【把加强人大工作作为推进政治文明建设的抓手】

中国共产党提出建设社会主义政治文明，具有深刻的历史渊源和复杂的现实因素，是对当前社会主义政治制度、政治生活、政治行为的一种高度概括。从历史的角度看，在马克思主义的经典著作中，就曾经提到过“政治文明”概念，毛泽东、邓小平、江泽民为首的我国三代领导集体，继承和发展了马克思主义，分别对政治生活的各方面理论和实践作出了杰出贡献。从现实的角度看，党和国家政治生活中存在的若干问题，也确已对我国现代化进程产生了制约和束缚，因此必须不断通过加强政治文明建设予以改进和完善。人民代表大会作为我国的政治权力架构重要一极，而且是最高一级，首当其冲成为建设政治文明的抓手，这不仅是人大作为权力机关的地位、作用的原因，同时也是政治文明建设的内在要求。

一是政治文明建设的内涵和特征，使人大的抓手地位成为一种必然。

对政治文明内涵的理解，理论界出现了各执一词的定义。笔者以为这些观点大体可归结到三个方面，一类是对政治成果、政治权力的确认，即改造社会所获得的政治成果便是政治文明，其中关于政治文明核心不同又反映了理论家认识角度的差异，如“民主、自由、平等、解放的实现程度说”和“政治成果总和说”可归于此类观点；另一类是对政治进步的状态的确认，包括政治主体行为、制度等。这类观点有“政治进步说”、“政治制度进步说”、“政治社会形态说”等。还有一类是从存在形式来认定的，比如说狭义的政治文明和广义的政治文明、静态的和动态的政治文明等。这些分类尽管侧重点和着眼点不同，但对政治文明的内涵的理解都有其合理性，是科学界定政治文明涵义的基础。总揽这些观点，其定义可归结为政治文明即人们改造社会及自身所获得的积极的政治成果和进步状态的总和。从这个概念的内涵可以看出，政治文明的特征是具有阶级性，即在不同的政治制度下，政治文明具有不同的阶级内容；具有结构性，即政治文明的内在结构呈现多元性、复杂性，其表现形式和发挥作用不尽相同；具有动态性，即在不同的历史时期和阶段，政治文明是处于变化之中，在继承中进行创新和变革。

深刻理解政治文明建设的内涵和特征，有助于我们进一步认识新形势下的人大工作，从而为建设政治文明寻找到强有力的抓手。首先在国家政治体制中，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是党领导人民治理国家的政治成果的总和，充分体现了社会主义制度的优势，体现了社会主义政治文明的独创性和优越性。加强人大建设，就是从政治文明建设内涵的本质上找到了抓手；其次，民主是政治文明建设最核心的内容，民主实现程度反映了政治文明建设的成果；而人民代表大会制度得到宪法的保障和规定，是我国民主政治的核心，根本上体现了最广大人民的意志，如果不强化人大的职能、地位和作用，最广泛的人民民主将从何而来？政治文明建设着力点又在哪里？第三，政治文明的结构性体现了各种政治权力之间形成的错综复杂的关系，主导政治文明建设趋势的应当有一个基本的权力机构。人大是国家权力机关，是监督“一府两院”正确行使公共权力的机构。加强人大工作，就是要使国家机关特别是行政、司法机关，在履行公共权力时，严格遵守法律规定和道德规范，自觉维护人民的利益，努力实现积极的政治目标，这本身就是政治文明建设所迫切需要解决的重大问题。

二是政治文明建设的目标和任务，需要人大工作更好地发挥其抓手作用。

党的十六大报告对“政治建设和政治体制改革”作了深刻而全面的阐述，贯穿报告此章节有一条清晰的脉络，就是建设社会主义民主政治，坚定不移推进中国特色社会主义政治建设，这同样是社会主义政治文明建设的战略目标。这就要求在新的历史时期，通过不断加强政治文明建设，推动中国特色社会主义政治的现代

由此可见，政治文明建设的任务，首先是实现政治民主化，即坚持和完善社会主义制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由；其次，政治法制化，即加强社会法制建设，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，实现依法治国，形成中国特色社会主义法律体系；第三，政治科学化，即改革和完善党的领导方式和执政方式，发挥党委的领导核心作用，协调、规范与人大、政府、政协以及人民团体的关系，集中精力抓大事；第四，政治高效化，即改革和完善决策机制，推进政治决策科学民主化；深化行政管理体制改革，进一步转变职能；深化干部人事制度改革；第五，政治清廉化，推进司法体制改革、保障在全社会实现公平和正义；加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证把人民赋予的权力真正用于为人民谋利益。

