航空港区 论郑州航空港区产业发展的经济法治保障

论郑州航空港区产业发展的经济法治保障

2013年3月7日，国务院正式批复了《郑州航空港经济综合实验区发展 规划(2013-2025年)》，郑州航空港区上升为国家战略层面的航空经济先行区。为 促进港区经济发展，河南省委省政府陆续出台了一系列政策方案支持港区经济发 展。党的十八届四中全会作出全面落实依法治国的战略部署，提出重大改革必须 于法有据，社会主义现代化转变为改革与法治“双轮驱动”的新局面，要求制度创 新需在法律规定的前提下进行。当前，我省在港区经济保障政策方面，取得了一 定成绩。但是在将经济保障政策上升为法律制度，进行经济立法方面尚属于空白， 除了一些政策性规定外，并没有针对港区经济发展的专门性立法。未来航空港的 发展能达到何种高度则取决于制度创新，特别是法治保障，我国改革开放后经济 特区及自由贸易区的现实情况说明了这一点。因此，促进航空港经济的腾飞，满 足我国法治化建设的需求，必须建立科学合理的经济法治保障机制。

一、郑州航空港区产业发展概况及政策支持 根据《发展规划》，港区定位于建立国际航空物流中心、现代产业基 地、对外开放重要门户、现代航空都市、中原经济区核心增长极。截至2015年， 郑州机场货运国际航线30条，位居内陆第一;旅客吞吐量五年实现了翻番达到 1729.7万人次;货邮吞吐量达到40.3万吨增长3.7倍，居全国第8位。吸引了一大批 新兴产业在港区集聚，如精密机械产业集群、大宗商品产业集群、跨境电子商务 产业集群、航空物流产业集群、生物医药产业集群、全球智能终端生产基地。

为支持港区产业发展，河南省委省政府制定了多个专项政策性文件。

目的在于通过这些政策性文件加快推进港区建设财税政策口岸建设及通关便利 化政策，实现投融资、贸易、物流、监管等领域的创新，完善港区管理体制，简 化程序，提高效率。

二、临空经济与产业发展(一)临空经济与区域经济发展理论 当前，临空经济已成为区域经济发展的一个重要战略，人们都已认识 到临空经济对区域经济发展的巨大促进作用，然而临空经济发展不合理亦可能成 为区域经济的限制性因素。围绕临空经济与区域发展的关系形成了诸多的理论， 其中研究较多的就是区位理论和产业集聚理论。

首先对区位理论进行研究的是德国经济学家冯·杜能，其著作提出农 业带会以城市为中心呈现出同心圆的分布特征;其后，德国经济学家阿尔弗雷德· 韦伯认为运输费用和劳动费用是工业区选择至为重要的决定性因素，据此能使生 产费用最小化和经济效益最大化的地点就是工业生产所选择的区位因素;经济学 家勒施将利润原则纳入区位研究，建立了以市场为中心的工业区位理论。区位理 论从地理位置、经济效益等多方面的角度考虑临空经济区的发展。

产业集聚指某些产业在特定地域范围内的聚集现象，商业、运输物流、 加工制造、现代服务业等在空港周边地区的集聚都属于产业集聚现象。[1]临空 经济发展与区域产业集聚的形态具有密切联系，区域经济发展促进产业集聚的产 生，产业集聚亦能与区域经济发展产生双向促进作用。临空经济区通过发展重要 项目形成产业化，从而带动产业集聚，集群化的规模经济最终给该区域带来竞争 优势，形成该区域的可持续发展。

(二)国际航空经济区的产业发展模式 国际上通过对临空经济产业发展模式的不断探索，形成了几种典型的 临空经济产业发展模式：发展各种工业的复合型工业区模式;将物流业作为临空 经济发展的重要内容，从而带动航空港区经济发展的航空物流基地模式;把金融、 会展等商务产业作为中心内容的商务物流园区模式;各大国际知名企业将总部基 地设置在港区的总部基地模式;在港区建立高新技术产业园区，作为推动临空经 济发展动力的高新产业园区模式;集物流、金融、高新技术等多种产业职能为一 体的多功能航空城;以旅游购物业为港区主要产业的旅游购物区。不同的航空经 济区根据自身不同的区位优势及周边发展环境选择不同的产业模式，不同模式在 国际上都有各自的典型代表，值得借鉴。

