学校的权利【学校权力问题探讨】

学校权力问题探讨

一、学校的法律地位与学校权力 学校的法律地位主要是指学校的归类与定位，以及相应 的权利、责任、能力和无能力。［1］关于学校的法律地位 问题，长期以来人们都只是停留在“两种主体资格”的认识 中，即是国家行政机关在对学校及其他教育机构进行行政管 理过程中的主体资格，以及学校参与民事关系的主体资格。

［2］由此得出的学校的权利、义务和责任也就只有两个方 面：学校作为社会组织接受政府行政管理，作为行政管理相 对人的权利、义务和责任；
学校作为法人和非法人的权利、 义务和责任。这种认识忽视了学校作为教育机构对师生进行 管理的主体地位，以至于在教育立法和实践中，学校管理活 动游离于法治之外，出现众多的纠纷和争议。事实上，学校 的法律地位应当包括三种：学校接受政府行政管理，作为“行 政相对人”的地位；
学校作为社会组织参与民事活动的法人 或非法人的地位；
学校作为教育机构的自主办学、自主管理的主体地位。有学者认为，我国法律制度赋予学校的管理权， 主要是学校在办学过程中管理教师和学生的权限和职责，以 及实施的管理行为，是社会组织或法人的内部管理行为，绝 非管理社会公共事务的对外管理行为。［3］按照这种观点， 学校在办学过程中，对教师和学生进行管理，由此形成管理 和被管理的关系。学校作为管理者，行使的是一般社会组织 都客观存在的内部管理权，不是行使行政机关的行政权或公 共管理权，所以，教育行政机关是行政主体，而学校不是。

［4］学校作为教育机构在办学对教师和学生进行管理，是 否具备行政主体资格以及拥有并行使行政权力或公共管理 权力呢？对于这一问题，只有回归到行政学和行政法学的本 源中进行认识。在行政学和行政法学领域，行政主体是指国 家行政机关和法律法规授权的或行政机关委托的组织。其典 型特征是拥有行政职权，即实施国家行政管理的资格和权能。

传统上，行政职权体现在管理社会公共事物的对外管理行为， 不是组织的内部管理行为，是一种公权力。行政职权的组织 管理是公共行政，组织内部管理是一般行政。行政职权的行 使具有单方面意志表达、职权主体与相对人地位不对等、职 权主体采取行政命令、行政强制等手段，构成了行政的本质 特征。从这一点出发，学校不具有行政主体资格，也不行使 行政权或公共管理权。然而，20世纪90年代以来，对学校的 行政主体资格和学校管理权性质的认识有了重大改变，代表 性观点主要有三种，即学校是准公权力主体，学校是行政机关代表，学校是公务法人。准公权力理论认为，学校尤其是 高等学校虽然是事业单位，但是属于准公权力主体。所谓准 公权力主体，意指那些虽不具有权利属性，但在实际事务中 拥有某些权力、扮演者权力人的角色，可以对公民合法的受 教育权、劳动权等造成侵害，客观上充当公权力的角色，因 而也应当服从适用于公权力主体的法治原则。［5］行政机 关代表理论认为，学校尤其是高等学校是法律法规授权或行 政机关委托承担某类公务的组织。这类组织不是国家机关， 不能对外管理，但为保障公务的顺利实施，法律法规或规章 常授权或行政机关委托其行使与其所承当的公务有关的对 外的管理权。这类管理行为是代表行政机关作出的，属于公 共行政的范畴。［6］公务法人理论认为，学校在内的事业 单位法人是公务法人。公务法人享有一定公共权力，具有独 立的管理机构及法律资格，能够独立承担法律责任。目前， 我国的公立学校，尤其高校都是以公共利益为运行宗旨，拥 有一定行政职权的组织。正因为如此，学校的行政主体资格 得到确立，学校管理活动中许多方面表现出的权力是公权力， 也就是“学校权力”。学校权力行使则充分体现在招生，对 学生进行学籍管理、奖励和处分，对教师的聘任及奖励、处 分等方面。这就使学校与教师及学生形成了特定的管理和被 管理关系，这种关系是因特殊的义务而形成的权力服从关系， 有不同于一般民事法律关系的特点。首先，义务的不确定性， 即学校对学生享有特别的支配权力，只要是为了达到教育的目的，允许学校为学生设定各种义务，学生必须遵守。其次， 学校可以以内部规则的方式限制学生基本权利，而且对这种 限制，学生有忍受的义务，其中很大一部分权利限制是没有 法律救济途径的。［7］所以，学校权力实际上是学校基于 公务法人为了实现特定公务由法律法规授予的公权力。这种 权力体现为学校对学生拥有管理权，履行“特定行政职能”， 限于相应法律法规明确规定的具体事项，其范围通常是很窄 的、有限的。［8］在司法实践上，学校行政主体地位的确 立和学校权力的确认，首推1998年的“田某诉北京科技大学 案”。对该案的受理和审理认为，在我国目前情况下，学校 尤其是高等学校等某些事业单位、社会团体，虽然不具有行 政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政权力，是特 殊的一类行政主体。虽然学校所实施的各种行为中，哪些属 于行使学校权力行为，目前法律对此并无明文规定，但从法 律的角度来看，根据行为的特征、性质及对学生或教师的权 利义务影响程度，那些严重影响学生或教师权益的行为，均 应纳入行政权力行为的范畴。