从对政治文明建设目标和任务的分析中可以看出，政治文明建设涵盖着政治生活的各个方面、各个领域，因而也是艰巨的和复杂的。人大工作之所以能成为政治文明建设的抓手，是由其工作的目标和承担的任务所决定的，人大工作每一步进程和变化，都直接关系到政治文明的实现程度。首先，政治文明建设和人大工作的根本目标是相互吻合的，即都是为了建设中国特色的社会主义民主政治体系。人民代表大会制度的建立是我们党经过长期的斗争和实践，寻找到的一条适合中国国情、代表最广大人民根本利益的社会主义政治道路，这条道路的选择高度体现了党的领导和人民当家作主的统一，是社会主义民主政治的最根本、最突出的特征和优势。只有加强人大工作，才能不断地发展政治文明建设的成果。其次，依法治国是我国的治国基本方略，人大作为国家权力机关，从制度的设置上，承担着主持立法工作，提高立法质量的重要任务，这是其他任何政治组织不可替代的；从保证法律贯彻落实上，人大承担着监督、决定、任免等若干重大职能，这同样是宪法和法律赋予的职责。政治文明建设法治化目标、任务的推进，必须依赖人大工作的加强。再次，在各种政治关系的协调中，人大处于关键位置。在我国政治权力关系中，党是社会主义事业的领导核心，党的领导主要是政治、思想和组织领导；同时，党有自身行动的准则和纲领，党对国家和社会的领导是依法通过适当有效的途径来完成的，这个途径就是人民代表大会这一政权组织。即所谓把党的方针政策和路线由人大转化为国家意志。作为由人民代表大会和它的常委会选举产生的各级政府，则在党的领导和人大的监督下施行党和国家的意志，这三者关系的科学确立，就从根本上打破了人治权治的封建桎梏，将政治文明推向新的高度。强化人大的地位和作用，加强人大的工作，就以法律的形式把党执政为民的宗旨充分体现出来。

三是政治文明建设的现实状况，迫切要求强化人大工作。

政治文明建设作为全面建设小康社会的重要目标，是我党在新形势下对政权建设的重大战略调整和选择。应该清醒地看到，在当今中国的政治生活中，特别是在加强人大工作中，存在着一些与政治文明相背离的方面，有些问题的存在已经影响到党和人民的血肉联系，影响到党的执政基础，这不是危言耸听。如果不能深刻认识政治文明建设的现实严峻性，我们很有可能走向政治倒退。

首先，在党的领导和人大监督关系处理上，状况不容乐观。其一，在一些地方党委的决策层中，人大的主要领导（书记兼人大主任的除外）往往不是决策者，而被监督的政府主要首长和常务负责人都进入各级党委的班子，这样决策重大问题时，人大的话语权如何得到保证？其二，一些地方党委常常揽众权于一体，甚至直接指挥政府，处理社会事务，干预政府工作。而人大作为地方国家权力机关，形同虚设，重大事项决定权、监督权成为事后确认，少数地方党政领导越过人大而自行其事已经造成严重后果，在诸如土地征用、拆迁、项目等等问题上发生与人民群众的对立，以至受到应有的惩处。这是政治文明建设中极其危险的倾向。弱化或淡化人大的监督，将从根本上削弱党执政的群众基础，从而影响到中国社会主义民主政治发展的进程。

其次，面对被监督对象的乱作为，人大有所为显得力不从心。在执行公共权力中，乱作为的表现有很多，有的是不顾当地实际的盲目决策，有的是片面追求政绩的“媚上”动作，有的是有法不依的违法行政，有的是名“公仆”实“主人”的轻民之举。对“一府两院”的乱作为，缺乏强有力的监督和制约。虽然人大是名正言顺的监督者，可以有所作为；但事实上，由于人大主观上存在“多栽花少栽刺”思想，以及怕影响与党委、“一府两院”的关系等；客观上自身监督力量单薄，刚性手段缺乏，以及被监督对象不情愿不配合等，使得人大的有所为显得心有余而力不足。如果从这一角度思考推进政治文明，就必须切实解决人大自身的责任心和监督力度，以及一府两院接受人大监督的自觉性和主动性。

