基础教育 [基础教育水平政策变迁原因研究]

基础教育水平政策变迁原因研究

一、基础教育质量政策纯强制性变迁路径成因 在基础教育交易活动中，当以政府为本位，以政府为委 托人时，基础教育交易活动的规则，即基础教育交易活动的 制度或政策，就往往是以政府作为基础教育政策变迁的主体。

在基础教育质量政策中，当政府作为委托人来规定基础教育 的质量目标时，基础教育质量政策往往是随着政府意志的变 迁而变迁的。这种情况下，基础教育质量政策变迁往往表现 为纯强制性政策变迁和半强制性政策变迁；
变迁较为迅速、 频繁和反复，政策变迁较少建立在社会需求的基础之上，是供给方主导的政策变迁，政策变迁供给往往过剩。我国“文 革”前的基础教育质量政策就表现出这种特征。政府用极短 的时间，建国仅仅一二年，就改变了旧有基础教育质量政策， 高考改为全国统考；
培养目标改为有社会主义觉悟的劳动者。

这些政策快速而充分体现了政府快速增强国力、加强集权和 巩固政权等意愿和意志。但这些政策难以巩固和稳定，一是 民众没有这种政策的需求。高校入学考试、招生录取政策， 中小学的教材政策、课程政策和教学管理等基础教育的质量 政策，由集中到分散再到集中的反复，强制性基础教育质量 政策变迁出现供给过剩的局面。二是随着政府意志由增强国 力、巩固政权变化到改变旧有的政治意识形态、文化传统和 风俗习惯上，基础教育质量政策又发生了巨大变化，有了文 革的开门教学、重思想政治和轻科学文化知识的基础教育质 量政策，取消了全国统一考试和录取的政策，采取政治审查， 推荐入学的政策，忽视科学文化知识考察，大大削减了科学 文化知识课程。基础教育质量政策在文革前出现了较大的变 迁和反复。文革前的基础教育质量政策变迁基本上是一种纯 强制性政策变迁的动因，政策变迁完全出于政府的意愿，并 没有得到非政府主体的诉求、赞同和支持，其政策变迁的第 一、第二行动主体都是政府，因而表现出了纯强制性政策变 迁的所有特征。

在基础教育质量政策中，当受教育者等非政府主体作为 委托人来规定基础教育的质量目标时，基础教育质量政策往往是随着受教育者意愿的变迁而变迁的。这种情况下，基础 教育质量政策变迁往往表现为半强制性政策变迁和半诱致 性政策变迁，变迁较少、较为缓慢，政策变迁较多建立在社 会需求的基础之上，是需求方主导的政策变迁，政策变迁供 给往往不足。我国“文革”后的基础教育质量政策就表现出 这种特征。

二、基础教育质量政策半强制性变迁路径成因 改革开放以后，在基础教育交易活动当中，当逐步以政 府为本位，以政府为委托人，转变为以受教育者为本位，以 受教育者为委托人时，基础教育交易活动的规则，即基础教 育交易活动的制度或政策，就逐步由以政府作为基础教育政 策变迁的主体，变化为政府主体与非政府主体或受教育者共 同作为变迁主体，并逐步向以受教育者为主的情况转变。基 础教育政策变迁的动因，由纯强制性政策变迁逐步变化到半 强制性政策变迁和半诱致性制度变迁。政府由基础教育政策 变迁的第一及第二行动主体逐步变化为第一行动主体再变 化为第二行动主体，而受教育者等非政府主体则由不参与变 化到第二行动主体，再变化为第一行动主体。

