立法公众参与制度 [公众参与立法制度的完善]

公众参与立法制度的完善

一、我国立法工作中公众参与现状与存在的问题 (一) 行政实践中公众参与立法活动现况 无保护状态下的权利是最容易受到侵犯的，因此我国根本法《宪法》规定， 公民在遵守法律法规的前提下，将全国人民代表大会和各地级人民代表大会作为 行使国家权力的法定路径，民主科学地管理社会事务、参与社会资源的分配。国 家已然以根本大法的概念确立了公众参与的基本原则和基本内容，公众得以通过 参与公众立法活动来实现对国家的政治、经济、文化等社会事务的管理。此外《宪 法》规定国家各级机关、机关工作人员当需听取公民的建议和意见，并同时接受 人民的监督，而且我国公民无论是对哪级国家机关或者机关工作人员都有提议甚 至批评的权利，避免公众参与原则沦为形同虚设的空壳。宪法从民众有权利提出 建议、参与国家立法和国家机构有义务接受公民意见和监督等几方面，为公民参 与国家法律的立法创造有利条件，同时也从法律上规定公民表达意志的渠道，以 法定方式保障公民实现愿望的需求。2000 年及2001 先后颁布的《立法法》及《行 政法规制定程序条例》构成了我国规范立法程序和立法活动的基本法律。中国公 众参与立法的实践以这一系列政策法规为指引，充分拓展了其在立法制度中的广 度和深度。《立法法》提出立法应当发扬社会民主、体现人民意志，保障人民参 与立法活动的途径多种多样。法律的本质是人民意志、公民思想、群体愿望的表 达，而体现人民愿望的立法才能更好的为社会大众服务。

近些年来，我国公众参与立法的形式逐步开始拓宽，从原来一元模式的公 众参与讨论研究分向发展为恳谈会、听证会、法律草案意见征询、公共立法项目征集等多轨道并行的有效局面。最重要的方式还是公众参与讨论建议和召开听证 会，公共立法项目征集还没有在立法程序中得到普遍采用。公布法律草案征询意 见是立法活动中常见的一种，列入常委会会议议程的法案，在经过常委会初审后， 立法机关将草案向社会公布征求意见。在经过一定时间段的信息公开与意见汇总 整理后，相关机构再将征集内容送与法律委员会和有关专门委员会供审议时参考。

公布法律草案征求意见既面向广大社会基层群众也看重专家学者意见。不仅能够 符合社会的价值观念和愿望需求，而且能充分的利用立法资源、提高法律草案的 质量，使颁布的法律有更强的技术性、专业性和综合性。立法听证指立法部门在 实现涉及公民权益的立法决策时，由政府工作人员、专家学者、利害关系人等参 加的，给予利害关系人发表夙愿、陈述意见的机会，从而为制定规范性法律文件 提供依据和参考的一种程序。立法听证通常都是公开进行，其中有公众旁听或是 由新闻媒体对其报导，透明度较高。此外，听证立法的程序虽然有繁有简，但整 个过程都是要按照程序进行，有较强的程序性。最后，听证会的公众代表人员中 利益团体人数的比例都比较协调，需要将持有不同意见的参与者的观点得到充分 反映、形成不同意见的交锋，使立法的客观性得以最大程度的实现。回顾以往公 众参与立法的形式，在2005 年制定物权法向公众公布草案时，仅短短的一月有 余，物权法草案制定部门就收到了11，542 份公众意见，另外，2006 年劳动合 同法草案的建议征求，回馈立法机关的公众意见达到了191，849 份。2005 年， 全国人大法律委员会会同其他相关部门就个人所得税法修正案中的工薪所得减 除费用标准问题举行听证会。毫无疑问，作为全国人大常委会首次举行的立法听 证会受到全社会前所未有的广泛关注，公众参与的热度和力度高涨，最后统计报 名参与的人数多达5000 余人。由此可见，我国公众在参与国内立法活动日趋频 繁，立法活动已开始渐渐向民众发出邀请函，行政立法的民主化已经有了新的发 展势头。

(二) 立法工作中公众参与存在的顽疾 近些年以来，我国立法工作中公众参与立法的建设方面取得了令人可喜的 成绩，尤其在中央政府各工作部门以及部分地方政府的社会实践中发展颇为积极， 这些促进社会的措施举动也在全社会引起广泛的关注。但是，我国公众参与立法 在总体上还是处于摸索的阶段，在社会实践中也不可避的浮显出了不少问题。