第三，在坚持党管干部原则下，人大任命干部应当得到加强。“党管干部”原则是党的领导权的充分体现，是党执政的一个重要手段；推选、使用好干部是社会主义事业顺利进行的保证。同时宪法又规定了“一府两院”的负责人，由人大选举或任命产生，这是对国家权力机关干部任用权力的确认。在“党管干部”的原则的指导下，人大应依法任免干部，使之既贯彻党委的意图，又体现民心民意，这两者是不可偏废的。问题是，现在在干部选配的某些环节上，一些地方只强调“党管干部”原则，不顾及人大的意见，把人大法定的任命程序当成象征性走走过场，这不仅漠视了法律的尊严，也使人大任命权被虚置。因此，在少数地方的政治生活中出现荒诞的政治笑柄。那些因种种问题而未通过人大任命的干部，居然能堂而皇之成为地方党委的书记；那些民意不能通过的干部，居然仍旧被提拔重用；有些第一次落选的政府首长，转瞬间又能以高票当选，等等。加强政治文明建设，应该赋予人大对干部人事工作更多的权力，尤其是作为代表人民意志的权力机关的集体否决权。

第四，面对人治权治潜在影响，法治化推进依旧任重道远。我国的封建社会历史长达2500多年，形成了以人治和权治为主体的基本意识形态，对人对社会影响根深蒂固，要打破这种心理习惯是一个相当长的阶段。中国共产党在总结社会主义建设和发展的历史经验教训的基础上，提出并实施了依法治国的基本方略。这是对社会主义民主政治建设的巨大贡献。法治化是现代民主政治的基本要求和目标。但应该看到，在人治权治曾经成为一种习惯势力的影响下，法治化推进显得多么艰难。一方面，从社会环境看，法治虽然已经走入民众，但还没有普遍地成为民众的行为习惯，社会心理中“恋权”、“玩权”现象客观存在；另一方面，从政治生活看，人治权治在某些地方依然相当突出，以至权力可以干扰法治，改变法律的公正裁决。当法治与人治发生冲突的时候，维护法律的公平正义理所当然地各级人大及其常委会义不容辞；党应该在法律规定的范围内活动，可是当一些党的领导干部凌驾于法律之上的时候，又有谁能对其进行监督呢？除了相应的一级党委及其纪律检查委员会，有责任和义务告诫我们的党员干部必须成为遵守和维护法律的模范，对其中的无法无天者加以惩治外，人大作为民主法制建设的缔造者和捍卫者，在推进政治文明的今天，应当也必须担负起维护宪法和法律尊严的责任。把党和个别党员干部区分开来，只要触犯了法律，属于人大监督的范围，都必须依法处置，而不论其党派和职位高低。

二、人大工作要在推进政治文明建设中积极发挥抓手作用。

随着政治文明建设被确定为中国社会主义现代化建设的三大基本目标，这项党领导人民治理国家的全新战略部署，正从理论到实践的各个层面都进行着深刻而不懈的探索。这无疑是现阶段我国社会主义政治建设的一场重大的战略调整，它要求各种政治关系都必须顺应这种变革的趋势，努力发挥自身作用，共同唱好建设政治文明的这台“大戏”。胡锦涛说：“推进政治文明建设，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。为此，人大工作应在坚持党的领导的原则下，自觉肩负起在政治文明建设中的重大责任，担当建设政治文明的抓手。

一是坚持和依靠党对人大的领导，全面落实人大的法律地位。

人大工作能否成为建设政治文明的抓手，与党的领导程度密切相关。在我国，党是驾驭各种政治关系和社会生活的核心，党通过适当的途径，可以有效地规范各类政治关系的运行。在新的历史条件下，人大必须紧紧坚持和依靠党的领导，同时党应加强和改善对人大工作的领导，才能从真正意义上保证人大宪法地位的落实。脱离了党的领导，人大工作不但失去行动的方向和目标，而且失去宪法的本质意义，同时就有可能走上与发展社会主义民主政治相反的道路，这是非常危险的。但是现在的问题是，在党的领导和人大法律地位落实的某些环节上出现了不应有的脱节。一些地方的党委口头上书本上重视加强人大工作，而行动上却大打折扣，对人大依法行权和法律地位，态度上模棱两可，工作上关心不够，协调上缺乏力度。这就难怪社会上有人形容人大是“老头子”、“大牌子”、“空架子”了！所以，现阶段地方各级党委必须深刻认识党的领导权和人大法定权力之间的关系，特别应打破那种狭隘的片面的权力归属思想。要从社会主义政治文明建设、民主与法制建设的高度上认识人大工作的地位和作用，使党成为法治化的模范。各级党委应该不遗余力地加强和改善对人大的领导，注重从社会环境、舆论氛围、物质条件等诸方面营造有利于人大工作的良好局面，支持人大履行宪法和法律赋予的职权，关心人大各项建设，研究人大的工作，协调好人大与“一府两院”的关系，督促“一府两院”接受人大的监督。同时，人大要认真领会和贯彻党的重大决策和意图，围绕党的中心任务开展工作，重大事项加强请示汇报，切实履行宪法和法律赋予的职权，做到与党合心合力合拍。只有这样，人大在推进政治文明建设中的抓手作用才能得到更好的发挥。