改革开放初期，基础教育质量政策的变迁还保留着强制 性政策变迁的痕迹。但这时的强制性政策变迁以半强制性政 策变迁为主。第一行动主体是政府，但第二行动主体却主要 是非政府主体的民众。政府用极短的时间，仅仅一二年，就 改变了“文革”时期的基础教育质量政策，高考改为全国统考。招生政策改为统一录取。基础教育的教材政策和课程政 策的统一集权政策等，这些政策都快速而充分体现了政府加 速经济发展、增强国力等意愿和意志。同时，渴望有一个阔 别已久的求知求学的机会也是广大受教育者等非政府主体 的需要。因为他们积极地充当了第二行动主体。为了表示在 总体上赞同、支持和积极利用这些政策，受教育者等非政府 的第二行动集团，对当时的基础教育政策给予了热情，因而， 这些基础教育质量政策得到了迅速的巩固。但由于此时，受 教育者等非政府主体仍然没有处在委托人的地位，他们的意 愿没有能得到充分的体现，他们不能规定基础教育质量政策 的目标，他们只能被动地利用和适应由政府这第一行动主体 发起的基础教育质量政策的变迁，政府的意愿与受教育者的 意愿只有一部分是相同的，即希望得到的是一个良好的公平 的求知求学受基础教育的机会，但国家的意愿只是提供一个 对国家有利的基本的基础教育机会，由此来制定基础教育质 量政策。如重点校政策、统一高考招生政策等。为了应对这 些政策，非政府主体在实际中，运用大量行动策略，应试基 础教育、片面追求升学率、加重学生学业负担等做法大量出 现。使得这些政策运行的成本和代价仍然居高不下，所以， 政府又不得不频频出台一系列抑制这些问题的政策。半强制 性基础教育质量政策变迁也存在着供给过剩或供需不平衡 的情况。

三、基础教育质量政策半诱致性变迁路径成因改革开放中期，国家的经济实力有所提高，人们的生活 水平有所提高。人们的民本意识开始萌发，加之开放的影响， 西方民主、人本思想的影响，人们开始加强了自身在各项活 动中的主体意识，包括在基础教育活动中和基础教育质量政 策的变迁中，受教育者等非政府主体作为基础教育交易活动 中的委托人的地位开始逐步确立。

受教育者等非政府主体开始为基础教育质量政策设定 目标，他们逐渐成为了基础教育质量政策变迁的第一行动集 团。政府在综合国力有所提高的情况下，也更关注人民的需 求和意愿，对人民为满足自身需求和意愿的行为进行支持， 帮助作为“第一行动主体”的人民达成他们的目标，制定相 应的政策来做到这一点，政府逐渐成为基础教育质量政策变 迁的第二行动主体。我国基础教育质量政策变迁逐步过渡到 半诱致性政策变迁的动因模式阶段。受教育者等非政府主体 由于不满基础教育质量政策所导致的基础教育实践中严重 的应试基础教育、片面追求升学率和学生学业负担过重的问 题，作为基础教育的委托人，他们或者更换代理人，到国外 去接受基础教育，或者力图充当基础教育质量政策变革的第 一行动集团，将他们的利益和要求体现在新的政策当中。基 础教育对于受教育者来说最大的利益不是学生考试和死记 硬背，而是要提高能力和素质，为终身的学习和幸福打下坚 实的基础。因此，在受教育者等非政府主体中开始出现了素 质教育的诉求。1988年第11期《上海基础教育》（中学版）发表署名言实的文章，题为《素质教育是初中基础教育的新 目标》，这是基础教育界正式出版的刊物中首次出现“素质 教育”一词，标志着非政府主体为改变原有的基础教育质量 政策所导致的基础教育质量的应试基础教育现状，力图影响 和改革现有的基础教育质量政策的开端。

素质教育这一概念起源于民间，由我国一些基础教育领 域的实践者提出，并在他们积极的推动下发展起来，表明了 非政府主体对于作为基础教育质量政策变迁第一主体的积 极性、主动性和影响力。这之后，素质教育的讨论不断地深 入。随着讨论的深入，素质教育的理论基础逐渐构建起来。

作为一种首先由非政府的基础教育实践者提出的基础教育 质量政策思想，充分体现了非政府的民众对于基础教育质量 的需求，及对基础教育质量政策的创新和诉求，这引起了政 府关注和认同，并在一定程度上决定了新时期的基础教育质 量政策的制定，但时间慢长了一些。在非政府主体提出素质 教育的基础教育质量政策目标的多年以后，1993年，在中共 中央和国务院颁布的《中国基础教育改革和发展纲要》这一 中央级政策中，首次认同并明确地提出中小学基础教育中存 在“应试基础教育”倾向，在政策中采用了在民间流传已久、 流传很广的用来概括基础教育中所存在的种种质量问题的 概念。