三、郑州航空港区发展的产业政策 (一)港区发展的产业模式选择临空产业发展主要受到两方面的影响，一是机场的规模和航空运输能 力;二是其所依托城市和区域的经济、社会条件。国际上，爱尔兰香农机场、东 京成田机场、英国曼彻斯特机场、德国法兰克福机场等许多国际现代化机场的周 边区域，均依托当地航空枢纽区位优势，受多功能的临空经济效应带动成为全球 产业链上的重要价值节点和世界核心区域。[2] 郑州自古以来都是我国陆路交通的核心，其最大的优势就是区位与交 通，是连通境内外、辐射中东西的重要交通枢纽，应以建立国际航空物流中心首 选。2008年以来，河南省树立并坚持产业集聚、土地集约、人口集中的发展理念， 大力推进产业集聚区建设;近年来，郑州市科技工作全面落实“自主创新、重点跨 越、支撑发展、引领未来”的方针，深入实施开放创新双驱动战略，强力构建科 技创新体系，着力提升自主创新能力，为港区建立新兴产业集群和高端制造业产 业集群创造条件。

结合不同航空经济区的特点以及郑州的区域优势和基础，港区应以航 空物流产业和高端制造业为主导，进而发展电子商务、国际金融和国际会展，实 现国际航空物流中心、现代航空都市的战略目标。

(二)港区产业政策 港区建立国际航空物流中心首先要做到的就是加快以航空港为主体 的综合交通枢纽基本建设，建立完善的交通网络，抓紧推进陆空衔接的交通网络 建设。航空物流发展推进不仅要构建航运网络、引进基地航空公司和航空货运货 代公司，更是要发展航空物流产业组织。将空中网络、地面网络、综合交通、地 面保障进行综合规划，建设完整的航空物流体系，让航空物流运营主体不仅有规 模、网络、保证高效，有平台组织能力，更成为航空物流产业组织的核心和链主。

为实现港区的产业基地定位，港区应建立科学的产业遴选机制，只有 建立科学的产业遴选机制，才能避免重复投资、资源浪费，为港区经济发展带来 不竭动力。此外还要调整产业结构和产业布局，统一规划工业园区产业布局和发 展重点，有意识地培育临空产业发展集群。通过科技创新政策支持，为企业营造 良好的创新环境。港区建设的过程中还应当注重对生态环境的保护，坚持高规格、 高标准有序推进，打造“美丽航空都市”。

四、航空港区产业发展的经济法律保障机制港区产业的发展不但需要明确的产业发展目标和科学的产业模式定 位还需要完善的产业法治保障，只有在法治的引领下，港区经济的发展才能走向 另一个高度。

(一)港区产业发展法律保障之不足 港区作为国际航空枢纽，是我国对外开放的战略要地，应当具备国际 自由贸易区的普遍功能，关于自由贸易区，1984年联合国贸发会议将其定义为“货 物进出无须通过国家海关的区域”，1973年《京都公约》则定义为“一国的部分领 土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其其他各税而言，被认为在关境 以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”[3]是关外的特殊区域，实行“一线放 开”“二线安全高效管住”的监管制度，具有高度的经济自由权。而港区现有的制 度和体制与国际自由贸易制度有冲突，与市场化的贸易自由原则要求不兼容。

在改革开放初期，深圳等特区改革实行的是“政策洼地”，即给予一系 列诸如降低税收、给予资助等优惠政策。但在国际化、市场化不断深入的今天， 依靠政策红利来吸引国际资本的效果已经不太明显，只有不断寻求制度创新和法 治创新，才能从根本上增强国际竞争力。上海自贸区在筹建期间，就坚决表示“要 改革，不要政策”的基本思路，其所推行的改革措施大多属于市场机制创新而非 单纯的政策优惠。邯郸学步固然有降低决策风险的作用，但是亦步亦趋始终无法 摆脱落后的地位。依托航空港发展航空经济，建设国际航空枢纽无疑是摆脱河南 区位劣势的机遇，而要把握好这次机遇，就必须坚持制度创新，法治创新。

党的十四大确立了依法治国的基本方略，市场经济是法治经济，要求 市场运行必须符合市场规则和法律规定，以切实保障市场运作遵循客观规律、切 实保证经济运行的规范性和有序性。[4]港区拥有先行先试的权利，在一定程度 上可以突破现有制度和法律规范的限制，但其发展市场经济必需在法律规定范围 内进行，依靠法律程序实行改革与创新，否则，其经济发展可能会因人为的干扰 而失去其价值理性、内在优势，甚至沦落为人治的工具和粉饰。

