_试论行政监督对行政管理效率的制约机制

我国行政管理学中，把行政监督定义为“党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义的民主原则和法制原则所实施的监察和督导”。“行政监督”意即“监督行政”。本文将从“监督行政”这个角度来探讨行政监督对行政效率的制约机制。一、行政效率与行政权力的内在联系及其行政权力制约的必要性

行政效率作为行政管理的核心问题，其本质内容是对行政权力的运行方向和运行时效的反映。因此，我们要研究行政监督对政效率的制约机制，必须先从考察行政效率与行政权力的内在联系以及行政权力制约的必要性入手。

行政效率的内涵，首先是行政效果的问题，其次才是行政时效问题。在负效果的情况下，谈论时效是毫无意义的。只有在正效果的情况下讲究时效，才具有实质性意义。而行政管理的正负效果，正是行政权力的运行存在两个相反方向的反映。对此，恩格斯有过透彻的论述。他在考察了国家权力（暴力）的产生和发展史后，对国家权力在历史中的作用得出两点结论：“第一，一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，随着社会成员由于原始公社的瓦解而变为私人生产者，因而和社会公共职能的执行者更加疏远，这种权力加强了。第二，在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”行政权力作为国家权力的主要部分，更为集中地反映了国家权力的两重性作用。它通过制定和颁布行政管理法规、规定和采取行政措施，对国家内政、外交、财政、经济、国防、文化、教育、卫生等方面的行政事务进行管理，体现权力的运行方向，或是朝着有利于国家和人民的利益、有利于维护统治秩序、有利于社会发展的轨道运行，或是朝着相反方向运行。前一个方向将使行政管理取得正效果，后一个方向会使行政管理出现负效果。不论朝哪一个方向运行，行政权力还具有加快或拖延其发展速度的威力，以加深行政管理效果的程度。可见，行政效率的高低与行政权力的运行情况有着密不可分的关系，行政权力是行政效率的驱动力，行政效率是行政权力运行的外在表现。

既然行政效率取决于行政权力的运行方向和运行时效，那么，提高行政效率，其前提是使行政权力沿着正确的方向运行。但是，行政权力作为国家权力的主要部分，随时都存在逆向运行的可能，正如马克思主义所认为的，凡国家都是自居于社会之上，并日益与社会相分离的力量，具有与人民大众相分离的本质特征。由于强制他人服从是国家权力的永恒的特性，这种强制力不仅能够左右社会生活的基本方向，控制和维持社会秩序，而且能够使任何活动或行为获得合理性乃至合法性，因而它在被运用的过程中，极易对行使权力的主体产生腐蚀作用，为主体随心所欲、滥用权力、以权谋私提供实现的可能性。所以，要保证行政权力高效地沿着正向运行，以取得行政管理的正效果，很有必要从行政权力的内外部制约其运行，防止行政权力主体腐化变质，使行政权力逆向运行的可能性无法向现实性转化。

权力的制约原理是客观存在的普遍原理，自从国家产生以来，它就一直存在着并产生作用。早在古希腊时代，雅典的一些政治家，如梭伦、克利斯提尼、伯里克利等人，就已经认识到制约权力的必要性，在雅典的政治改革中主张实行分权制度和权力制约；在实践中形成了古代雅典式的权力制约机制。但是，最先自觉主动地运用权力制约原理来解决国家权力的正常运行的是资产阶级。在17、18世纪，约翰·李尔本、约翰·洛克、孟德斯鸠等资产阶级思想家、政治家，就发现了任何权力都应受制约的普遍原理，并提出在国家制度中实行分权和制衡的理论，即“二权分立”和“三权分立”。这一原理和理论，在西方资产阶级夺取了国家政权、建立资产阶级专政国家之后，被反复运用和发展，最后在美国的政治实践中获得了完整的形式——立体分权，即议会两院相互制约；立法、行政、司法三权分立相互制约；中央和地方实行分权相互制约。这个立体分权制度，被列入美国的《联邦宪法》之中。诚然，由于阶级本质所决定，这一立体分权制只能处理、调节资产阶级内部各个利益集团之间以及资产阶级整体利益和局部利益之间的矛盾，制约功能也只局限在资本主义国家政治权力内部，至于广大人民所能起到制约作用是十分有限。但是，分权机制在资产阶级的政治实践中，对于行政权的膨胀和滥用，及时纠正行政决策错误，促使行政高效化，其作用又是非常明显的。而且，资本主义国家权力制约形式的局限性，并没有否定权力制约原理，相反更加说明权力制约的必要性和普遍性。

