[司法改革背景下法官制度改革初探]法院司法改革

司法改革背景下法官制度改革初探

不仅是司法工作者需要认真思考的问题，也是法律人需要深入探索的问题。为此， 有必要在司法改革的背景下对法官制度的改革进行探索，这也是提高司法公信力， 实现司法公正的必然要求。

党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特 色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察 权。”党的十八届四中全会则全面系统地讨论依法治国方略。这就预示着中国司 法制度在司法体制改革中发生了深刻的变化。在这一背景下，法官制度改革已势 在必行，成为我国司法改革的一个焦点问题。

1 我国法官制度改革之宏观构想 (一)建立健全法官选任制度 1.现行法官选任制度存在的问题 如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守 门人。[ 肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第1页。] 随着司法体制的不断改革，法官选任制度的改革也成为法官制度改革的重要组成 部分，对于保障司法公正，推进法治建设起到重要作用。法官制度改革主要包括 两方面：一方面是关于法官的准入资格，即具备什么样的条件才能够担任法官;
另一方面是关于法官的选任机制，即法官 选任的主体、选任的方式以及选任的 程序。

(1)学历方面。在1995年《法官法》颁布之前，我国对法官的学历没 有任何要求。在95年《法官法》颁布之后，对于初任法官的要求是必须通过全国 统一的初任法官资格考试，而且还要接受过大学教育，但是这里的大学教育并没 有严格的限制。直到2001年修改《法官法》才将初任法官的学历条件提高到本科，但是仍然有非法律专业的人可以担任法官的规定。这种情况的存在就导致了法官 的准入门槛过低，不利于法官专业化素养的提高。

(2)选任方式。我国现行的法官选任方式有两种：一种是法官的公开 选拔;另外一种是法官的选举和任命。这两种选任方式的不足是：没有专门的法 官选任机构，也没有相关的考核程序。

(3)考试方面。我国现在虽然实行全国统一司法考试，然而，在现实 中录用法官必须通过公务员录用考试，而不是经过专门的法官录用考试。

(4)年龄方面。我国法院目前录用大部分人员是大学毕业生，按照相 应的初任法官年限，他们中大多数人可以在26岁左右担任初任法官，但是这样一 来就会使得法官的年龄普遍偏低，社会经验不足，一定程度上不利于实现司法公 正。

(5)培训方面。我国目前实行的法官培训制度多为岗前短期培训，是 法官选任之后进行相关培训，而不是在此之前就对其进行培训。一定程度上阻碍 了法官队伍职业化进程。

2.法官选任制度改革措施构想 公正的法律若要不折不扣地得到实现，直接取决于执行法律的法官是 否具备必要的职业能力和职业道德品质。[ 徐家力：《从律师培训看司法官培训 制度》，载《法律适用》2002年第4期。]因此，我们需要建立和完善法官选任制 度，同时也要立足于国情，建立具有中国特色的法官选任制度。

(1)提高法官入职门槛。探索将基层法院、中级法院法官任职的最低 学历规定为高等院校法学专业本科毕业并取得法学学士学位，高级法院、最高法 院法官任职的最低学历应为高等院校法学硕士或博士毕业并取得法学硕士或博 士学位。只有这样，才能提高法官专业化水准。

(2)完善选任方式和程序。建立独立的法官选任委员会，该委员会应 当负责全面了解法官的专业素养以及品性表现等综合素质，同时该委员会也应当 确保法官选任时的公开公正，以避免司法权地方化，确保法官的独立性以及公正 性，防止地方保护主义。此外，还应建立一系列严格的法官选任程序，例如建立 公开化的法官提名制度、法官就职仪式等制度，从而增加法官对其职业的使命感 和荣誉感。(3)完善法官选任考试制度。参加法官的选任首先必须通过全国统一 司法考试，取得法律职业资格证书，此后通过公务员录用考试之后，需要增加一 项与法官这个职业有关的专门法官考试，例如有关法官思辨能力的考试以便提高 法官的整体专业素质，方能成为一名法官。

(4)完善法官任职培训制度。对于法官任职的培训不应是短期的，应 该是长期的培训，培训期限应该在一年左右;同时这种培训也不应仅仅局限于岗 前培训，在其工作期间也应该开展不定期的培训。

(二)建立健全法官独立体制 随着司法改革的深入发展，必将涉及深层次的体制改革，而法官独立 体制就是其中重要的一部分。法官独立是法院独立的核心和落脚点。[ 陈卫东。

韩红兴：《一法官独立为核心，推动我国法官制度的现代化》，载《人民司法》 2002年第2期。]要完善法官独立体制，笔者将从两个方面来论述：一方面是，法 官内部独立;另一方面是，法官外部独立。

1.完善法官内部独立体制。

法官内部独立，是指法院内部法官应依法独立行使审判权。一方面， 它是指法官通过独任和合议制形式审理案件，只服从法律，而不应受到法院内部 的其他法官的不正当干涉。[ 王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版， 第87 页。]我国宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审 判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”将法院看成一个整体，其独立 性是相对而言的，但我国相关法律法规对于单个法官在审判活动过程中的独立性 并没有相关明确规定。法官是司法权行使的主体，只有实行法官的个人独立地位， 才能真正落实法官责任制，以提高法官的审判能力和整体素质。