二、学生的法律身份与学生权利 学生的法律身份是多重的，按照一般法理，学生的法律 身份主要包括自然人、公民、未成年人及受教育者四种。［9］ 学生权利也就包括了上述法律身份的各种权利。自然人是指 自然出生的人，包括有国籍和没有国籍的人。学生作为自然 人，也就是自然出生的人，依法享有自然人的民事权利和承担民事义务。自然人的民事权利内容非常广泛，涉及人的生 存与发展的一切方面。自然人的民事权利始于出生，终于死 亡，因而学生无论其性别、民族、地域、年龄和家庭状况， 均享有统一、平等、广泛的民事权利，包括人身权、财产权 和其他权利。公民是指取得一国国籍并根据该国宪法和法律 规定享有权利和承担义务的人。学生的公民身份主要体现的 是学生与国家的关系，学生的公民权利也主要表现为一种针 对国家的权利。因此，凡公民均为自然人，但自然人不一定 是公民。未成年人是指未满18周岁的公民。中小学生大多未 满18周岁，因此具有未成年人的法律身份，享有未成年人的 特殊权利。《中华人民共和国未成年人保护法》确认和保护 的未成人的特殊权利主要有：未成年人享有生存权、发展权、 受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点 给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯；

学校应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生， 对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助， 不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生；
公安 机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法 履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益；
任何组 织或者个人不得披露未成年人的个人隐私等。因此，未成人 的特殊权利主要有被监护权、保护权、隐私权等方面。受教 育权主要是指学生在学校期间享有的与教育有关的权利。

［10］尽管世界各国对学生的受教育权内容和规定不尽相同，但受教育权的核心内容有很大的一致性。受教育权主要包括 三方面的内容。第一是学习的权利，即以适龄儿童和少年为 主体的权利主体享有接受教育，通过教育而在智力、品德和 体力等方面得到发展的权利，这是受教育权利的核心内容；

第二是义务教育的无偿化；
第三是教育机会均等，要求权利 主体均不得在教育上受到不平等对待。［11］从学生参与教 育的过程和内容来看，受教育权主要表现为学生的身份权 （学籍权），参与教育教学活动权，教育教学设备使用权， 学习的自由和公正评价权，学业学位证书获得权以及申诉与 诉讼权等。

三、学校权力与学生权利的关系学校权力与学生权利的 关系，源自学校管理活动，因学校作为管理者，学生作为被 管理者，学校行使管理权对学生的权利产生影响而形成。对 其内容和性质、内在的复杂关系的揭示，形成了以下几种理 论。

