《行政许可法》_对《行政许可法》中法律责任的理解

对《行政许可法》中法律责任的理解

行政许可法律责任承担的条件包括：行政许可行为人有违法行为、行为人 有过错、行为有危害后果，以及违法行为与危害后果之间存在因果关系。行为违 法和有过错，是行为人承担行政许可法律责任所必须具备的条件，是必要条件， 只有行政许可过程中行为人有违法行为、有过错，才承担法律责任。违法行为与 危害后果有因果关系，只有在法律明文规定的场合才成为行为人承担法律责任的 必要条件，是选择条件。行为人在行政许可中有危害性后果，危害程度越大，承 担的法律责任越重；
因为行为人有了的违法行为，才造成了危害性后果，这种因 果关系才构成承担法律责任的条件。

行政许可法律责任的承担形式:1、违法设定许可的法律责任。2、越权实 施行政许可的法律责任。3、违反法定许可内容的法律责任。4、违反法定许可程 序的法律责任。5、实施许可、监督滥用职权的法律责任。6、行政许可赔偿责任。

按照行政许可法的规定，这些责任具备承担法律责任的条件，均应承担相应的法 律责任。

《行政许可法》中的法律责任体现了权责一致、过罚相当的原则，突出了 程序违法的法律责任，重在保护公民、法人和其他组织的。这些都对监督行政机 关依法行政，强化行政机关自我约束机制，减少各种行政违法行为和滥用职权现 象的发生，改进行政机关的工作作风将产生积极的推动作用。

关键词：《行政许可法》行政许可法律责任 行政许可行为人 违法行为 过 错 危害后果 因果关系 承担形式 违法设定许可 越权实施行政许可 法定许可 内容 法定许可程序 滥用职权 行政许可赔偿 权责一致 过罚相当 合法利益 自 我约束机制 依法行政 推动作用《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）同其他行政 法律一样，都是规范政府行为的重要法律。其中一个重要的方面就是通过法律的 形式规范行政机关及其工作人员应负的法律责任。在学习过程中以及工作实践中 体会到，以往行政机关实施行政许可往往只有权力而没有责任，正确理解行政许 可法律责任，有利于《行政许可法》的深入贯彻实施，有利于行政机关及其工作 人员明确自身的责任，提高依法行政的水平，有利于促进机关作风转变，建设为 民政府。本文就行政许可法实施中行政机关及其工作人员的法律责任作一粗略的 探讨。

一、对《行政许可法》中法律责任的概念探讨 1、《行政许可法》中法律责任的概念 《行政许可法》中的法律责任实质上是行政许可法律责任。

行政许可法律责任是指行政许可机关及其工作人员因违法或不当实施行 政许可而承担的一种强制性法律后果，是有权机关依照行政许可法对其行为及行 为的实施者所作的否定性评价和谴责，是国家强制行为人作出一定行为或禁止其 作出一定行为，从而补救受到侵害的合法权益，恢复被破坏的法律关系（社会关 系）和法律秩序（社会秩序）的手段①。

行政许可法律责任应当包括三个方面的内容：一是对行政相对人的责任， 即不侵犯行政相对人的合法权益。二是对国家的责任，即认真履行行政许可职责， 合理权衡国家、申请人、利害关系人、社会公众的利益，维护法律的权威，不得 违反法律的规定，不得滥用行政许可。三是对社会公众的责任，即不得侵害社会 公共利益②。

从行政许可法律责任的概念和内容来分析，在实施行政许可管制的领域， 行政许可机关必须有效实施行政许可，确保设立许可目的的实现，否则，就必须 认定行政许可机关没有履行其应尽的责任，就必须追究其相应的法律责任。由于 行政许可是一种社会资源的的配置方式，是作为依法管理社会事务的一项前制性 措施，行政许可机关是判定、认可申请人是否可以从事某个方面的活动，限制了 公民、组织的相关权利和自由，对公民、组织基本权利的实现产生重大影响。因 此，行政许可作为一项重要的行政权力形式，必须严格遵守法定的条件、标准， 按照法定的程序作出符合法规要求的行政许可，以确保行政许可目的的实现。如 果违反了法定的行政许可规范，就说明其没有履行其应尽的职责，就是行政许可违法行为，必须追究相应的法律责任。