2.完善法官外部独立体制。

法官外部独立体制是与其内部独立体制相互作用，密不可分的。要建 立健全法官外部独立体制，就要处理好三对关系。

(1)正确处理中国共产党的领导与法官独立的关系。中国司法体制作 为政治体制的有机组成部分，其建立、发展与完善都离不开党的领导。因而，法 官独立体制的完善也必须坚持党的领导。但是当前党政领导通过各种方式插手案件的审判的现象依然很严重，这对于法官独立性是有严重危害的。对此首先要保 证党政干部不干预法官依法独立行使审判权。其次，中国共产党作为执政党，还 应当引导国家权力机关、行政机关不对法院的审判活动进行干涉，充分尊重人民 法院独立审判的地位。

(2)正确处理国家权力机关与法官独立的关系。司法独立不是不受监 督的。宪法所规定的审判机关对国家权力机关负责，是指在严格履行宪法和法律 的职责方面对权力机关负责，[ 王利明：《论权力机关对法院独立行使审判权的 监督》，载《中国司法评论》总第2卷，第67页。]而不是法官对具体案件的审判 活动都要对国家权力机关负责。因此更要充分保证权力机关给予法官独立审判的 应有地位。

(3)正确处理行政机关与法官独立的关系。我国司法机关的各项经费 由行政机关中的财政部门统一管理。因此在经费方面没有独立性的法院就不可能 实现真正的独立。而在此之下管理的法官想要真正的独立行使审判权也是勉为其 难。解决此问题最好的方法就是司法机关经费由中央财政统一支付。并在审判机 关内部建立统一统一分配、使用、管理经费的专门部门。与此同时应探索法官去 行政级别化，以法官等级制度代替行政级别制度，以此既保证法官的级别随工作 年限和工作能力的提升得以提高，也能避免级别行政化影响法官独立。

(三)建立健全法官职业保障制度 法官作为进行审判工作的法律人，有其应有的职业荣誉感。而这种职 业荣誉感需要从身份、职务、经济等方面保障法官的独立来实现。[王利明：《司 法改革研究》，法律出版社2001年版，第471 页。]建立健全法官职业保障制度， 有利于让法官充分履行自己的审判职能，保证社会公平公正。

1.法官的身份保障 所谓法官的身份保障，是指为解除法官后顾之忧，使其免受外部干扰 而依法行使职权，法律规定法官一经任命，便不得随意更换，不得被免职、转职 或调换工作，只有依据法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。

[ 肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第4页。]我国 目前并没有设立法官终身制，这是由我国的国情决定的。目前对于法官完善身份 保障制度所需要使任期制在具体的实践中不断地得到完善，进而建立起不可更换 制，最后在此基础上建立起终身制。此外有必要通过竞争上岗、考核选拔等淘汰机制，使一批高素质的法官脱颖而出，而低素质甚至不能胜任法官工作的人离开 法官的工作岗位，或在法院从事其他工作。[王利明：《司法改革研究》，法律 出版社 2001年版，第475 页。]使终身制下的法官都是能够完全胜任法官工作的。

2.法官的经济保障 我国《法官法》关于法官的经济保障主要作出四方面的规定。一是法 官的工资制度和工资标准是由国家来规定。二是实行定期增资制度。经考核确定 称职、优秀的，可按照规定晋升工资;有特殊贡献的，可按照规定提前晋升工资。

三是法官享受国家规定的审判津贴以及保险福利。四是法官退休享受国家规定的 养老保险金。目前我国并没有对法官实行高薪制，其主要是因为一方面我国法官 人数众多，如果实行高薪制度，那么国家的财政压力就会增加;另一方面我国的 法官队伍无论是职业能力水平还是职业道德水平，都存在着一些问题，如果实行 高薪制，那么很难获得社会认同。因此，对于法官经济保障制度的完善，不应一 味的移植外国的先进制度，应当根据我国的实际情况逐步实施。但是，高薪制的 存在确实有其必要性，高薪制下的法官可以提高法官待遇和职业荣誉感，同时可 以有效避免法官贪腐破坏个案公平以影响社会公平公正。因此我国可以等到具备 相关条件时再实行高薪制。

2 我国法官制度改革之微观构想 (一)法官员额制度改革 我国法院到底需要多少个法官，这是一直困扰学界和各级法院的问题。

法官员额数不仅仅涉及到编制问题，同时也涉及到职位调剂以及工作分配问题。

一线法官普遍反映工作压力越来越大，尤其是经济发达地区。为了应对“案多人 少”的困境，各级法院实施很多应对方法，诸如构建多元纠纷解决机制、完善和 提高简易程序适用率、改革裁判文书样式、扩大人民陪审员参与合议的比例、推 行法官助理制度等等。[ 何帆：“法官多少才够用”，载《人民法院报》2013年6 月7日第5版。]但这些举措并不能从根本上解决问题。科学核定法院员额，才是 行之有效的策略。

