【城乡均等化发展义务教育论文】 义务教育均等化

城乡均等化发展义务教育论文

一、教育公平：城乡义务教育均等化发展的理论依据 教育公平是公平在教育中的体现，可以分为结果公平和 机会公平。教育结果公平是指每位社会成员通过接受教育获 取了同样的收益；
教育机会公平是指政府为每位社会成员提 供相同的教育机会，比如一致的升学途径、相同的考试规则、 为每位学生获得良好教育资源提供公平竞争的机会等等。要 实现教育公平，必须坚持两个原则。第一个原则是平等自由 原则，每位社会成员都有平等地接受教育的权利和机会，受 教育权是社会成员的基本人权，政府应该提供平等的受教育 机会给他们，即那些处在才干和能力的同一水平上，并有发 挥其才能的同样愿望的人，应当有同样的成功背景，不管他 们在社会体系中的最初地位是什么，即不管他们生来属于什 么样的收入阶层。第二个原则是无差别原则，保证处境不利 的社会成员享有受教育的机会，比如农村孩子的受教育机会、 下岗工人孩子的受教育机会等。因此实现城乡义务教育均等 化发展就保障了农村孩子与城市孩子拥有平等的受教育权， 维护了农村孩子的利益，因而就实现了教育公平。由此可以看出，教育公平是城乡义务教育均等化发展最重要的理论依 据。

二、制约城乡义务教育均等化发展的现实因素 由于资源禀赋的差异，加上我国长期对城市和农村教育 实施不同的财政政策和教育政策，导致城乡义务教育均等化 发展面临一系列制约因素。对这些因素进行深刻剖析，是提 出城乡义务教育均等化发展路径的基本前提。

1.二元化的义务教育财政制度安排从1985年义务教育 财政体制改革以来，城乡二元化同样出现在义务教育领域， 城乡不同的义务教育财政体制是造成城乡义务教育差异的 主要原因。我国一直以来实行义务教育由地方负责、分级管 理的原则。按照这个原则，城市义务教育由市或区政府负责， 农村义务教育由县、乡（镇）、村负责，但实际操作上又变 成了乡(镇)、村负责，使得管理城市义务教育的政府层级高 于农村。在经费筹集方面，比如基建费，根据《中华人民共 和国义务教育法实施细则》规定，实施义务教育的学校新建、 改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本 建设投资计划，或者通过其他渠道筹措。在农村由乡、村负 责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。

城市义务教育基建经费由财政负担，除了基建费用，义务教 育的教师工资经费、校公用经费等都是财政拨款，而农村义 务教育中的基建经费完全取决于乡、村的经济状况，但我国 大部分的乡、村财政十分困难，这使得农村义务教育经费根本没有保障。城乡二元化的义务教育财政制度保障了城市义 务教育的健康发展，农村义务教育却发展迟缓，由此可以看 出，城乡二元化的义务教育财政制度安排是导致城乡义务教 育不能均等发展的主要原因。

2.财政转移支付制度不健全分税制改革后，为了解决地 方政府财力不足的问题，转移支付制度应运而生。转移支付 是指在一定的财政体制下，按法律或政策要求，将财政资金 无偿地由一级政府转移给另一级政府。从转移的方向来分， 转移支付可以分为横向转移支付和纵向转移支付。其中横向 转移支付是指同层级政府之间的财政资金的转移，纵向转移 支付是指上级政府对下级政府的财政资金的转移。从补助的 目的来分，转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付。

其中一般转移支付是指不限定转移支付资金的用途，用来补 助低级政府的基础财力不足问题，也叫无条件补助。专项转 移支付也叫专项补助，必须用在上级政府制定的项目上。又 可以分为非匹配补助和匹配补助，非匹配补助是指地方政府 不需要配套相应的资金，匹配补助是指地方政府需要提供相 应的配套资金才能得到上级政府的补助。但分税制改革后实 行的转移支付制度，本身很不公平。我国转移支付包括税收 返还、一般转移支付、专项补助、原体制补助四项，其中税 收返还根本就不是转移支付，因为转移支付的目的是实现地 区间财力平衡和解决地方政府财权与事权不对称问题，而税 收返还是根据各省增值税、消费税增长额为基数进行计算的，即越富裕的地区获得的税收返还越多，这样不仅没有实现公 平的目标，反而加剧了贫穷地区与富裕地区的差异[1]。由 于针对农村义务教育的专项补助规模太小，对农村义务教育 的转移支付绝大部分是一般转移支付，而其中税收返还又占 了大部分比例，富裕的城市享受到较多的转移支付资金，贫 困的农村得到的资金较少，由此不仅没有缩小城乡义务教育 的差异，反而加大了城乡义务教育的差距。