2、行政许可法律责任的特点 行政许可法律责任，应当具有以下几方面的特点：
（1）行政性。即行政许可违法发生在行政许可过程中，是实施行政许可 中的违法行为。

（2）违法性。即行政许可行为违反行政许可法的规定以及行政许可法的 原则和基本精神。

（3）侵权性。即行政许可违法不仅在客观外形上表现为对行政许可法律 规范的背离，而且往往侵害到公民、法人或者其他组织的合法权益或者社会公共 利益，甚至造成实际的损害。

（4）受制裁性。即任何违法者对其违法实施行政许可的行为都应承担法 律责任，受到相应的法律制裁，制裁的方式主要是给违法实施行政许可者予以惩 戒和赔偿损失等。

（5）救济性。即只要当事人或者利害关系人认为许可行为违法，就可以 获得救济的权利，以便有权机关及时撤销和纠正违法行为，弥补过错，减少对公 共利益造成的损害，并对造成损害公民、组织予以行政赔偿，从而保护和恢复公 民、组织被侵害的合法权益。

从上特点分析，行政机关及其工作人员只要在实施行政许可过程中，违背 行政许可法的基本原则和精神，侵害到公民、法人或者其他组织的合法权益或者 社会公共利益，就必须承担行政许可法律责任，同时对公民、组织造成损害的， 应当予以行政赔偿。

二、行政许可法律责任承担的条件 行政许可法律责任承担的条件指承担违反行政许可法的行政责任者所必 须具备的条件。它包括：一是行政许可行为人有违法行为。二是行为人有过错。

三是行为有危害后果。四是违法行为与危害后果之间存在因果关系③。

1、行为人有违法行为。指行为人（行政机关及其工作人员）实施了违反 行政许可法的行为。如果行为人违法就必须承担法律责任；
如果行为人在实施行政许可过程中，没有违法，就不能追究行政许可法律。例如《行政许可法》第七 十二条规定：“行政机关及其工作人员违反本法规定，有下列情形之一的……情 节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予依法给予行政处分。” 相反行为不违法，就不承担法律责任。

2、行为人有过错。

过错是行为人实施行政许可时的心理状态，分故意（直 接故意-希望；
间接故意-放任）和过失（疏忽大意过失；
过于自信过失）两种。

（1）故意是指行为人明知自己的不当行为会损害公民、法人或者其他组织的合 法权益或者社会公共利益，并会造成严重的后果，而放任其发生。例如，《行政 许可法》规定，对符合法定条件的申请人应当准予许可；
对不符合法定条件的申 请人不予许可。如行为人在对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定 期限内作出准予行政许可决定，或者明知不符合法定条件的申请予以许可，都应 当认为存在的过错是故意的，是故意过错造成的违法。（2）过失是指行为人应 当预见到自己的行为可能严重的后果，却因疏忽大意而没有预见，或者已经预见 到而轻信可以避免，以致造成严重的后果。例如，按照《行政许可法》的要求行 政机关应当对被许可人从事行政许可事项活动的情况进行监督，对被许可人未依 法履行法定义务的情况应当责令限期改正。如果被许人没有履行法定义务，行政 机关又对 其过于轻信，没有履行监督职责，致使被许可人造成公共安全、人身健康、 生命财产安全等方面的重大损失，那么行政机关及其工作人员就因过失而导致了 行为过错，造成了行政许可违法。

3、行为有危害后果。指行政许可违法行为具有危害性，而且可能或已经 产生的危害后果是由行为人的违法行为引起的，如造成公民、法人或者其他组织 的合法权益或者社会公共利益有损害等后果。危害结果的大小是承担行政许可法 律责任的依据。一般来讲，危害结果越严重，承担的行政许可法律责任的程度越 重。例如，在一些情况下，即在违背行政许可法明文规定的情况下，没有产生较 为严重的后果，但构成了行政责任；
另外一些场合，因为违法行为危害后果大， “情节严重”，就构成刑事责任。还有一些场合，其行为的危害程度不构成行政责 任或者刑事责任。例如，应当在依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可 的理由而没有说明的行为，如果没有给当事人造成危害性后果，并在有关机关责 令下给予了改正，就不构成行政责任或者刑事责任。

