俄罗斯教育行政管理体制的变革:预算管理体制变革

俄罗斯教育行政管理体制的变革

20世纪90年代初，俄罗斯曾一度放弃了国家对教育的管理权。120世纪90年代末， 俄罗斯制定的新教育政策使国家重返教育管理领域。随着经济形势的逐渐好转， 教育现代化改革重新被提上政府议事日程。俄罗斯政府认识到，实现教育系统管 理体制本身的现代化是俄罗斯教育系统现代化进程中最重要的优先发展方向之 一。为保障教育改革的顺利进行，理顺各教育政策主体之间的关系，俄罗斯行政 当局对教育行政管理体制进行了大刀阔斧的改革。

一、俄罗斯教育行政管理体制变革的基本原则 苏联时期教育行政管理体制的突出特点是中央集权，即国家对教育实 行垂直的统一领导。这种管理体制在当时的社会制度下有它的优点，但随着社会 制度的改革，其弊端更加突出，最集中的表现就是限制了地方和学校办学的积极 性，教育政策容易脱离地区、学校及个人发展的实际需要，管理上也容易出现形 式主义、官僚主义和教条主义倾向。当今的俄罗斯教育行政管理体制变革，中心 议题就是解决集权与分权的关系，即理顺联邦中央与地方、学校之间的关系，明 确各自的教育权限，实现教育行政管理的“民主化”。随着教育法规和政策的实施， 俄罗斯教育行政管理过程中的民主化原则逐步渗透到俄罗斯教育管理的各个层 面，主要表现为：
(一)分权管理原则 俄罗斯教育行政管理体制的首要措施是明确规定各教育政策主体的 权力范围、功能定位及应承担的责任。1992年《教育法》颁布之后，俄罗斯确立 了联邦、地区和地方（市）三级教育行政管理体制，将过去由中央集中统一管理 改为分级管理，并明确详实地划分了俄罗斯联邦、各联邦主体、地方自治机构、 教育机构在教育领域的权限和职责范围。《教育法》明确规定了教育管理的民主性质。2000年俄罗斯政府批准 的《俄罗斯联邦国民教育要义》规定应“扩大社会对教育管理的参与”，国家应为 “教育职业团体参与制定联邦级和地区级的教育政策”提供保障。22002年俄罗斯 联邦政府通过了《2010年前俄罗斯实现教育现代化构想》（以下简称《构想》）。

《构想》最后一部分以“在划分教育政策主体之间的责任关系的基础上加强对教 育发展的管理”为题，论述了俄罗斯教育现代化进程除应保障教育系统的开放性 外，还应实现教育行政管理模式由“家长制”向“责任互担”模式的转变，应强化所 有教育政策主体在教育领域的作用及其之间的互相促进关系。

二、俄罗斯教育行政管理的层级变革 根据《教育法》，俄罗斯教育行政管理分为联邦中央、地区与地方（市） 三个层次，并严格界定了不同层次教育行政管理机构的职权范围。

(一)联邦层面 《教育法》将联邦权力机构和教育行政管理机构的管理权限主要限定 于宏观层面，侧重于各级各类国家级标准、程序、指标等框架性内容的研究与构 建，致力于维护俄罗斯联邦文化、教育空间的统一性。主要包括以下几个方面：
1. 联邦教育政策及程序的制定与实施。制定并监督实施联邦层面的 教育政策；
制定创办、改组和撤消教育机构的程序；
制定并审批教育机构标准条 例；
确定学校办理许可证、鉴定书和国家鉴定的程序；
规定国立、市立教育机构 教学人员及教育行政管理机构工作人员的鉴定程序；
监督联邦教育法令及各项国 家教育标准联邦部分的执行情况等。

2. 各级教育机构的管理与评估。组建并领导联邦国家教育行政管理机构及各主管部门的教育行政管理机构，并任命其领导人；
开办、改组和撤消联 邦直属教育机构，对教育机构进行鉴定和国家评估，提供独立于教育行政管理机 构之外的国家鉴定服务；
以法律手段调节教育领域的各种关系；
调节教育机构内 部的劳动关系，规定教育机构的工作量和联邦工资标准；
为实施高等职业教育大 纲和大学后职业教育大纲的教育机构办理和颁发相应的许可证；
组建教育工作人 员和国家教育行政管理机构工作人员的培养和再培训联邦体系等。