在现有的编制内科学、合理地确定法官员额比例，应当综合考虑以下 因素：首先是中国的实际国情。我国的法官员额比较高。确定法官员额比例主要 在于减少目前法官的数量，提高法官的整体素质。其次，还要考虑辖区面积以及 人口数量及其人口居住密集度。除此之外，还应当考虑审判工作量的大小;当地经济文化发展水平水平如何;法院现有编制人员的分布情况;合议庭和审判长的数 量，等等。只有客观、全面地综合考虑这些因素，才能使确定的法官员额比例接 近实际，才能发挥其最大的作用。

(二)法官助理制度改革 完善法官助理队伍建设，是法官职业化不可缺少的一部分。自2004 年最高人民法院下发《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》 以来，各地的法院都做出了程度不同的改革措施。法官助理应当是协助法官去审 判案件的，并且可以作为法官后备军进行培养。

首先我们应当明确法官助理的定位。在法官员额制度实行后，法官的 数量应在一定程度上减少，随着社会的发展，案件数量不断增多，为了法院审判 工作的质量和效率不受影响，应当给每位法官配备一定数量的法官助理，来帮助 法官处理审判工作中的程序、辅助性的工作，使法官能够将精力集中去解决案件 的核心问题，从而提高法院办案效率和办案质量。法官助理的工作应该在法官的 指导下开展，并且应当对法官负责，受法官的监督。此外，法官助理还应当作为 法官的后备军进行培养。但是需要注意的是，法官助理不能通过在法院担任法院 助理一职就能够直接升职为法官，他们也需要像其他法官一样通过相应的考试方 能成为一名法官。

与此同时，我们还应对法官助理与书记员的身份进行清晰定位。法官 助理的工作主要是从法官原来工作中分离出来的，是与法官审判职能具有密切的 关联性，是需要有专业的法律知识才能够胜任此工作。书记员的职责主要有两 个：一是上传下达;二是记录归档。由此可见，法官助理与书记员最大的区别就 是法官助理的职责与审判工作具有密切的关系，而书记员的职责更多的体现在技 术协助层面。因此，要正确定位法官助理与书记员的身份，并按照相关的规定去 完成他们职责内的工作。

法官助理制度的推行进程并不是一蹴而就的，而应循序渐进。因此推 行法官助理制度，并非是一项立竿见影的改革措施。一项制度的改革是需要相关 制度的配合，以及在实践的过程中不断得到完善，只有这样才能形成适应中国国 情的法官助理制度，才能完善法院人员管理制度，提高法院办案效率。

(三)法官培训制度改革法官虽然具有丰富的法律知识，但是也需要适应社会的需要通过不定 期的培训来学习新的知识，掌握新的技能，从而提高审判的效率和质量。所以， 在法官的相关制度改革中，法官的培训制度改革也是其中重要的一部分。

1985年最高人民法院创办了全国法官干部业余大学，1988年中国高级 法官培训中心成立，1997年国家法官学院成立，下设各省、自治区、直辖市的分 院，这标志着我国法官培训机构的雏形已经基本确立。随后法官培训制度也得到 不断地完善，法官的综合素质方面也得到显著提成，但是还是可以发现目前的法 官培训制度依然存在一些问题：首先，法官培训的机构不统一。国家级省级分类 式的培训模式形成了条块分割，隔断了各法律职业之间的有机联系，不利于形成 具有共同职业意识、职业理念的法律职业共同体。[ 谭世贵著：《中国司法体制 改革研究》，中国人民公安大学出版社2013年版，第318页。]其次，我国的法官 培训没有明确的定位。除此之外，我国的法官培训制度还存在培训的内容缺少针 对性以及培训过后的所得到的效果并不显著的问题。我国目前对法官培训的模式 较为单一，且采取的形式基本上是通过开展讲座、培训班等教学方式。这样是没 有办法调动学员的积极性，那么这样的培训收到的效果也是微乎其微的。

面对我国法官培训制度存在的问题，应当根据我国的具体国情来发展 具有中国特色的法官培训制度。首先，就是建立统一的培训机构。在全国建立统 一的培训机构，并且可以根据各省的具体情况来开展部分培训工作。该培训机构 应该包括对法官、实习法官、法官助理的统一培训。这样既可以有效的利用相关 的资源，同时也提升培训的效率。其次，明确法官培训目的以有针对性的对法官 进行培训。法官培训应当区分为岗前培训以及在职培训，不同时期的培训应当具 有不同的宗旨。除此之外培训的方式应当多样化，不应该仅仅局限于传统的开展 讲座、培训班的形式，可以采用一些模拟演练、经验交流会等新的形式。此外还 设置相关的奖励机制以调动学员的积极性，提高培训的效果，不让法官培训流于 形式主义。

3 结语 目前，我国的司法改革正处于攻坚期，在司法体制改革的背景下，对 法官制度的改革应该逐渐进行。司法改革的最高价值取向是司法公正，而建设高 素质的法官队伍，这是提高司法公信力，实现司法公正的必由之路。

作者：王阿慧 来源：卷宗 2015年11期