二是加快推进依法治国进程，构筑政治文明建设的基础。

法从本质上说是调整各种社会、经济、政治关系的产物，法体现着大多数人的意志，因而和民主密切相关，政治秩序本质上就是依法行事的法治秩序。法治化作为政治文明重要特征，必然成为政治文明建设的基础。离开了法治化，政治文明无异于水中月镜中花。1945年，毛泽东在延安回答民主人士黄炎培提出的人亡政息“周期率”的问题时就明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主和法制。只有让人来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”人大作为人民行使国家权力的机关，承担着立法和监督法律实施的重要任务，在推进依法治国进程中发挥着主导作用，这也是人大对于推进政治文明建设的贡献。通过加快依法治国进程，完成从伦理型社会向法理型社会转变，从“人治”向“法治”转变，从“权本位”向“法本位”转变。要加快实施依法治国方略，人大必须抓好四个方面工作：1、增强全社会宪法和法律意识。应推动各级开展多种形式多种途径的法律宣传工作，特别是党的领导和各级党组织要带头学法普法，对违法现象要大张旗鼓地进行鞭挞和揭露，从而在全社会形成良好的法制氛围；2、建立和完善法律体系。应加大立法工作，用完备的法律来规范社会、经济、政治关系和行为，特别应注重研究和借鉴西方现代法治文明的优秀成果，同时积极适应法治全球化的趋势，建立和完善中国特色的社会主义法律体系；3、提高立法质量。勿庸讳言，我国立法工作尽管取得长足进步，但法律落后时代、落后于经济发展的现象还时有所见。因此，必须提高立法质量和水平，做到时代性和前瞻性相结合、务实性和原则性相结合，使法律真正担负起引导、规范社会经济政治生活秩序的任务；4、加强法律监督。人大是法律尊严的维护者，必须强化执法监督。每年应重点检查一些法律的实施情况；还应根据地区、部门的差异，有重点选择一些法律检查其实施状况。对检查中发现的问题，应积极研究对策和措施，推动法律的贯彻实施。只有发挥人大在依法治国中的主导作用，政治文明建设才会不断地取得新的成绩、新的突破。

三是切实履行人大各项职权，为政治文明建设提供保证。

在宪法和法律赋予人大的各项职权中，最基本的权力有重大事项决定权、监督权和人事任免权，全国较大市以上的人大还有立法权。当然，这几项权力的性质和内在关系是不尽相同的。有的学者认为，重大事项决定权是人大的核心权力，处于主导的地位，监督权是其派生形式和重要保证，而人事任免权和立法权都是重大事项决定权特定的表现形式。但是，不论这几项权力的关系如何，主次如何，都不能否认其在法律地位上的等同性。人大只有综合运用这些权力，才能够肩负起对“一府两院”进行工作监督和法律监督的重任，才能在推进政治文明的建设中大展身手。

当前，各地人大在履行职权的方式、方法和力度上，存在一定的差异。我们以为造成这些差异的主要原因有四点：首先，宪法和法律对人大职权的规定过于原则，各地在履行这些职权时缺乏统一的尺度；其次，各地社会、经济、政治状况差异很大，客观上对人大的行权产生较大的影响；再次，各地区人民法治意识和民主意识的状况不尽相同，因而在行使当家作主的权力时必然会形成一定的差异；第四，各地党委的支持度和人大自身的努力程度也有很大的不同。为了克服这些差异，各地人大必须切实履行宪法和法律赋予的职权，创新工作的思路和方法，丰富建设政治文明的内容。1、强化对重大事项决定权的行使。勇于和善于决定好重大事项，是当前地方人大工作必须解决的首要问题。必须处理好与党委、政府的关系，界定好重大事项的范围、标准、条件，确定好行权的方式、程序，完善权力制约和保证措施，扎扎实实决定好重大事项。2、深化监督权的行使效果。监督权是各地人大频繁使用的权力，其具体方法也最多，如评议、审议、视察、述职等。各地实践中也创造出不少好的经验和做法。笔者以为监督权行使上要注重深化效果，敢于动真碰硬，提高监督的实效性；还应重视刚性监督手段的运用，如质问、询问、特定问题调查、个案监督等等，增强监督工作的力度和针对性。3、探索人事任免权的实现方式。人事任免权是人大一项比较敏感的权力。应坚持在党管干部的原则下，积极依法探索人事任免权的实现方式。有的地方人大已经推行和地方党委干部管理部门，对拟任“一府两院”的负责人，共同组成考察小组，一起进行考察，这就突破了以往“党管干部”中的某些禁区，具有重要的现实意义。还应完善干部任免资格、条件的办法，比如，法律考试或专业资格确认；加强对干部任免后的监督，比如对所任命干部定期进行审计，等等。当然，这些办法的出台需要地方党委的支持，开明的地方党委应该认识到只有发挥人大的职能作用，察民意，听民声，才能更好的加强干部的使用和管理工作，这也是社会主义政治文明发展的必然要求。人大只有切实履行好监督“一府两院”依法行政和公正司法的职责，才能保证政治文明建设的顺利进行。