3. 联邦教育内容管理。制定和实施联邦和国际教育发展纲要；
确定 国家教育标准中的联邦部分，确保学历证书的等值性；
拟定职业培训和职业教育 的职业和专业目录；
为教育系统提供信息及科学和教学法方面的支持；
在联邦权 限范围内制定各类教程和教学科目的教学大纲和教学计划等。

4. 联邦教育经费管理。向联邦直属教育机构直接调拨经费；
每年确 定教育拨款在联邦收人中所占的份额，编制联邦教育经费预算，筹集联邦教育发 展基金等。

(二）联邦主体层面 联邦主体的教育行政管理职能部分由联邦教育行政管理机构的职能 派生而来，另一部分则是对联邦级规定与标准的补充与具体化。根据联邦《教育 法》第二十九条，各联邦主体一级教育行政管理部门的管理职能主要表现为：贯 彻执行联邦教育政策，制定并实施与联邦教育政策一致的政策及相关法令；
管理 辖区内的教育机构；
根据本地区的实际情况，制定并实施共和国、地区(包括民 族间的）教育发展纲要；
制定共和国、地区教育经费拨款指标，对地方预算进行 补贴，强化国家对基础普通教育普及性和义务性的保障等。

(三）地方（市）层面在俄罗斯教育行政管理体制变革过程中，地方(市）教育行政管理部 门的职能范围得到了扩展。除普通学校外，部分初等和中等职业学校甚至包括部 分市级大学都归市级教育行政管理部门管辖。

《教育法》第三十一条规定的市级教育行政管理部门的权限主要包 括：管理、监督地方（市）教育行政管理机构和学校的工作，贯彻国家教育政策；

开办、改组、撤消地方（市）属教育机构，保证对其教学楼和其他设施进行维护、 安装附属设施；
编制地方教育经费预算；
组织并提供普及、免费的初等教育、基 础教育，并根据基础普通教育计划开展中等（完全）教育；
在市区内向儿童提供 补充教育和普及免费的学前教育等。

综上所述，在现行俄罗斯教育行政管理体系中，中央、地区和地方（市） 立法机构通过制定法律、法规来调整教育领域的各类法律关系，各级教育行政管 理机构则负责在自己的职权范围内直接管理本教育系统的运行与发展。同时，各 级教育行政管理机构为保障教育行政管理工作的顺利开展，又设立了各类组织化 的执行机构。总体而言，这种集中与分权相结合的管理模式基本符合教育现代化 管理理念，有助于保障教育行政管理工作的民主、快捷和高效。

三、俄罗斯教育行政管理机构的变革 (一)联邦教育行政管理机构 俄罗斯独立初期，俄罗斯联邦水平上主要设立了两大平行的教育行政 管理机构，一个是俄罗斯联邦教育部，另一个是俄罗斯联邦科学、高等学校和技 术政策部。俄罗斯联邦教育部主管学前教育、普通中小学教育、职业技术教育、 中等专业教育、中等和高等师范教育、校外教育。俄罗斯联邦科学、高等学校和 技术政策部负责综合性大学及师范院校以外的其他高等教育的领导和管理。该部 取代了前苏联的高等和中等教育部，其主旨在于克服长期以来存在的教育和科学 分离现象，促进教育科学生产一体化，真正地把高等学校办成教育和科学中心。为了加强对高等教育的领导和管理，1993年俄罗斯成立了高等教育委员会，专门 管理高等教育机构。1996年8月经过改组的俄联邦新政府将高等教育委员会与教 育部两个联邦教育行政管理机构合二为一，称为普通教育和职业教育部。2000 年5月13日，根据联邦总统令，俄罗斯各联邦区都设立了总统全权代表机构。这 些机构也在发挥着越来越重要的教育行政管理职能，这首先表现为这些机构对地 方教育机构是否遵守现行联邦教育法规、是否执行国家首领命令的监督职能。

2004年3月，俄罗斯总统普京对联邦政府机构进行改组，取消了俄罗 斯联邦教育部，将原联邦教育部的职能按决策、执行、监督三部分分别划分为三 个部门，与科技工业部合并后成立联邦教育与科学部、联邦教育署、联邦教育与 科学领域督察署。俄罗斯联邦教育与科学部负责协调与监督联邦教育署和联邦教 育与科学领域督察署的活动。