(二)航空港区经济发展的法律保障机制 1、建立港区金融法律保障机制 资金是企业得以生存发展的根本，健全完善的金融保障机制对于港区 的健康发展有着至关重要的作用。但目前港区存在着金融结构单一、融资渠道狭窄、金融创新不足等问题。因此应当通过立法建立符合港区发展的金融保障机制。

首先，创新金融机构设置、丰富金融机构业务。当前港区建设资金主 要依靠政府财政支持，长期下去必然给政府财政造成巨大压力，也不利于企业融 资。当前港区未建立机制灵活的离岸金融业务平台，致使许多境外投资者的外汇 资金无法得到有效的管理，导致外资引进效率和利用效率严重降低，影响外商投 资的积极性。[5]应当创新港区金融机构设置，有必要借鉴上海、天津等自贸区 授权立法的做法。全国人大常委会通过授权国务院立法，暂时调整有关金融机构 及金融业务的行政审批的规定，简化金融机构设立及金融企业监管，吸引外资银 行等来港区设立。对此，国务院需对银行业股东机构类型要求、外资银行、期货 公司、证券公司、证券投资基金管理公司、保险机构等制定特别管理措施(负面 清单)。

其次，创新股权交易方式。对于不同规模、不同类别的企业，如果僵 化地适用同样的股权交易方式，会导致企业资本流动性和企业活力的降低。而区 域性股权交易市场方式的引进则可以解决中小微企业股权交易特殊性的问题，区 域性股权交易市场是为市场所在地省级行政区域内的企业特别是中小微企业提 供股权、债券转让和融资服务的私募市场。为支持港区内企业股权转让的灵活性， 提高港区内股权效益，可在港区设立河南省区域性股权交易市场，鼓励港区企业 挂牌交易，为企业提供股权、债券的转让和融资服务，针对中小企业融资难的问 题，亦可借鉴“新三板”模式，在港区内开展中小企业私募债试点，为港区中小企 业提供资金用途灵活、期限较长、成本较低的融资方式，以增强企业活力，同时 拓宽港区企业融资方式。

最后，创新保险公司资金运作模式。应充分利用保险资金的长期投资 优势，在遵守法律法规、保证保险资金安全性、收益性的原则下，创新保险资金 运作模式，鼓励保险资金利用股权投资、债权投资等方式参与航空港区投资建设， 提高保险资金的配置利用效率。同时，在保险监管机构合理管控的基础上，应当 鼓励保险公司通过投资企业股权、债权、基金等多种形式，为新兴产业的发展提 供资金支持，充分做活保险资金并引导保险公司在港区内开展进出口保险业务以 及航空保险业务等新型业务，促进企业之间经济往来。[6]鼓励港区内银行或信 托公司发行面向保险资金的专项理财产品和信托投资产品，支持港区内大型企业 设立面向保险资金的债券融资计划。

2、强化竞争保障机制竞争机制是市场经济体制下产业及企业发展的核心机制，以规范市场 行为、保障市场健康发展为己任，其目标在于维护自由、公平的市场竞争秩序， 提高资源配置效率，增加消费者福利。在港区的建设发展中，产业结构的升级和 企业核心竞争力的提升必须依靠市场机制和竞争政策来完成。

(1)禁止行政垄断对市场的干预 港区的建立和发展离不开各级人民政府的大力支持，在港区经济发展 过程中，政府在制定规范性文件或市场监管行为中不得滥用行政权力，对外地企 业实行差别待遇，妨碍商品在地区之间的自由流通。同时，港区政府、相关职能 部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也不得滥用行政权力，采 取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设 立分支机构，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者 提供的商品。尤其在郑州航空港区建设项目的招投标过程中，不得实施指定交易 行为。

(2)促进企业良性竞争 企业的正当竞争是市场经济的活力之源，市场主体的竞争能够促使企 业改进技术、提高生产效率，从而促进经济的发展。这就要求港区内市场主体之 间的竞争必须严格遵守相关法律规定，合法经营。在企业经营过程中，工商行政 管理机关应进行有效监管，避免企业为获取经济效益破坏竞争秩序，损害消费者 福利。对于港区内企业引进外资以及高新技术产业时，要尤其注重对知识产权的 保护，禁止企业假冒、仿冒注册商标行为，对港区内企业侵犯他人知识产权与商 业秘密的行为予以严厉打击。同时，对于企业的经营行为要适时进行监督，禁止 港区内企业进行虚假宣传等违法行为，保障消费者的知情权，对于企业的搭售行 为严格禁止，以防止港区内出现某些利用自己优势产品搭售其滞销产品，损害消 费者福利与整个港区投资信誉。