4、违法行为与危害后果之间有因果关系。即违法行为与造成公民、法人 或者其他组织的合法权益或者社会公共利益的损害后果之间存在内在的，必然的联系，而不是表面的、偶然的联系。因为有了行为人的违法行为，所以才产生了 造成公民、法人或者其他组织或者社会公共利益的受到损害的后果；
或者公民、 法人或者其他组织或者社会公共利益所受到的损害是由于行为人违法行为导致 的，其行为人违法行为就构成承担法律责任的条件。而在不以危害后果为必要条 件的场合，则不存在确定因果关系的问题。

从以上的分析可知，行为违法和有过错，是行为人承担行政许可法律责任 所必须具备的条件，是必要条件，只有行政许可过程中行为人有违法行为、有过 错，才承担法律责任。违法行为与危害后果有因果关系，只有在法律明文规定的 场合才成为行为人承担法律责任的必要条件，是选择条件。行为人在行政许可中 有危害性后果，危害程度越大，承担的法律责任越重；
因为行为人有了的违法行 为，才造成了危害性后果，这种因果关系才构成承担法律责任的条件。

三、行政许可法律责任的承担形式 1、违法设定许可的法律责任。

行政许可行为是法律授予的权力。《行政许可法》规定，行政许可只有法 律、行政法规或者在法定授权范围内才能设定行政许可。行政机关不得自行设立 或实施任何行政许可，未经法律授权的任何许可行为，都是违法行为，同时存在 故意过错，就构成了承担法律责任的必备条件。因此行政机关及其工作人员凡违 反行政许可法规定设定许可的，即本无设定行政许可权限而设定许可，或者直接 实施未经法律授权的行政许可，就应当承担相应的法律责任。按照《行政许可法》 的规定，由有关机关（其上级机关或者监察机关）责令该行政机关改正，或者以 依法撤销许可的形式追究其法律责任。

2、越权实施行政许可的法律责任 行政机关及其工作人员实施行政许可应当遵守职权法定的原则。超越法定 的权限而作出了不属于自己职权范围的行政许可，就是一种违法行为。具体包 括：（1）无权限许可。即没有行政许可权的机关实施了行政许可。（2）越级许 可。下级行使了本应由其上级行使的行政许可，或者上级行使了本应由其下级行 使的行政许可，如属地管理的事项等。（3）超越许可的地域。超越了行使行政 许可权的地域范围，如甲地行政机关许可了应由乙地管理的事项。这些同样是违 反法律规定的行为，且有故意过错，同样要应由有关机关（其上级机关或者监察 机关）责令该行政机关改正，或者依法撤销许可。3、违反法定许可内容的法律责任。

行政机关及其工作人员在实施许可时，所依据的事实错误，不履行法定的 许可职责，违反了行政许可的原则。一是行政机关在受理申请后应当审查是否符 合法律、法规、规章规定的条件、标准，如果符合，行政机关就应当作出准予行 政许可的决定。如果不符合法定条件，行政机关就应作出不予行政许可的书面决 定，并说明不予行政许可的理由和依据。不符合法定条件的申请人准予许可或者 越权作出准予行政决定的行为，行政机关及其工作人员就构成了违法行为。二是 行政机关在受理申请人的行政申请并进行审查后，对符合法定条件、形式的申请 项目，应当在法定期限内作出准予行政许可的书面决定。相反，如果符合法定条 件的申请没有给予许可或者没有在法定期限内作出许可决定的，就应为行政许可 违法。三是根据行政许可法的规定，对于有限自然资源的开发利用和有限有限公 共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特 定权力的行政事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式择优作出行 政许可；
对于提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备 特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质的行政许可事项，行政机关应当 依法举行考试，根据考试成绩择优作出准予许可的决定。因此，行政机关在实施 许可的过程中，应当根据招标、拍卖、考试结果作出许可而未进行招标、拍卖、 考试，或者不依据招标、拍卖、考试结果，不择优作出行政许可的均应视为违法 行为。四是行政机关在许可后不履行法定的监督责任或者履行监督不力，违背了 法定的“谁许可，谁监督”的原则，造成严重后果的，同样是违法行为。上述四个 方面，行为人既有违法行为，又有主观过错（有故意的，有些是过失），因此， 都应承担行政许可法律责任。按照《行政许可法》的规定，上级行政机关或者监 察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处 分；
其违法后果严重，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