1.特别权力关系理论。特别权力关系理论是大陆法系解 释学校与学生关系的主导理论。大陆法系的行政法理论根据 行政主体与利用者之间的关系，将公法上的权力关系分为一 般权力关系与特别权力关系。一般权力关系是指有公法直接 规定一般义务，公民在履行这些义务时与行政主体之间形成 的关系。特别权力关系则是公民与行政主体之间因特别的义 务而形成的权力服从关系。作为特别权力关系主体的管理机 关，在实现其行政目的所需要的范围内，即使没有法律依据，也可以行使总括性的支配权，对处在特别权力关系中的相对 人发布命令，采取强制措施。［12］按照特别权力关系理论， 学校管理活动中的学校与学生的关系属于特别权力关系。学 校有权在没有特别法律依据的前提下制定和发布命令规则 （校规校纪），并依此对学生采取各种限制措施或进行惩戒， 限制或剥夺学生的各种权利。20世纪70年代以后，传统的特 别权力关系理论得到修正。修正的基本思路是将学校的行为 和决定进行分类，一类是基本的、涉及学生基本权利和地位 的决定；
另一类是大量的、日常性质的决定，二者不具有等 同的重要性。前者涉及公民的基本权利和地位，而后者仅仅 关乎学校的正常工作。德国著名行政法学家乌利教授将前者 称为基本关系，后者称为工作关系。［13］在基本关系中， 学生的基本权利受到法律保护，学生对学校侵权行为可以向 法院起诉，并在诉讼过程中具有中止侵权效力，而学校在工 作关系中的命令则不属于行政行为，学生必须服从，对之不 服也不可提起诉讼，仍然保持传统特别权力关系的属性和特 征。

2.特权理论。特权理论曾经是美国解释高等学校与学生 关系的重要理论。该理论认为，上大学是政府所创造的一种 特权。所谓特权，是指个人从政府方面所取得的利益，这种 利益出于政府的馈赠，不构成个人既得权利。政府特权可以 随时取消，不受宪法上正当法律程序的限制。当事人对于特 权利益所享有的保护，只以法律中创设特权的规定为限。如果法律中没有规定，或者没有足够的规定时，当事人不能要 求享受宪法上正当法律程序的保护。

3.宪法理论。宪法理论是美国当今用于解释公立学校与 学生关系的一种理论。该理论认为，学校与学生之间的关系 应受宪法的规制，学校并非具有不受限制的权力来管理或教 导学生，学生仍有一定的人权或公民权，这些权利并未在进 入学校时即被放弃。公立学校作为公共利益的代表，必须尊 重学生的宪法权利，在行使权力时必须与学生个人的自由与 权利相平衡，因而学生在宪法上的权利受到法院的切实保护。

［14］ 4.特殊契约理论。该理论认为，学校与学生的关系在教 育法规定的基础上建立起来的，是一种独立的契约关系。

［15］在他们看来，学校与学生的关系，实际上是宪法原理 保障学生作为“人”的学习权的法律关系，它提高了学生及 其父母的权利，并对学校设置者实施教育有很强的义务要求， 使两者成为对等的权利义务关系；
学校教育在一定范围所具 有的教育上总概括决定权，是基于学生保护的教育自治关系， 是教育法独特的契约关系。但这种契约关系依然是公法契约， 因而在纠纷的处理上也采用行政诉讼的渠道。

四、学校权力与学生权利的冲突在学校办学和管理活动 中，学校权力和学生权利经常会发生冲突，结果导致学生的 权利受到学校的损害，或者学校权力受到学生行为的干扰和 阻碍。两种结果的出现，都将影响学校正常的教育教学秩序，导致教育效率低下和教育公平的失衡。

1.学校管理权与学生受教育权的冲突受教育权是学生 身份权的核心权利，主要是指学生公平、公正享有各种类型 和各种形式教育的权利。具体体现在参加教育教学计划安排 的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；
按照国 家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；
在学业成绩和品 行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、 学位证书；
对学校给予处分不服可向有关部门提出申诉，对 学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可提出申诉 或者依法提起诉讼。学生的权利是在教育教学活动中得以实 现的，学校权力又体现在对教学教学的组织、监督和控制等 方面。因此，学生权利不可避免的和学校权力存在冲突。传 统上，在学生的受教育权和学校管理权上，偏重强调学校权 威的实现，对学生的受教育权没有给予充分的重视。对于学 生的入学选择、学习自由、教师选择、公正评价、参与管理 等都被学校不同程度地忽略了。更严重的是，学校在行使自 主管理权时，对于如开除学籍、退学以及拒绝颁发学位证学 历证等使受教育者丧失受教育权利及切身利益事项的处理 中不受任何法律法规约束。学校这种无约束的自主管理权以 绝对的权威剥夺了学生应有的权利。

