【美国农业行政管理的特点及发展】 美国农业的发展特点

美国农业行政管理的特点及发展

从世界范围来看，美国的农业行政管理体制发展较为完善。美国是世界上 较强的农产品生产和出口大国，虽然美国的农业就业人口只占到总就业人口的 2%左右，但是农业及其相关产业仍然贡献了GDP的1/5。作为重要的民生资源和 战略资源，美国历来重视对农业的管理和支持，作为管理美国农业事务的主要机 构一农业部，雇员人数13万人左右，其雇员遍布50个州60多个国家，成为联邦政 府最大的机构之一。根据1994年美国农业部改组法 (Thedepartmentofagricul¬turereorganizationAc)，美国农业部下设7大农业行政管理 部门，分别是：①自然资源与环境；
②农业与海外农业；
③乡村发展；
④食品、 营养和消费者服务；
⑤食品安全；
⑥研究、教育与经济；
⑦营销与规范项目。其 中，自然资源与环境部门是根据该法令新成立的部门，以加强对土地、平原、林 业资源等自然资源的保养，可以看出，美国政府的管理重点从强调生产到注重农 业生产和自然资源与环境的和谐。美国新一任农业部长托马斯•詹姆斯•维尔萨克 （ThomasJamesVil-sacD指出，美国农业部的主要职能在于加强美国农业经济实 力；
繁荣乡村社区；
保护和保存自然资源以及为美国人民提供安全、营养、充足 的食物。除此之外，由于2008年底发生了世界性的金融危机，农业成为恢复和繁 荣美国经济的重要依托，农业部还承担着恢复经济、增加就业以及扩大农产品出 口的历史重任。

一、美国农业行政管理体制的特点 (一)强调管理手段的法制化 美国农业行政管理的典型性特点就是依法行政色彩较浓。美国农业部 的设立，包括下设各个部门的创立、以及相应的权力和义务、履行职能的范围、机构的设立和改组、预算方案及实施、农业服务资金的运用等都是由法律给予相 应规定的。总统和各个部门的部长只能在法律授权下开展各项工作。例如，根据 1994年美国农业部改组法规定，授权由农业部部长设立自然资源与环境副部长一 职，该职位由美国总统和议会任命。该法令还主张建立自然资源保护局取代原有 的土壤保护服务局。根据该法令，自然资源保护局所赋予的管辖权包括以下一些 法令所规定的权力：乡村环境保护项目（1970年法令），大平原保护项目（1935 年土壤保护和国内分配条例），水岸条例；
林业激励项目（1978年合作林业援助 法令），1985年食品安全法令第七部分赋予的部分职能等。行政管理的法制化避 免了农业职能履行的人治色彩，使职能的定位和效能评价建立在有据可依的基础 上，不但使农业行政管理部门的各项权力能得到有效实施，也成为监督和约束各 个部门行政职能履行情况的有效手段。

(二）农业政策主要通过项目方式实施 美国农业行政管理体制的一个显著特点是农业政策的实施和管理都 通过项目的方式来进行。采用项目管理方式，便于科学的规划和设计，可以有效 控制项目实施中的各项成本和支出，使有限的资源发挥出较大的效力，也有利于 进行科学的绩效评价。例如，美国营养政策与推广中心推行的各类项目包括：食 物和营养月艮务(FoodandNutritionService)，新鲜的食品与蔬菜项目 （FreshFruitVegetableProgram，农场妇女、婴幼儿和儿童营养项目 1WICFarmers’MarketNutritionProgram)和全国学校午餐项目 1NationalSchoolLunchProgramNSLB等。美国农业项目管理体制的另一个特点是 采用财权和事权相结合的机制。美国农业部每年都要制定本年度的财务预算，根 据各部门职能和需求情况把预算在各个部门之间进行科学的分配。采用这样的预 算控制手段有利于有限公共资源的合理利用，是实行政府科学管理的有效手段。