3.不合理的重点学校政策重点学校政策使教育经费向 城市重点学校倾斜，使本来就有限的教育经费过多地流向城 市条件好的学校，而对农村学校关注则较少，人为地拉大了 城乡学校间的差异。正是如此，使得在农村中小学的经费严 重不足的同时，城市重点学校的经费却极为充足，几乎达到 了浪费的地步。很多城市重点学校都花费大量资金建造人造 草坪、塑胶跑道、星级宾馆式的宿舍等相对较为豪华的基础 设施，而此时不少农村中小学连完好的课桌椅都没有。许多 政府官员的政绩观更加导致用大量教育经费去建设少量的 明星学校、名牌学校、重点学校这些面子工程，而忽视了大 量教学条件低下的农村学校。在义务教育领域，由于几乎所 有的重点学校都分布在城市，农村的重点学校很少，导致农 村孩子无法接受优质的义务教育，拉大了城乡义务教育的差 距。除此之外，由于重点学校政策使得教育经费大量投入到 重点中小学，由此导致重点中小学的教师在社会地位、福利 待遇、办公条件等方面都大大优于普通中小学的教师，从而影响了普通学校教师的工作积极性，也导致优秀教师流向重 点中小学，加大了普通中小学与重点中小学的差距。

三、城乡义务教育均等化发展的路径选择 1.确定义务教育弱势区域，完善财政转移支付制度由于 我国义务教育转移支付制度存在一些缺陷，使得城乡义务教 育差异没有得到明显的改善，因此完善义务教育转移支付制 度是促进城乡义务教育均等化的重要手段[3]。在这方面， 法国的义务教育均等化发展经验给我国提供了有益的借鉴。

法国制定了优先教育区政策，只针对处于优先教育区的学校 进行专项扶持，优先教育区是根据学校的所处地区、社会环 境、学生家长的社会职业与就业情况，以及当地学前教育入 学率、小学留级率等标准确定的。对处在优先教育区的学校， 政府给予特殊政策，加大中央对这些地方的财政转移支付力 度，在教育经费、教师工资、教学设备等各方面予以特别支 持。比如减少优先教育区内每个教学班的学生人数，提高在 优先教育区任课教师的工资待遇，给予特殊津贴，通过这种 措施就缩小了欠发达地区义务教育与发达地区义务教育的 差异。基于此，建议我国确定义务教育弱势区域，坚持弱势 学校优先补偿原则，增加专项补助的资金，对这些区域的农 村中小学进行有针对性的补助，如西部贫困县的农村中小学。

这样每所学校所分到的教育经费就会相对多一些，对提高这 些学校的义务教育水平有很大的促进作用。

2.破除二元财政制度的束缚，实现义务教育经费来源多元化义务教育需要大量的资金投入，单靠国家财政收入投入 不能完全满足义务教育的需要，因此在加大财政资金投入的 基础上，倡导义务教育经费多元化也是促进义务教育发展的 重要手段[2]。要破除二元财政制度对于我国城乡义务教育 均等化发展的束缚，在现实的条件下，实现义务教育经费来 源多元化是有效途径。一方面，可以发行农村义务教育彩票。

发行农村义务教育彩票可以有效地弥补农村义务教育经费 不足的问题，可以为农村义务教育的发展筹集资金。基于此， 可借鉴福利彩票、体育彩票的成功经验，通过发行农村义务 教育彩票，吸引民间闲置资金，扩大农村义务教育经费的来 源。另一方面，发挥社会捐赠的作用。我国向来就有捐资助 学的传统，比如在清朝时期，清政府为了筹集义务教育经费， 弥补官方投入的不足，鼓励和倡导不同形式的社会捐款与个 人捐款助学，并对之予以奖励和表彰。《奏定学堂章程》中 就对此做出了明确规定：“绅董能捐设或劝设公立小学堂及 私立小学堂者，地方官奖之：或花红，或匾额；
其学堂规模 较大者，禀请督抚奖励给匾额；
一人捐资较巨者，禀请督抚 奏明给奖。”现在，我们在努力发展公办义务教育的同时还 要鼓励和引导社会与个人参与农村义务教育，多渠道增加农 村义务教育经费。具体而言，可以通过调整税收政策鼓励民 间资本捐赠，在实施慈善行为的同时，民间资本还能得到一 定的税收利益，这样可以促进民间资本捐赠义务教育。

3.优化教师资源配置，教师政策向农村学校倾斜由于义务教育教师待遇的不公平，我国义务教育教师出现了不合理 的流动，主要是从农村地区流动到城市地区，西部地区流动 到东部地区，欠发达地区流动到发达地区等，这种不合理流 动加大了城乡义务教育的差距。

实践证明，合理的教师流动制度不仅可以平衡地区之间、 城乡之间及学校之间的师资差异，还能够合理配置教师资源， 避免了教师资源运用的无效，从而提高教师资源的投资收益。

可以考虑在一市或县域内实施教师流动政策，让教师政策向 农村中小学倾斜。具体而言，优化教师资源配置有三条路 径：一是实现乡镇内部或跨乡镇的农村同类学校间的水平流 动；
二是市或县域内城镇和农村同类学校间的换岗；
三是市 或县内小学和初中教师的换岗。针对从城镇换岗到农村的教 师，在待遇和职称上给予政策支持，让农村教师的待遇不再 比城市教师差，这不仅仅可以提高教师到农村学校任教的积 极性，还可以实现整个义务教育阶段的教师资源合理配置， 打破了长期以来存在的城市教师资源远远优于农村教师资 源的局面，是实现城乡义务教育均等化发展重要的路径之一。