4、违反法定许可程序的法律责任。

行政许可法应当遵循法定的方式、步骤、期限和相关义务。如果违背了法 定的方式、步骤，或者超越了法定的期限，造成了严重后果，同样是违法行为。

具体有：（1）对符合法定条件的行政许可应接受申请而不予受理的。（2）应该 在办公场所公示依法应当公示的材料而未公示的。（3）在受理、审查、决定行 政许可过程中，应向申请人、利害关系人履行法定告知义务而未履行或履行不当 的。（4）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，应一次告知申请人 必须补正的全部内容而未一次告知的。（5）应依法说明不予受理行政许可申请或者不予行政许可的理由而未说明的。（6）依法应当举行听证而不举行听证的。

上述违反法定程序是违法行为，同样存在行为人的主观过错，无论故意还是过失， 均应当由其上级行政机关或者监察机关责令改正，违法行为导致的后果危害程度 严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

5、实施许可、监督滥用职权的法律责任。

实施行政许可应当遵循法定的目的、原则。在实施许可或监督过程中主观 上故意违背法定目的和原则行使权力，侵害行政相对人的合法利益或者公共利益， 都是违法行为。包括：（1）行政机关工作人员在办理行政许可、实施监督检查 时，索取或者收受他人财物或者利益的；
（2）行政机关实施行政许可时，擅自 收费或者不按规定项目和标准收费；
（3）行政机关及其工作人员在实施行政许 可时违法收费或者截留、挪用、私分或者变相私分依法收取的费用。这些都具备 承担法律责任的必备要件，并且都是行为人主观过错引起的危害性较大的后果， 承担的责任也就比较重。因此，《行政许可法》规定，对于行政机关工作人员办 理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，尚不构 成犯罪的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
对于行政机关 实施行政许可， 擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察 机关责令退还非法收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法 给予行政处分。对于截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费 用的，予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分， 构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6、行政许可赔偿责任。

为了切实保障当事人的合法权益不受侵害，监督行政机关依法行政，减少 各种行政违法责任和滥用职权现象的发生，行政许可法还规定，行政机关违法实 施行政许可给当事人合法权益造成损害的，还应当承担赔偿责任。

四、对行政许可法律责任的再认识 1、体现了权力和责任相一致的原则。

行政机关采取事前许可控制手段，以保护国家、公众的根本利益，对行政 许可相对人是一种支配的权力。也就是说，需要审批才能从事的项目必须经过行政机关许可才能实施。相反，对于国家和公众而言，行政机关的行政许可又是一 种责任，这种责任是为防止危害社会行为和事件的发生，保护社会公共利益而承 担的责任，权力越大责任也就越大④。行政机关的许可权是法律赋予的权力，是 用来保护国家和公众利益不受侵害，而不是用来干其他事情的。如果一旦这种权 力被扭曲，在履行责任时造成失职，就必须承担相应的责任，受到法律的制裁。

因此，行政许可法律责任体现了责权一致的原则，对违法行为均作了相应的规定。

这些规定，对保证依法实施行政许可，从根本上保护国家和公众的根本利益具有 十分重大的意义。

2、体现了违法责任与社会危害程度相一致原则。

行政机关及其工作人员如果出现违反法律规定实施行政许可，就是违法行 为，违法就要承担责任，就要受到法律的制裁，而制裁的轻重必须与违法行为造 成的社会危害相一致。换言之，行政许可机关及其工作人员所受到的制裁必须与 其行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相一致。因此《行政许可法》根据 这一原则，规定行政机关及其工作人员有危害社会的行为时，就要承担相应的法 律责任，受到相应的制裁，以保障行政许可行为依法实施⑤。