(三）管理手段的多样性 在对农业进行管理时，除了采用法律手段对职能加以界定和约束外， 还注重金融、货币、财政、风险管理、宣传教育等多种手段的运用。例如在对农场支持方面，较为强调各种金融手段如贷款和财政贴息等方式的运用。如给处在 收获季节的农户提供过渡性的营销贷款佣于储存而不是为了销售，以免他们为了 资金需要不得不在价格低的时候出售农产品。农业行政管理部门还提供包括设施 贷款、贷款不足支付(Loandeficiencypay¬ment以及营销损失支付 （Marketlossassistantpayment等。当农户遭受自然灾害时，美国农业部通过实施 联邦作物保险和未保险作物灾害补偿计划等一系列风险管理计划来减少了农户 所面临的损失。在食品营养和安全方面，农业部门还广泛采取宣传教育的方式， 加强对营养和膳食的科学指导，以促进粮食质量安全。这些多样化手段的实施强 化了农业部门在管理农业方面的效能。

(四）注重预算和绩效管理 美国农业部每年都要发布绩效和财务报告（PAR，以对农业部门所取 得的成绩和预算安排进行合理的监督、评价和约束，使管理方式更为科学化。实 行绩效性管理方式的根据是在1993年颁布的政府绩效和效果法令(GPRA，这个法 令及其随后颁布的一些法令规定了政府进行绩效评价的模式：首先制定一个五年 战略计划，在五年计划中规定总体的战略目标及每年的具体目标和安排，然后由 农业部门根据年初的计划安排各部门的预算和项目，在年终时发布当年的绩效和 预算报告，该报告分为3个部分：绩效管理的讨论和分析，每年的绩效报告，财 务报告。财务报告主要涉及预算的实际支出、用于各种战略目标的资金分配以及 财务绩效等方面。而绩效报告则根据专家制定的标准化的数据收集和评价方法以 及总体和年度计划目标进行结果评价。例如2010年绩效考评情况就是根据 2010—2015年战略的总体规划和年度具体目标进行评价和总结的。这种科学的管 理方式有助于提高农业行政管理的绩效，使政府的管理方式科学化、透明化和公 开化，有利于减少实施中的成本和提高管理效率。

二、美国农业行政管理体制的发展态势 (一)在管理内容上更加注重环境保护和食品安全根据美国农业部（USDA2011—2015年战略计划布置，未来5年内农 业部的主要职能表现为以下几个方面：①支持农村社区发展，从而使它们能够实 现独立自主、繁衍以及走向繁荣。主要措施包括增加宽带使用范围；
支持新能源 发展；
支持地区农业系统发展，如发展合作社、鼓励销售、建设基础设施等；
加 强农业管理、减少温室气体排放；
为农户提供金融支持，以提高农产品竞争力等。

②确保森林资源、私有土地资源被保有、保存，以及更能适应气候变化，同时增 加水资源保有量。③为了促进食品安全，确保美国农业生产增长和扩大生物技术 出口。主要内容包括发展农业技术，增加农产品产量；
增加食物不安全地区的农 业产量等。④确保美国的孩子能够获得安全、营养和平衡的饮食。

从以上对未来美国农业行政管理职能的分析中可以看出，美国农业部 的职能并不是固定不变的，而是随着环境的变化在进行不断地修正。作为2002 年农业法的继续，美国的《2008年农场法令》规定，美国将增加在资源保护、新 能源投入以及粮食安全及营养等农业政策方面的投入。其目的在于保护农业自然 资源和环境、构建更为合理的农民收入安全网、提供给农户安全营养的食物以及 确保能源供应。按照美国农业部成本预算办公室（CBO的估计，美国新农业法的 强制性实施成本为284亿美元（2008—2012财政年度）和604亿美元(2008—2017 财政年度。从表1和图1可以看出，新农业法中营养所占比例最高（2/3)、其次为 自然资源保护和作物保险。和2002年农业法相比，新农业法增加了在营养、自然 环境保护和作物保险等方面的投入，如新法自然资源保护项目增加了4亿美元的 投入额度。在粮食安全成为世界主题的时候，美国在实现粮食安全方面的措施更 具有独特性。美国政府不但采用各种手段提高粮食生产安全，也更加强调食品安 全中的质量需求，推广营养和食品安全的教育和实施项目，以及对贫困及低收入 者、儿童的营养和食物供给等。近几年美国农业部大幅度增加了对食品营养方面 的投入（主要是食品券），而且在新农业法中还增加了对新鲜蔬菜、水果以及有 机蔬菜的支持力度，以确立健康消费理念、推广合理而健康的膳食消费结构。