第一，公众参与立法的积极性不高。我国现仍处于社会主义初级阶段，社 会法治化的建设刚起步，公民的参政意识和权利意识以及对立法权行使的意识不 够强。在各种立法活动的参与中，科研工作者、高校知识分子、企业高级管理人员的等社会精英扮演了主要推动者的角色，相比较而言，受年龄、职业、生活环 境等限制，大学生、普通工薪阶层、农民、农民工等更多的群众参与的积极性都 不高。在一个立法项目的过程中，虽然公众有利益的期望，但往往面临的仍然是 沉默的大多数。此外，由于有法不依和司法执法等腐败问题的大量出现，使得民 众从过去的崇尚法律、期待法律变成了对法律的不信任和对法制的失望，而法律 法规之间的相互矛盾冲突更加剧了人民对法律的信任危机。立法不少，执法不好 无疑成为了公众参与立法冷漠背后更深层的原因。

第二，公众参与立法流于形式。我国传统的立法模式是政府主导型的立法， 其特征是立法的启动程序和立法进程完全由政府决定，立法的目的是满足政府管 理人民的需要，在管理措施上选择便于政府。近年来，国家对公众参与立法的推 进虽然在一定程度上改善了政府主导立法的关门立法，但单边立法主义仍然存在。

实践中，常有政府鉴于树立民主立法的形象或是迫于上级机关的压力而做出的走 过场、搞形式;更有甚者，担心按照正当程序让公民参与立法会损害本部门的利 益，拒绝召开听证会、座谈会等，剥夺公民的立法的参与权。此外，在参与方式 上，法律对公众参与立法的规定过于笼统，未能恰当引入参与立法活动的具体步 骤，尤其在程序上未能有权威稳定的硬性规定。各级机关对民众参与立法活动拥 有极大的自由裁量权，对于组织什么样的利益群体参与，怎样组织民众参与，以 及怎样审查、采取什么样的意见，都依据国家机关的意愿甚至是其领导的意愿。

第三，公众参与立法涉及的范围还不够广。公众对立法活动的参与应当是 全民参与、全程参与，但目前我国公民参与的环节较少，主要集中在对草案提出 修改意见及在听证会上陈辩。在公共立法项目的制定、法律的起草规划等基础性 环节普遍缺乏参与能力和立法技术。有观点认为立法是具有技术性专业的活动， 有公众直接参与草案的制定会影响法律的规范性的法律语言的精准性，所以先由 立法机关制定出一个较完备较成熟的法律草案后再就其重大或是有争议性的问 题向公众商讨和征集意见，应视为比较合理有效的方法。这种观点没有把握住公 众参与的价值和民主立法的实质。立法作为法律实施的源头和起点，要体现现代 民主和法制的要求，就应当放权于民让民众从起点、从源头上参与立法，确保民 意诉求能很好的贯彻在立法的整个过程之中。

第四，未构建完备的法律保障体系。我国《宪法》和《立法法》虽然都对 公众参加立法做出了规定，并且也提出了具体环节的参考方式，但是关于公民参 与立法的范围、立法方式采纳的情况和各种方式的程序等内容的规定并不完善。

也就是说，法律对公众参与立法的规定仍过于原则化、笼统化，没有形成一个相对统一细致的法律规范或保障体系。比如我国《立法法》第三十四条规定了法律 草案在列入常委会议程后，法律委员会以及相关法律办公机构可以通过采取各种 会议方式汲取社会意见，搭建政府与民众间交流互动的重要桥梁。在何种情况下 应当使用什么方式这些方式之间的先后顺序是怎样的对于这些具体的细节问题 并没有明确的规定。无法可依的境况只能让立法机关在实践的过程中视情况而定， 从而使公众参与的立法工作伴随很大的任意性和随意性，无形中使立法活动工作 缺少社会价值的衡量，将珍稀的立法资源流失浪费。另外，在公众参与的各种方 式中，因其透明度、公正性、和效率高的特点，听证制度是采用率最高的立法途 径。但其中的问题也是很多的，如对听证代表的遴选、主持人的选定未做任何规 定，听证笔录的作用也被忽略。相对完善的制度都有这样那样的漏洞，那么其他 参与方式的问题就更不用说了。这些看似细小的问题在公民立法的实践运用过程 中带来了诸多的负面效应。

二、国外公众参与立法制度之借鉴 (一) 美国之立法听证制度 美国民主制度下的公众参与立法制度的历史渊源发展较为长久，无论从其 参与理念、参与程度、还是参与的具体细节都呈现出相当高的系统化态势。立法 听证制度是美国最为重要和正式的参与渠道，美国式立法听证制度的参与途径是 参加参议院、众议院两院举行的听证会。作为联邦制国家，美国各个州的立法程 序不尽相同，但通常程序包括四个阶段：议案起草、委员会审议、议院审议以及 送交州长签署，公众参与立法主要聚集在委员会审议阶段。委员会在决定举行听 证后，小组委员会或专门委员会会提前公告通知听证的日期、地点、内容等基本 信息，其后登记受邀人和作证，听证会结束后，工作人员会将完整的记录整理总 结送发给立法委员会成员，并且同步通过媒体网络传递给社会公众。立法听证是 美国立法中不可缺少的重要程序，是法案形成和法案修改的重要基础和依据。除 了立法听证制度，美国公众参与立法的相关正式途径还包括立法信息公开公告制 度、公众立法倡议制度、通知评论制度、立法助理制度等，非正式的途径更是多 种多样，如请愿、游行、参加党政、司法诉讼等等。