1.联邦教育与科学部。联邦教育与科学部是联邦层面教育行政管理的 中心环节，承担着教育行政管理领域大部分管理职能。联邦教育与科学部负责制 定教育、教养、托养、监护等政策，制定对学校学生提供社会支持和保护方面的 国家政策并依法进行调控。联邦教育与科学部有权就其管辖范围内的问题向联邦 政府提出联邦法律、总统法令、政府决议草案，还有权在自己的职权范围和既定 活动领域内制定法规，并履行一系列其他职能。主要包括：
第一，制定各类教育章程或条例。联邦教育与科学部制定的章程或条 例包括：人才培训、再培训和进修条例；
联邦国立高等和中等职业教育机构设立 分校的章程与条例；
国立高等职业教育机构工作 人员任职条例；
高校和独立科研组织的研究生部和博士生部章程；
教 育机构毕业生毕业会考章程；
国立和市立教育机构管理和教学工作人员的评估条 例和教育工作者的教学资格评定条例；
学生人学条例和转学条例；
多级连续人才 职业培训和进修系统的发展条例；
确定依靠联邦预算学习的学生的计划招生额度 条例；
集体使用科学设备的联邦中心条例；
教育、科学与技术领域颁发俄罗斯联 邦总统奖、联邦政府奖的条例等。第二，教育内容管理。联邦教育与科学部负责制定教育机构进行职业 教育和职业培训所需要的职业（专业）目录；
确定教育机构教学过程中建议(允 许）使用的联邦教科书书目；
确定国家教育标准的联邦部分，制定教育内容、普 通和职业教育大纲和教育计划的联邦要求；
确定科学工作者的职称名录等。

第三，其他职责。联邦教育与科学部的职能还包括：建立教育机构教 学人员和教育行政管理机构工作人员培训和再培训系统；
为科学研究提供物质- 技术和实验、仪器基础；
规定教育水平和（或）资格的证书样式，并根据俄罗斯 联邦加人的国际协定，解决这些证书在国外等值认定问题；
制定教育机构毕业生 所获金质和银质奖章的样式等。

2.联邦教育署。作为联邦权力执行机关，俄罗斯联邦教育署受联邦教 育与科学部领导。联邦教育署下设教育机构司、国际教育与合作司、青年人事务 司、行政司、经济财政司、会计核算司、联邦财产与物质-技术基础发展司和教 育领域发展纲要司。教育机构司内分别设有高等职业教育与高校科技机构处、初 中等职业教育机构处、儿童学前普通与补充教育处、补充与大学后职业教育处、 学生与研究人员社会援助处、统计与数据库处及干部工作处等职能处室，分别负 责相应级别与类型机构的管理事务。青年人事务司主要包括青年人组织工作处、 教养工作与体育运动处和青年人家庭和就业援助处。经济与财政司主要负责各级 各类教育的财政拨款事宜，其职能划分包括：专家培养计划处、高等与补充职业 教育机构拨款处、中等职业教育机构拨款处、初等职业教育机构与其他组织拨款 处、预算制定与日常拨款处、教育经济处和高校科技拨款处。相应地，会计核算 司主要负责对各级各类教育和联邦专项计划的实施进行经费核算。而教育领域发 展纲要处主要负责国家定货、教育领域发展纲要的实施、协调与监控，并对教育 领域的发展提供信息技术支持。

除承担与外国国家权力机关和相关领域国际组织开展合作的职责外， 联邦教育署的主要职能还包括：第一，人才培养。联邦教育署在人才培养方面承 担的责任主要包括：按规定程序在高等和补充职业教育机构和科研组织中设立研究生部和博士生部；
确定联邦教育署所管辖职业教育机构依靠联邦预算学习的学 生录取名额和定向录取名额；
组织科学教育工作者参加相应的进修和培训；
在竞 争基础上向高校分配人才培养任务，包括国防领域的工程与科研人才的培养任 务；
确定俄罗斯联邦总统奖学金、俄罗斯政府奖学金及其他奖学金的名额并按规 定程序分配给学校；
制定学生、教育工作者和教育工作人员出国规定；
组织奥林 匹克竞赛、研讨会、展览及其他活动等。