能源投入虽然只占很小部分，但和2002—2007财政年度相比，其增加 的额度是较大的，而且美国出于能源自保的政治考虑，生物能源的持续增加是将 来的发展趋势，现今美国玉米总产量的1/3左右被用于能源生产。(二）构建更为安全和合理的农业收入和价格支持网络 美国是世界上较为重视农业产业发展的发达国家之一。农业产业是美 国经济发展和出口的主要产业之一。2008年10月美国发生金融危机后，美国经济 持续低迷，农业已经成为恢复美国经济和缓解就业压力的有力保障。农业也是美 国出口的主要产业。从历史年份来看，美国一直是净进口国，但在出口产业结构 的构成上看，农业却是农业净出口产业，美国是世界上最大的大豆和玉米出口国 以及牛肉出口国。因此，美国非常重视农业产业对美国经济的提升作用，在农业 政策上也体现出对农业的支持，尤其是近年来支持力度越来越大。实际上美国政 策并不是一贯性地对农业实行较大力度地支持，早期的1996年美国农业法是要逐 步实行弹性的、灵活的农业政策，目的是想通过政策引导减少政府对农业的补贴， 使农业逐步走向市场化。但是《2002年农业法》新法出台后，农业政策发生了变 化，政府对农业的干预性和支持力度加强，而且2008年开始实施的新农业法进一 步加强了支持力度和支持范围。这种变化实际上与国际上粮食安全的总体趋势和 美国经济现状，以及美国农业在产业经济中的地位相适应。2008年新农业法延续 了《2002年农业法》收入和价格支持的总体框架，但是在支持方式和结构上进行 了新的调整，并且对于部分商品的目标价格和贷款利率也进行了相应的调整。如 在商品程序中引入了新的以收入支持为基础的作物平均收入选择（ACRE程序， 从而减少了在商品程序上的预算投入，并相应增加了作物保险投入和追加新的灾 害补助等。虽然从总体上看，未来年度商品投入总额和过去年度相比总额下降， 但由于引入新的基于收入的支持项目(属于绿箱政策），减少了美国过去实行以 价格支持为主导所造成的价格扭曲，不但可以缓解国际组织的压力，也可以减少 美国预算支出，在美国预算赤字和财政吃紧的状态下尤其必要。而且新的农业法 虽然在总额上支持力度减少，但是在结构和范围上进行了调整。如蔬菜、水果、 坚果等传统上由市场化运作的项目也被加入进来，在反周期贷款和市场营销贷款 中部分商品的目标价格和贷款利率也相应提高。所以从总体来说，新的农业法试 图在保持预算中立的情况下，构造更为市场化和覆盖面较广的农场收入安全网络 （FarmSafetyNett。收入安全网络（表2在支持美国农业发展，促进收入稳定方面 将继续发挥重要的作用。从图2可以看出，美国农户净收入总体趋势近些年是持 续增加，但是年度间波动较大。政府的收入支持额度从总体来看是呈稳定上升趋 势的，尤其是从2007年到现在基本上持平衡态势，这也反映出政府实行这一支持 的立场——即稳定农户的收入，减少市场价格的波动。总之，美国政府依然对农 户和农业发展给予较多的支持，并且调控手段曰益市场化，这对于促进国内农业发展和提升国际竞争力将起到重要作用，这些新政策对于像中国这样的农业大国 将形成较大的竞争压力。