2.学校管理权与学生隐私权的冲突学生的隐私权是指 学生依法所享有的，对其生活密切相关的各种私人信息、私 人活动和私人领域等隐私进行支配的、不被他人非法知晓、干预和侵犯的权利。从法理学来看，隐私权包括三个方面的 内容。一是隐私维护权，指学生对自己的隐私所享受有和维 护的不可侵犯性，在受到非法侵害时可以寻求司法保护的权 利；
二是隐私隐瞒权，指学生对自己的隐私进行隐瞒，不让 他人知悉的权利；
三是隐私利用权，指学生在不违背法律和 公序良俗的情况下，有权按自己的意愿处分自己的隐私，以 从事各种满足自身需要的活动。隐私权是公民的一项基本权 利。应该得到宪法与法律的尊重与保护。因所处空间的特殊 性而成为特殊权利主体的学生，其隐私权的客体范围受到限 制。对学校而言，一方面是学生隐私权的不可侵犯，另一方 面是教育管理义务与责任的不可推卸。为了教育和管理工作 的需要，学校享有对受教育者个人信息的了解、知悉的权力， 而学生隐私权是学生私人信息秘密并受法律保护的权利。从 本质上讲，学校知情权是要获得某种信息的权力，而学生隐 私权则限制了学校获得某种信息的权利。学校希望知道更多 学生的信息，学生又不希望自己的信息被校方知道，两者之 间必然产生相应的冲突，比较典型的情形有两种：第一，学 校组织知情权与学生隐私权的冲突；
第二，教育者知情权与 学生隐私权的冲突。由于学校与学生在主体地位上并不完全 对称，一些学校在对学生管理上往往将其当成受教育的客体， 忽视其权利的主体地位；
只强调学生的义务，漠视学生的权 利与人格，导致侵犯学生隐私权的事件时有发生。因而，在 学校权力面前，学生的隐私权显得非常渺小，学校开展教育和管理活动，不经意间就会侵犯学生隐私权。

3.学校管理权与学生救济权的冲突对违规违纪学生进 行处分和惩戒，是学校权力的重要内容和体现。学校处分学 生应当遵循法律原则，做到运用法律准确，采取正当合法程 序；
而被处分学生应当保留申诉、诉讼的法律救济权利。然 而，在学校管理的实践中，一些侵犯学生基本权利的做法时 有发生，对于涉及学生奖惩包括开除学生的决定，许多人包 括当事的学生本人认为这是学校当然的权力。其原因在于我 国缺乏法治传统，加之饱受封建等级观念影响，学校倾向于 把学生看做被教育和管理的对象，强调纪律和行为规范，学 生权益相对而言不受尊重。而且，在司法实践中，学生因对 学校的处理不服或被侵害其合法权益的行为状告学校，法院 不予受理，许多情况下作为原告的学生往往被告知，学校不 是行政诉讼的被告，诉讼事由不在受理范围。在现实生活中， 学校行使管理权对违纪学生作处理时，缺乏正当程序是一个 较为普遍的问题。学生起诉高校事件的发生，很大程度上在 于校方的处理程序过于简单，操作也缺乏透明度。一般情况 下，学生出现违规违纪时，学校处理程序是：学生违犯某项 校规，学校要求本人作检查，学校有关职能部门依据某项管 理规定，提出处理意见报主管领导审批，然后张榜公布。处 理过程中调查取证、告知和听取申辩等程序没有得到很好的 执行，无视学生的法律救济权。

