，山东章丘市就坚持“依法建制，以制治村，民主管理”，依据国家法律法规制定村规民约，村村有部“小章程”。近两年，章丘市又针对农村改革和发展的新形势，把依法治村、民主管理延伸到农户、乡镇和整个农村经济、农村事务的各个层面，形成全方位依法行政的新格局。深圳宝安区沙井镇几年来先后制定下发了《沙井镇党政机关工作制度》、《镇党委、镇政府机关财务管理规定》等十多项规章制度，规定每年年底，组织群众代表对镇政府领导和各部门负责人履行岗位职责的情况进行考核评议；政府的财务收支接受群众监督。

一些地区还特别把农村群众关注的热点、难点问题作为依法行政的重点。如山东潍坊市寒亭区从1993年开始，制定了依法管理农民责任制度，通过与农民签订合同的形式，有效减轻了农民的负担。近几年，他们又针对农村经济和社会发展中出现的新问题，制定了依法管理农村承包合同、农村财务、集体资产、各种税费、计划生育、农村电费等管理制度，对克服农村干部行为的随意性、简单化，促进农村经济发展、社会稳定，起到了积极作用。

4.发展村民自治。村民自治是“乡政村治”格局的基础。改革开放以来特别是1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行以来，村民自治从无到有，由弱到强，已取得了长足的发展，不仅成为现代中国广大农村民主政治建设的起点和突破口，而且极大地调动了广大农民群众的积极性，推动了农业、农村和农民的积极性转变。村民自治无疑是中国农村经济体制改革和国家民主化进程的必然产物，也是中国农村由单层面的经济发展走向社会政治多层面发展的一个重要体现。值得注意的是，一些经济较发达的地区能把农村经济发展与村民自治同步协调，例如“苏南”的村民自治活动就开展得较好。这是由于村办集体企业发展较快，集体实力雄厚，加之市、县、乡（镇）十分注意加强村民自治组织——村民委员会组织建设，因此，“苏南”的村委会并没有因市场经济的推进而弱化，相反，其社会管理、组织控制功能还得到了加强，从政治、经济、文化到对村民的日常行为，村委会均有着重要的影响和权威。

从“珠三角”地区来看，情况要复杂一些。与全国大多数地方不同，广东省农村废除人民公体制后，在撤区并乡镇的过程中，建立了乡镇以下的管理区体制。1987年《村组法》颁布后，广东省又选择广州市、深圳市和珠海市三市进行试点。在乡镇以下不设管理区，而是建立村民委员会，推行村民自治。试点工作在以下几方面取得重要进展：首先，村干部选举的民主化程度提高。各村普遍实行了直接、秘密、无记名和差额选举村委会干部，普通村民对村委会选举的影响越来越大。其次，公共事务管理的制度化程度提高。相继制定《村民自治章程》、《村民委员会干部工作守则》、《村民自治民主议事制度》、《村规民约》、《企业经营和财务管理监督制度》等一系列规章制度，将村级治理纳入到民主化、制度化轨道。再次，村民对公共事务的参与程度提高。各村普遍建立了村民代表会议制度，涉及全体村民利益及全村工作的大事，一定要经过村民会议或村民代表会议讨论决定，并接到会人数2/3的比例通过。

“珠三角”地区除广州、深圳、珠海三市以外，其它地区均在乡镇以下建立管理区，通过管理区的组织形式治理农村。管理区是乡镇与村之间的重要环节，乡镇政府直接面对管理区，管理区面对村委会或直接面对村民。作为国家基层政权的乡镇，通过管理区将政务传递到村或村民中去。管理区具有较强的行政功能，下设的村委会的作用则十分有限。这种体制的优点是决策权集中，决策执行的成本较低，效率较高。特别是管理区的干部大多有一定的管理经验和才干，因而有助于保证经济社会的持续稳定发展。在广东省，特别是沿海开放地区，民众的经济和商业意识较浓，政治意识较为淡薄。改革开放初期，民众将主要精力用于个人的经商致富，对集体以及由集体产生的政治关注不多。对他们来说，当务之急是如何尽快改善生活条件，而不是关心长期缺乏经济利益支撑的民主管理和政治参与。在这背景下，权力集中的管理区体制对迅速集聚各种资源、推动经济社会的发展和转型，发挥了重要作用。（注：徐勇：《中国农村村民自治》，第372-374页，华中师范大学出版社，1997年版。）如果说管理区体制曾是广东省沿海开放地区以行政组织体系推动农村经济社会发展和转型的一个有力杠杆的话，那么，随着市场经济的发展，这种体制已严重不适应农村基层管理的需要。据了解，广东省已着手撤消管理区体制，由农民直选村委会，实行村民自治。（注：《深圳商报》，1998年8月6日。）

综上所述，我们可以得出若干重要结论：

1.对中国农村经济社会发展，政府承担着不可或缺的重要职能。

2.我们所概括的政府职能是就总体而言，实际上，对中国这样一个地区发展很不平衡（农村尤甚）的国家来说，并不存在着一个普遍划一的政府职能和行为模式，而只能在中央统一领导下由各地政府根据本区域的具体情况，特别是所处的不同发展阶段，加以灵活、恰当的适用。这一点对地方各级政府能否较好地促进本区域农村经济社会发展，可谓至关重要。

3.政府的职能即使对同一地区的政府也不是一成不变的。随着该地区农村经济社会发展和市场化改革的推进，政府职能也应随之转变或调整，这直接关系到政府能否持久地发挥对农村经济社会发展的促进作用。以上的比较证明，越是适应农村改革需要，转变政府职能彻底的地方，该地方的农村经济社会发展就越快。

4.地方政府以农村市场化改革为契机，以制度创新为中轴，创造性地执行中央和地方政策，是农村经济社会发展的动力。

5.地方政府特别是基层政府是落实政府职能的载体，因此，其组织、队伍建设便成为政府高效地履行其职能的重要保障。

6.规范地方政府行为，依法行政，建立健全各项农村管理制度，是促进农村经济社会发展的重要因素，也是维持农村社会稳定的关键。