(三）行政管理体制的分权化、公共服务的市场化导向和契约管理 无论在农业领域还是在其他领域，政府管理一直以来都被认为是低效 率的。根据联合国粮农组织（FAO总结的各国农业行政管理的经验，得出以下结 论：①政府直接涉入农业或其他部分被认为是无效率的。②在政府直接管理的模 式下，资源分配主要是基于政策上的考虑。③政府减少和纠正市场失灵上的能力 是有限的，因为政府行政的目的主要从公平的角度加以考虑。基于以下原因，FAO 认为尽可能多地让私人和非营利性企业参与农业管理可以提高政府管理效率。

从20世纪90年代开始，美国开始了“新公共管理”运动，这个理念是美 国的管理学者奥斯本（Osborne)和盖博乐（Gaeble)在《管理再塑》一书中提出的。

主要的思想是在政府管理中引入企业管理机制，从而提高管理效率。受这种思潮 和理念影响，美国的农业行政管理体制发生了变革，主要趋势有两个：私有化 (Privation)和权力分散化（Devo-lutionordecenttralization。它们被认为是促进美国 政府加强管理效率的有效手段，已经成为美国行政管理体制变革和发展的趋势 (Savas，2000。所谓分权化是指行政管理权力和财权从联邦政府一级转移到州及 地区一级，而私有化则是当地政府通过契约把部分公共服务职能让渡给私人部门， 引进市场化管理。实行分权化的原因在于农产品生产具有地域上的多样性和季节 性，而实行联邦制的统一管理则无法满足这种需求。授权地方政府进行管理则更 能够贴近当地农户的偏好，提供更多的福利，经济上也较为合算(Craig等，2004。

分权化的主要方式是由联邦政府将部分项目以授权和资金支持的形式下放给州 和地方政府，目前这些项目主要集中于自然资源和保护，研究、教育和推广以及 乡村发展、食品安全等方面。例如农业部社区食品安全机构的主要职责是“帮助 非营利性团体、信托组织、州和地方政府机构、团体和个人去战胜饥饿、改善营 养、加强地方食品系统以及帮助低收入者自给自足。”这个项目主要是针对地方 政府的，因此只要地方政府认为可以促进地区食品安全的项目可以向这个机构提 出授权和申请，得到资助并加以实施。在当地政府管理中，农村公共服务除了政府外，私人企业、非营利性 团体和其他政府组织也成为当地公共服务的提供者。农村公共服务私有化是政府 政策推动的结果，通过授权企业社区项目和新市场法令等项目的实行，当地政府 被鼓励实行公共服务企业化改制，并通过契约对它们实施管理。在这种形式下， 政府的主要职能是制定、监督和实施契约。从1982年开始，国际城乡协会 (InternationalCityCountyMan¬agementAssociation，ICMA以5年一周期对当地政府 及其他公共服务组织进行调查，调查类别主要包括政府公共服务、政府间合作、 营利性私人企业、非营利性组织等，最近的一次调查为2002—2007年。调查结果 显示，2007年农村公共服务的主要提供者为政府（60%)、政府间合作(16%及私 人企业(15%。而且这个周期（2002—2007和上个周期(1997—2002在趋势上存在 不同，上个周期政府提供的公共服务占比例上升较快，而政府间合作和私人企业 所占比例下降。这个周期却表现为相反的趋势，政府提供的服务下降，而政府间 合作和私人企业提供的服务比例却在上升。这种趋势表明，在美国农业管理部门 面临趋紧的资金压力下，私有化和当地政府之间实行合作管理已成为政府实施公 共管理的主要替代模式。

总之，美国的农业行政管理体制具有较强的法制化和科学管理的特点。

其管理方式迫于国内外压力也发生变化，逐渐向减少市场扭曲和更为公平的方向 演变。但是美国农业政策依然保持着一贯性，即对农户提供较大的支持。因此， 研究美国农业行政管理体制的变革趋势及特点，对于中国农业行政管理体制的改 革和创新都具有较强的借鉴意义。

张梅1 杨志勇2 作者单位：1东北农业大学经济管理学院2黑龙江东 方学院