五、学校权力与学生权利的平衡从理论上说，学校权力和学生权利之间的矛盾关系，决 定了学校权力和学生权利的冲突是客观存在的，加之权力具 有易腐性、扩张性以及对权利的侵犯性，学校权力对学生权 利的侵害现象频繁出现。基于学校权力呈现强势倾向，而学 生属于权利弱势群体，所以，必须对学校权力进行制约，划 清学校权力的合理界限，以保持学校权力与学生权利之间的 协调，在权利充分实现和权力高效运行之间求得平衡。在寻 求学校权力和学生权利平衡的主张中，一方面应规制学校权 力运行，同时采取强制措施保障学生权利的实现，以便从内 部建构权力运行与权利实现的平衡态势；
另一方面，通过一 方的诉权主张依靠司法介入从外部建构权力运行与权利实 现的平衡态势。［16］按照这种主张，学校权力和学生权利 的平衡，应当着力从两方面做好工作。

1.建构学校权力运行与学生权利保护的内部平衡机制 由于学校权力内涵界定上的模糊性、复杂性，学生权利保护 的正当性和正义性。因而，建构学校权力和学生权利的平衡 机制，应当以“法益衡量”的原则为指导。法益衡量的主要 涵义是：在数种并非不可调和的利益的情况下，采用利益平 衡的方法，寻找一个互不侵犯的界限，使不同权利都得到法 律保护。根据这一理论，在个人利益与公共利益发生冲突时， 应该让个人利益服从公共利益；
在少数人的利益与多数人的 利益发生冲突时，应该让少数人的利益服从多数人的利益， 但不得损害他人的利益。［17］所以，学校权力与学生权利的内部平衡关键在两方面。首先，完善学校权力运行的制度 与规范。学校管理权是公共权力，本质上是国家教育权的实 现形式。我国的学校享有的属于教育法管辖的办学权利或从 事教育活动的权利，属于国家的授权，是从国家教育权中分 离或独立出来的，是国家依据宪法的规定行使教育权力的一 部分。［18］学校作为国家履行教育职能的实体组织，具有 其内在的专业性和技术性，需要与自身特性相适配的治理结 构，这就成为学校管理权力的基础。但是，从学校自主管理 权的权力属性看，自主管理权作为公共权力具有内在的扩张 性，如果缺乏有效的制约，就会发生滥用而使受教育者的合 法权益受到侵害。针对长期以来在学校管理权力运行中存在 的一些问题，如程序瑕疵，缺少规范，随意性强，越权行为 等，有必要完善学校管理权力运行的制约机制，把管理权力 的运行纳入程序化、规范化轨道，目的在于既要保证其高效 又要保证其合理。目前，在立法工作方面，需要进一步完善 我国的相关法律，明确高校管理权力的界限、内涵，制定学 校管理权力行使的程序法。在司法制度建设方面，加快建立 教育司法专门职能机构，完善司法介入机制，完善学生权利 救济制度。在教育执法监督制度方面，需要建立规章制度审 查机制，逐步设立和完善学生权利的维权机构，设立和完善 教育仲裁机构。总之，对于学校管理权力的行使的制度建设 和规范，应该遵循合法性原则、合理性原则、比例原则、正 当程序原则、法律保留原则以及司法审查原则。其次，建立健全学生权利实现的保障体系。学生权利的有效保障依赖健 全的保障制度，这种制度不仅包括实体法对学生权利的保护， 而且包括程序法对学生权利的保护。因此，需要建立保护学 生权利的程序制度，设立学生管理听证制度，明确学生处理 程序，完善学生权利救济体系。目前，完善学生权利救济体 系应该包括以下内容：建立健全学生申诉制度；
建立和完善 行政复议制度；
建立教育仲裁制度；
完善学生维权的诉讼制 度。

2.建立学校权力运行和学生权利保护的外部平衡机制 学校权力运行和学生权利保护的外部平衡，关键是建立和完 善一方诉权主张与司法介入纠纷的制度。由于学校权力和学 生权利之间的矛盾关系，决定了学校权力和学生权利的冲突 是客观存在的，这种客观存在就意味着二者的冲突解决在一 定条件下会借助于法的力量，通过诉权行使维护自己的利益。

当所有其他救济途径都无法维护受害者的合法利益时，司法 作为维护社会正义的最后一道防线必须挺身而出。从理论上 讲，学校作为事业单位法人属于行政诉讼法所指的被授权组 织，学校管理行为作为法律、法规授权的组织所作的具体行 政行为，完全适用司法保留原则，学校可以成为行政诉讼中 的适格被告，这是司法介入学校与学生纠纷的法律基础。