(二) 英国之重视程序规则 作为典型的普通法系国家，英国极为重视程序规则在社会实践中的作用。

无论是在判例还是制定法中，程序的正确性总是被视为事实正确的基础与前提。

英国公众参与立法主要是通过两个程序实现：调查程序和公众咨询程序。调查程序可以让公众对立法机关作出的法律或决策提出异议，立法机关通过异议审查后 能够作出更加公正合理的决策。其中调查程序又分为公开调查程序和听证程序， 公开调查程序是英国立法实践中运用最广的，其最大的特点就是调查范围不局限 于与拟定法案权的利义务直接相关的利害关系人，更能从社会总体价值观中平衡 不同群体间的利益冲突。2004 年修正的《咨询实务准则》中确定了公众咨询程 序的主要规则，如：某项政策的制定必须保证有一次以上多于一个半月的书面咨 询;立法机关应当以简明的语言和方式向公众说明立法的内容与核心并保证公众 可以广泛的获取信息;政府部门指派咨询协调员监督、评估部门的公众咨询活动 和咨询结果。无论是调查程序还是公众咨询程序都良好的保障了公众的参与权和 表达意志的权利，体现了立法的民主性和公平性。

(三) 日本之听证会审议会 自第二次世界大战后，日本的法律制度在美国的影响下不断改进和发展， 其中公众参与立法的相关制度在长时间的发展中也逐渐趋于成熟。日本的听证会 分为听证与公听会，前者专适用于有关特定对象权利义务的行政行为，而后者适 用于不特定群体的行政领域。在日本，无论是哪一种听证会都是政府鼓励公民理 性地参与政府决策，其作用旨在吸纳社会谏言、督促政府发挥职能，从而订立更 加规范完善的法律法规。咨询程序也是日本有效的立法程序之一，咨询程序指立 法机关原则上应当听取或征求咨询机构的意见，咨询机构由代表民间群体利益的 团体组成的，常见的有私立学校审议会、自然环境保护审议会等。咨询程序中所 体现的社会建议往往更加具有代表性和公益性，同时也利于降低公众参与立法的 社会成本耗损。此外，审议会作为日本公众参与立法的普遍方式，它是由负责法 案起草工作的部门负责人聘请政府以外的专家、学者、行业代表、退休政务官等 社会人士参与到立法工作中去，以期望通过更加专业、独到的意见评论来获得法 案的社会普遍支持。

从国外几个具有代表性的国家的公众参与立法制度中，凸显出以下几大特 点：一是社会公众参与立法程序法定化程度高，法律规范细致详尽。各国亲睐通 过采用成文法的形式详细规定立法参与的程序和途径，日本凭借制订立体化的行 政程序法追求均衡、适度的法律制度，而英国虽然没有制度化的行政程序法，但 英国采用制定准则来规制地方立法的公众参与度。这种严格立法的方式不仅能有 效实现公众参与立法权利的维护，也从一定层面有利于立法机关开展立法。二是 构建富有弹性的建议渠道，拓宽公众参与立法活动的途径。各国根据不同的组织 或利益群体设计不同的参与方式：正式的或非正式的、面向大众的或面向小群体的、主动式或被动式的，甚至混同程序中的自由切换。量体裁衣式的多样化途径 将助于增长各国国民参与立法活动的空间，针对性的提高政府立法效率，造就公 平有序的立法体制。三是细化立法信息的公开，充裕公众参与立法活动的主动性。

充分的信息公开才能保证公众获取足够的立法信息，相反，公众对立法信息一无 所知则必然导致公众难以有效的参与立法。在每项法律的公众参与实践中也可以 看出，公众参与立法的程度与法律在未来的实施程度密不可分，国民参与立法活 动的信心与热情越高，所形成的法律条文则能再今后的实施中愈加顺利;而公众 参与立法的积极性低甚至少有人知到某项法律，那么法律在未来社会实施中必定 是磕磕绊绊。四是，公众参与立法的相关配套制度较为完善，以多方补充的方式 达成高质量立法的实现。如美国议会议事规则的以法律的方式确立公众参与的准 入制度， 《阳光下的政府法》、《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《联 邦咨询委员会立法》等法律法规一起搭建立法信息公开制度，应当作为增强公众 参与行政立法意识的典型性驱动力。