再稍晚一些，1994年，在《中共中央关于进一步加强和 改进学校德育工作的若干意见》中首次采用了“素质教育”这一在民间流传已久、流传很广的用来消除“应试基础教育” 所造成的基础教育的种种质量问题，改善基础教育质量的概 念。提出“增强适应时代发展、社会进步，以及建设社会主 义市场经济体制的新要求和迫切需要的素质教育”。在政策 变革上，促成了1993年的取消重点学校政策，1994年的小学 后、初中后和高中后“三级分流”，大力发展各种层次的职 业基础教育政策等基础教育质量政策的出台。其后的1999年 的“3＋X”的高考政策，2001年“加快构建符合素质教育要 求的新的基础教育课程体系”基础教育新课程改革政策等都 是政策响应民间消除应试基础教育发展素质教育的要求的， 都是政府作为第二行动主体响应非政府的民间第一行动主 体进行的基础教育质量政策的变革和变迁，是典型的半诱致 性政策变迁。

四、诱致性变迁主导基础教育质量政策变革 明确了受教育者等非政府的个人在基础教育中的委托 人的地位之后，今后的基础教育的变革就应当采取诱致性变 迁的动因模式。用半诱致性变革来制定政策，用诱致性变革 来创造和设计政策，充分发挥受教育者等非政府主体作为变 革的第一行动主体和第二行动主体的作用，政府发挥好作为 第二行动主体的作用[4]。在民众这一第一行动主体的参与 下，根据第一行动主体所创造和设计出来的有关基础教育质 量的非正式规则，与民众一道共同作为第二行动主体，认同、 支持、完善和最终制定正式的有关基础教育质量的规则，即基础教育质量政策，使得只有民众参与，民众既是第一行动 主体，又是第二行动主体的纯诱致性变迁，迅速地转化为有 政府参与的、民众即是第一行动主体，政府是第二行动主体 的半诱致性变迁，从而加强制度、规则或政策变迁的进程， 克服纯诱致性制度变迁所导致的制度供给不足和延迟，同时， 避免强制性变迁所导致的制度供给过剩，制度变迁运行成本 过高等“政府失灵”的情况。力戒使用纯强制性政策变迁模 式，即只有政府参与，政府既是第一行动主体，又是第二行 动主体的变迁。除非在紧急、危机和特殊的情况下，尽量少 用半强制性政策变迁模式，即政府是第一行动主体，民众是 第二行动主体的变迁。以诱致性变迁作为基础教育质量政策 变迁的主要动因，可以使得我们的基础教育质量政策更加能 够满足受教育者的需要，更能符合基础教育教学活动的实际 需要，更能满足不同地区、不同个人的不同的多元化的实际 需要。

基础教育质量政策内涵必将显现出多元化的趋势。高考 招生录取政策将出现多元化的趋势。统一时间、统一命题、 统一录取的政策必将为各校自定时间，自定考试方式、内容、 题目的自主考试、自主招生、自主录取的政策所取代。这样， 考试的时间、地点可以错开，学生可在一年内参加多个学校 组织的在不同时间的多个考试，彻底改变一考定终身的基础 教育质量评价方式，从而从根本上消除应试基础教育的弊端。

义务教育阶段的课程会朝着更加综合、全面的方向发展，以使得受教育者能为将来的生存和学习打下更宽广、更具适 应性的基础。而较为专业性和学科性的知识，将放在高中阶 段的基础教育课程当中，并在高中阶段大力发展职业技术基 础教育，使得学生能及早开发自身的爱好、特长，得到更加 个性化的发展。课程政策变革将朝着多元化和分权的方向发 展。由现在以国家课程为主的政策变革到以地方、学校课程 为主的政策。增强课程对地方、学校及学生的适应性。使课 程更能适应当地学生的不同的实际需要。课程教材的编写、 选用交给学校，各级政府主要负责审查工作。对于我们这样 一个地区差异、城乡差异、工农差异较大的国家，各种情况 的受教育者的需要很不相同，以学校或校本课程为主的课程 政策，是使得基础教育质量政策中的课程政策能走上以诱致 性变迁为主要动因的变迁路径的保证。农村的学校，更应注 重农业基础知识的传授，使其学生毕业之后就能尽快较好地 从事农业生产劳动活动，或具有进一步学习农业科技知识的 能力。各经济技术欠发达的地区应当开设一些与当地特有的 资源有关的课程，使其学生毕业之后能尽快地较好地利用当 地的资源，从事生产活动。