(3)竞争机制与产业促进机制协调促进港区经济发展 竞争机制的设置结构一般都是在考量国家经济发展状况和企业效益 状况的前提下，在禁止性规定之外设置适用除外规定，对特定行业或者企业进行 扶持，因此，在港区的经济建设中应该以竞争机制为主导，通过竞争机制推进产 业政策的实施。激励企业通过自主创新提高核心竞争力，充分利用适用除外制度， 促进薄弱产业和重要产业的发展，以实现产业政策的目标和任务。另一方面，要注重竞争机制作用下产业政策的合理运用，形成各种所有制经济平等使用生产要 素、公平参与市场竞争、平等受到法律保护的体制环境，使竞争机制的积极作用 得到充分发挥。同时，为避免重复建设、产能过剩以及污染环境和竞相压价出口 等问题，政府应注重通过产业政策的引导使企业做出合理的经营决定和投资方向。

[7] 3、创新税收法律保障机制 法治道路是实行民主政体和市场经济的国家所普遍采用的改革路径， 也是港区改革发展必然选择。港区的法治创新不仅体现在利率市场化、汇率自由 汇兑、金融离岸服务等金融领域，在财税领域同样应该大有作为。

(1)优化和规范税制 税收制度涉及到中央和地方、国家与纳税人、纳税人与纳税人之间等 多重关系，优化和规范税收体系、构建良好的税收环境就显得至关重要。目前， 我国新一轮税制改革全面提速“营改增”扩围、房产税改革、资源税改革等措施正 在稳步推进，环境税立法正在快速研究中。[8]港区税制改革应当在保证法制统 一的基础上先行先试。如加快推进“营改增”全行业扩大范围点。因为流转税是自 贸区涉及的主要税种，推进“营改增”能够有效地解决营业税的双重征税问题，为 各类企业减轻税负。同时，有利于改变港区制造业与服务业税负不均的现状，促 进产业结构向服务业转型。

(2)建立港区税收优惠动态管理体系 税收优惠政策的实施以及税收优惠政策对产业发展的促进作用依赖 于明确的税收优惠目录。具体到港区，可以请求中央在国家整体税收优惠政策的 基础上，对港区内的部分企业，加大税收优惠的力度，以激励相关产业的建立， 如对于港区内从事航空物流、高端制造以及从事现代服务的企业，给予企业所得 税的减免，根据明确的税收优惠目录合理引导港区内产业结构调整和升级。此外， 由于税收优惠政策是国家为实现一定的社会政治或经济目的，通过制定倾斜性的 税收法规政策来豁免或减少税收负担从而调控经济的重要手段，[9]具有较强的 暂时性和动态性，在航空港区发展的每一阶段应当进行税收优惠的领域也有所区 别，因此，应当建立航空港区税收优惠动态管理体系，制定完善的税收优惠政策 废、改、立计划，定期对航空港区内税收优惠政策的准确度和透明度进行评估测 算，对没有达到预期效果和目的的税收优惠政策予以取消或缩减，对过时政策进行清理，提高税收优惠政策的效率，[10]建立起规范的税收优惠政策体系。

(3)税收机制与产业政策共同促进港区产业结构调整 税收优惠政策是政府为实现特定社会和经济目标在税收方面给予的 特定优惠，体现了明显的政府政策倾向性。在港区税收优惠政策制定和实施过程 中，要时刻把握港区内产业政策的导向性，税收优惠政策的方向应当时刻与产业 结构调整和产业发展方向相一致，在国家重点建设港区内基础产业、航空运输业、 高端制造业以及现代服务业等新兴产业，促进港区内产业结构升级和产业技术水 平提高的背景下，税收优惠政策应当以产业政策为导向，及时向这些产业倾斜， 对从事这些产业的企业进行税收减免政策支持，同时，对不同的产业分别给予一 定的税收优惠，以引导投资者向重点支持产业转移，从而保证港区产业政策的实 现，促进港区产业结构调整和产业升级。

作者简介：仝亮亮(1990-)，男，河南漯河人，郑州大学2015级经济法 专业硕士研究生，研究方向：竞争法。