3、体现了程序违法的法律责任。

承担行政法律责任不仅包括实体违法法律责任，同时还包括违反法定程序 的责任。在行政权力的运作过程中，如果没有程序的规范，任何权力都有可能恣 意妄为。因此，行政许可法对许可程序给予了高度重视，作出了严密的规定，并 规定了违反法定程序所要承担的法律责任。这些规定体现出了遵守法定程序意义 上的法律责任。在当前形势下，行政机关及其工作人员在一定程度上存在着“重 实体，轻程序”的观念，因而《行政许可法》对违反程序的法律责任的规定，对 贯彻依法行政方略有着极其重要的实现意义。

4、体现了许可与监管相一致的法律责任。

按照责权一致的原则，《行政许可法》在赋予行政机关行政许可权的同时， 规定了相应的监督责任。以往行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现 象比较普遍，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有 效的监督制约机制。为了解决这个问题，行政许可法强化了行政机关实施监督的 法律责任。规定了行政机关必须履行对许可对象的监管职责，对许可对象是否真 正享有相关的权利，是否在取得确定的范围内活动要进行有效监管，同时规定了对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的责任。有 利于促使行政机关正确履行监管职责，自觉维护公民的合法权益和国家的根本利 益。

5、体现了对当事人权益的保护。

行政机关及其工作人员在实施行政许可时，其行为一旦违背的法定内容和 法定程序，滥用职权，就有可能侵犯公民、法人和其他组织的合法利益。我国是 法治国家，所有受到不法侵害的公民、法人和其他组织都应当获得救济。因此， 《行政许可法》规定，行政机关违法实施行政许可给当事人的合法权益造成损害 的应当承担行政赔偿责任。这对于切实保障当事人的合法权益，监督行政机关依 法行政，强化行政机关自我约束机制，减少各种行政违法行为和滥用职权现象的 发生，改进行政机关的工作作风都将产生积极的推动作用。

结语 行政许可作为一项重要的行政权力形式，作为依法管理社会事务的一项前 制性措施，对判定、认可申请人是否可以从事某个方面的活动产生着重大影响。

因此，行政机关及其工作人员能否依法实施许可，关系到公民、法人和其他组织 的合法利益。《行政许可法》严格规定了行政机关及其工作人员在实施许可过程 中的法律责任，规定了违法责任及其追究形式，用法律手段限制了行政机关及其 工作人员必须履行法定义务，否则将承担相应的法律责任。《行政许可法》的法 律责任体现了权责一致、过罚相当的原则，体现了程序违法的法律责任和许可监 督责任，注重保护公民、法人和其他组织的合法利益。这些都对推进行政机关及 其工作人员依法行政，依法监督行政机关及其工作人员的行为，将产生积极的影 响，有利于我国依法治国方略的实现。

注释：
1、杨解君主编《行政许可研究》，人民出版社2001年12月第1版，第271 页 2、汪永清主编《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社2003 年9月第1版，第26页 3、杨解君主编《行政许可研究》，人民出版社2001年12月第1版，第271 页4、杨解君主编《行政许可研究》，人民出版社2001年12月第1版，第272 页 5、杨解君主编《行政许可研究》，人民出版社2001年12月第1版，第273 页 参考资料：
1、《中华人民共和国行政许可法》（全国人大常委会2003年8月27日通过） 2、《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》作者：杨景 宇 3、《〈中华人民共和国行政许可法〉释义》（中国法制出版社2003年9 月第1版）汪永清主编 4、《行政许可研究》（人民出版社2001年12月第1版）杨解君主编 5、《行政法律责任研究中的方法论思考》（2003年12月25日第三版）， 作者：
朱新力余军一 6、《刑事责任基本理论问题研讨》（《中央政法管理干部学院学报》第 四期）作者：赵秉志 7、《略论抽象行政行为的法律责任》作者：荆月新 8、《行政许可与行政强制法律制度》作者：应松年 9、《行政违法与行政犯罪的相异和衔接关系分析》作者：杨解君、周佑 勇 10、《河南省干部法律学习手册》（该《手册》编委会编） 11、《行政许可违法的法律责任》作者：马怀德 12、《行政赔偿责任的构成特征》作者：马怀德 13、《一部规范政府行为的重要法律》方正出版社2004年4月第1版作者: 曹康泰14、《行政法学》（复旦大学出版社2001年3月第1版）作者：张世信 周 帆 15、《行政许可法讲座（录像）》（中央党校出版社音像部2004年1月出 版）主讲人：应年松等