四是丰富和发展民主形式，拓展政治文明建设的优势。

我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这从本质上确定了人民是国家权力的主体，政治文明的本质是人民民主。为了保障人民当家作主权力的实现，党则通过建立人民代表大会制度这一根本政治制度，使人民民主得以广泛的落实，这是有别于西方议会政治的中国特色的社会主义民主政治。但是人民代表大会制度毕竟只有50年历史，无论从制度设计、执行、保障等各环节，还是从人民当家作主的意识和法治化推进的程度来看，都还存在这样那样的不足，人民代表大会制度还显得年轻。也正因为她的年轻，才更加是新鲜的充满着生机和活力的制度。建设社会主义政治文明，必须丰富和发展以人民代表大会制度为主体的中国特色的民主政治制度。当前应从四个方面拓宽民主实现形式。1、突破体制制约，更多地体现选举制度的民主性。选举权和被选举权是公民最根本的政治权利，人民推选自己相信的人参与国家管理，是人民民主最基本的方式。选举包括人民选出自己的代表（人大代表）和代表选出国家权力机关（人大常委会组成人员）及国家行政、司法机关（“一府两院”）组成人员。选举制度是人大制度重要部分。现在，在选举制度中，候选人的推选、产生、确定等环节上，民主性不够，竞争性不够，群众充分参与政治的意识也不够。因此，要从体制上打破障碍，通过依法完善创新选举制度，规定和引导人民和代表行使好选举权利，把好代表产生的资格和素质关。2、冲破思想障碍，更大地拓展政治参与的民主空间。党的十六大提出了“扩大公民有序的政治参与”，这是社会主义民主的发展，是政治文明的重要标志。扩大公民有序的政治参与，可以更多更直接地听到来自群众的呼声和要求，更广泛地调动人民参与政治建设的热情，将更大范围地推进民主实现，这不仅有助于提高决策的科学性和民主性，而且有助于对决策的监督和实施。这项民主活动中，关键是在把握好“有序”标准，增强法治意识的前提下，排除思想上的障碍，真正尊重民众的声音，使公民正确的呼声必须得到重视和吸纳。3、树立有所为观念，更好地发挥人大代表的主体作用。人大代表是国家权力机关的主体，是人民选出来代表自己利益行使管理国家权力的群体，是实现民主的最主要途径。人大代表如果不能代表人民，就失去其应有的意义和价值。现在一些地方的人大代表，代表观念淡薄，代表作用微弱，代表工作乏善可陈，极大地损害了民主的推进。因此，必须提高代表有所为的履职意识，广泛联系选民，强化调查研究，加强学法和行权，以更好地发挥主体作用。4、立足巩固和加强，更有效地推进基层民主建设。重点是加强和完善村民自治和居民自治组织建设，按“四自”要求，由群众依法管理好自己的事；同时应建立健全民主选举、评议和政务、厂务、村务、居务公开的具体制度和办法，拓宽民主的实现途径，真正有效地维护最广大人民群众的基本利益。丰富和发展民主形式，实现人民当家作主，是人大在党领导下推进政治文明的一项长期而艰巨的任务；也只有不断地赋予人民大会制度以新的内容，才能创造出更加丰硕的政治文明的成果。

发挥人大工作在政治文明建设中的抓手作用，是人民代表大会制度的本质要求。强调人大的抓手作用，并不是否定其他政权组织在政治文明建设中的作用，特别是，党是政治文明建设的领导核心，肩负着把握引导政治文明建设方向、大局和依法协调政治关系的重任；“一府两院”是政治文明建设的实施机关，也是建设政治文明的骨干力量；人民政治协商会议是政治文明建设的参与者和支持者。今后二十年我国面临着发展的重要战略机遇期，也是政治文明建设不断发展、创新和突破的关键时期。各级人大及其常委会要着眼于宪法和法律规定的根本职责，与时俱进，开拓创新，不断加强自身各项建设，强化人大工作，努力为建设政治文明发挥更大的作用。

二○○四年九月

（本文获扬州市人大纪念人大制度50周年理论研讨会论文评选二等奖）