第二，国家财产、经费管理。联邦教育署依法履行联邦财产所有者的 权力，依法对国家财产进行管理，以提升教育资源的普及度；
联邦教育署还履行 联邦专项计划国家定货者的职能，可按照既定程序组织竞标并签订国家定货合同。

8 3.联邦教育与科学领域督察署。联邦教育与科学领域督察署的教育许 可、鉴定和督察司主要负责高等和大学后职业教育质量的检查、初等和中等职业 教育的许可与质量检査及教育领域检查与督察工作的协调等任务。科学与科学- 教育工作者考核工作的组织与检查司主要负责人文科学与社会科学、自然科学与 技术科学、医学-生物学及农业科学等学科领域的考核工作。教育质量检查与评 估司可以为教 育质量的检查与评估提供方法指导和技术、信息支持，还负责相应的 组织与协调工作。教育领域督察与检查工作的协调与法律保障司下设法律保障与 国家服务处、督察与检查工作实施方法与计划处、组织-检查处和系统协调处。

就其职能权限而言，联邦教育与科学领域督察署主要担负着教育与科 学领域的检查、监督与评估任务，具体包括：检查、监督俄罗斯联邦教育、科学、 科学-技术活动、青年政策和科学与科学教育人才考核领域的法律执行情况；
检 查、监督教育机构的教育质量和所培养毕业生的质量；
审批论文答辩委员会成员， 检查、监督论文答辩委员会和其他可授予学衔的学术委员会的活动；
依法对教育 机构及其分部、大学后和补充职业教育系统中的科学组织开展许可证认证、评估 及国家鉴定；
确认国外与俄罗斯教育证书、学位和学衔证书的等值性等。综上所述，俄罗斯联邦教育行政管理机构职能划分体现了教育行政决 策、执行、监督领域权力的相互监督与制衡。联邦教育督察署的独立建制可以说 是俄罗斯教育行政管理体制变革中的亮点，督察署的独立运行使教育督察工作更 公正、更有效，有助于吸引更多的社会力量参与对教育活动的监督，促使教育决 策部门和执行部门更加有效地工作。

(二）联邦主体教育行政管理机构 联邦主体教育行政管理机构的组织结构和具体职能划分由联邦主体 法规确定。因此，这些机构的名称和组织结构有着很大的不同，如州、边疆区、 共和国下属的教育局、教育委员会、国民教育管委会、共和国教育部等。就其职 权划分与机构设立而言，不同地区之间的差异性也很大。有些地区的科学与职业 教育管理局和普通教育管理局各自独立，而有些地区的初等教育管理机构是独立 设置的。这些教育管理机构管理人员的数量也有很大差别。

为了优化教育行政管理，促进教育行政管理的现代化，许多地区开始 对教育行政管理体系进行改革，由此形成了各具特色的教育行政管理模式。如从 2002年起，萨马拉地区开始组建不同于行政区划的教育区域，取得了良好的社会 反响。鞑靼共和国则将地区和市级教育行政管理机构视作共和国教育与科学部的 分支机构。

(三）地方（市）教育行政管理机构地方（市）教育行政管理机构的 名称差异也很大，如市（镇、乡村等）教育委员会、市教育处、市政府下属的教 育管委会等。市级教育行政管理大多取决于地方行政领导对教育问题的重视程度。

重视教育的地区也会重视本地区的教育行政管理工作及其革新，相应地，那些视 教育为纯消费领域不予重视的地区的教育行政管理工作则是守旧和偏弱的。

综上所述，俄罗斯教育行政管理体制变革在“现代化”、“民主化”大旗的引导下，改变了过去教育行政管理的僵化模式，在充分考虑和尊重民族、地区 文化经济发展的差异性和保证俄罗斯教育政策、教育空间统一性的大前提下，进 行权限界定和分配，赋予地方很大的自主权，有助于充分调动地方的积极性。其 基本管理方式也从事无巨细管理向宏观管理过渡，由直接管理向间接管理过渡， 加强社会参与度，提升评估、鉴定、督导等措施在教育行政管理过程中所发挥作 用的力度。这些措施已初见成效，随着经济、政治体制改革的深化，俄罗斯教育 行政体制变革也将继续向纵深发展。