三、我国公众参与立法制度的改进与转变 毋庸置疑的是，借鉴外国在公众参与立法制度中先进的制度设计和实践经 验措施，是在短时间内有效改进、衡量我国公众参与立法制度发展方向的风向标 尺。就目前而言，我国的立法公众参与制度可以从以下几个方面来改进和完善。

(一) 推进信息配置公开，培养公众参与积极性 公众及时全面了解立法活动信息是行政工作中不可忽视的有效媒介，也是 促进公众社会责任感的前提和基础，没有对信息资源充足的了解，公众提出的意 见自然就缺乏针对性和客观性，甚至有可能是偏离实际的。同时，公众对法律草 案内容缺乏了解，也难以调动起对立法参与互动的热情。立法机关应当推动对立 法事务的宣传，公开相关的立法资料和立法活动，维护公民的知情权、参与权、 监督权等基本权利。立法部门可以通过电视广播等新闻媒体、网络、社区宣传等 方式，创建一个便捷广阔的信息交流平台，向公众传达立法的原因、背景条件和 期望目标等信息，鼓励公民主动参与。应当在公众与立法者之前建立起信息的平 衡与对称，让公民认识到自己的立法参与权，了解法律草案的背景信息、立法状 况、立法原理以及立法各阶段，扩宽参与方法和途径，让公众知悉自己意见采纳 的理由及程度，增进公众对政府的互信沟通建设。

(二) 开展多元的参与途径，引导公众参与意识参与立法活动是公民行使基本权力，维护公民自身权益的行为，也是从实 质上提高立法质量、建全社会良法所不可缺少的过程。法律法规要反映广大人民 群众的意愿，就必须广泛听取社会各个阶层不同群体的意见，扩大信息吸纳能力 的覆盖面，从而拓展公众参与的深度和力度。除了传统的意见箱、留言板、民意 调查、论证会、听证会等征求民意的形式外，还应当创新寻找新的公民参与形式 和途径，比如建立以高校教学单位、科研单位等专业性更强的主体为主的专项机 构，由其就某专业领域里的公众意见收集整理修改后，再呈报立法机关，使公民 提出的意见更加有可行性。再如，为保障最基层广大人民的权益，强化城市社区 街道和农村乡镇公民的全程参与，是保证公众参与立法的民主性和公平性的体现。

法律法规涉及到普罗大众的切身的利益，法规政策制定的模式变迁中，民众才是 法律法规真正的制定者与拥护人。所以，我们在引进国外的经验和技术，如市民 评审团、焦点小组、公民论坛、公共辩论等形式，应从中探索、归纳适合我国国 情的新途径。

(三) 健全参与反馈机制，保障公众参与的实质价值 公众参与立法不仅能使社会民众倾诉其意志和需求，更是体现社会价值的 有力途径。仅有形式上的听证会或者征求书面意见是远远不够的，更需要从实质 上保障公民的发声被尊重和听取。这就要求立法机关重视和尊重民众，不但要听 取民众对于利益表达的声音，还要对他们的声音进行对向互通，防止权力滥用、 确保公正履职，让高质量的立法改进在立法机关与民众之间的不断的循环互动。

应当在现实消除立法障碍的同时，健全参与反馈机制，立法机关在收集到公众建 议后，必须认真分析、整理归纳，以灵活有效的方式反馈。对于可以全部采纳或 部分采纳的意见和建议在立法中予以反映，尤其是对于决定不能采纳的建议，根 据具体情况在政府公开网站或是电视报纸等新闻媒体进行集中答复或是通过电 话、邮件、信函的方式向提出者说明理由。真正意义上的国家与公民间的双向度 契合需要良好的反馈机制，从而才能从复杂的行政行为中实质性地判断和保障公 民参与的价值内涵。

(四) 完善配套制度，构建完整的制度体系 行政立法活动的参与是一个纷繁复杂的过程，为使法律法规得到长久的支 持与实施，需要完善与制度配套的相关措施，构建完整的制度体系。政府应当集 中发挥主导作用，通过推广、教育、引导等各种潜移默化的机会来增强公众参与 程序的可操作性，强化各个法律法规之间的衔接与配合，实现通畅统一的公众参 与立法的程序规则。剔除造成立法简陋单一的隐蔽诟病，重视科学立法、民主立法，防止立法质量不高、效率低下、越权立法、法规之间冲突等问题的发生和扩 大。树立有中国特色的社会主义公众参与立法制度体系，特别需要基于我国的基 本国情，力推微观法律领域的改革，调适公共政策与公民意愿之间的匹配度。有 规划地推进立法的完善与成熟，建立系统化、机制化的公众参与立法途径不是一 朝一夕就可以完成的，更需要耐心和细心来不断摸索和改进，更需要来自专业理 念的创新、政府姿态的转变和公众理智的调整来实现。