在我国，国体是人民民主专政制，政体是全国人民代表大会制。这个政治制度的基本框

可见，在我国社会主义政治制度下，也很有必要对行政权力实行制约。如果没有有效的行政权力制约，提高行政效率就是一句空话。

二、行政监督制约行政效率的发生机制

行政监督是行政权力制约的具体化。那么，行政监督是如何通过制约行政权力来影响行政效率的呢？其制约作用发生在行政管理的哪些环节？下面从两大环节即行政权力的授权环节和行政权力的运行环节进行分析。

（一）通过监督行政授权环节制约行政效率

行政授权环节包括行政首长的产生、机构设置、人员编制等，这些涉及到行政效率的投入成本和投入质量。行政效率是指在单位时间消耗了一定成本之后取得的正效果。用数学公式表示，单位时间和成本是分母，正效果是分子。花的时间越少，消耗的成本越低，取得的正效果越大，这个比值表明行政效率越高。反之，行政效率就越低。

在时间、成本、正效果的诸要素中，成本消耗包括了国家为某项行政管理所实际投入的人力、物力和财力。因此，在行政首长的产生、机构设置、人员编制等方面实施监督，有利于提高行政投入质量，降低行政成本消耗。

行政首长的产生，是行政授权的关键。对于实行行政首长负责制的国家来说，更是关键之关键。如果行政首长政治素质和品德素质不高，或是把握不了政治大局和社会发展趋势，或是视行政权力为己有，只追求个人的特殊利益，那么，在失去监督或监督不力的情况下，他很容易使行政权力逆向运行，以致效率无从谈起。即使行政首长政治素质和品德素质较高，但政研能力和行政能力不高，在行政权力的运行过程中也难有高效率。所以，监督行政首长的产生是十分重要的，它是制约行政效率的初始机制。这里的行政监督主要有两个内容，即合法性监督和民主性监督。合法性监督，是监督国家最高权力机关（我国是全国人民代表大会）依法选举产生行政首长。民主性监督，是在选举产生行政首长时，监督其选举做到公开化和广泛化。通过这样的监督，有利于使行政权力真正授予具有较高政治素质、道德素质和行政能力素质的入手中，把素质低下的人排除在权力主体之外。

机构设置是使行政权力得以运行的组织保怔，也是综合地影响到行政效率的成本、时间、效果等要素的重要一环。机构设置不合理，部门林立，机构臃肿，层次繁多，不仅造成不必要的人力、物力、财力的投入，增加成本消耗和浪费，而且在以后的行政权力运行中容易引起行政信息沟通缓慢、受阻或失真，还会造成互相扯皮、人浮于事现象，以致拖延办事时间、降低行政效果质量。因此，对机构设置实施监督，既是合理授权的环节，又是节约行政管理成本和时间、提高行政效果质量的首要前提，它从静态方面直接制约行政效率。机构设置监督，包括合法性监督和合理性监督。合法性监督主要保证依法设置机构，具体作用是以宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法为依据，监督政府工作部门的设立、合并或者撤销，防止“计划外生育”，避免额外投入。合理性监督的作用在于消除或减少不必要的机构，具体体现在监督各级政府，在设置机构时要贯彻充分必要原则和最小耗费原则。充分必要原则是指机构的设置，应该是必要的，而且具有充分存在的理由。所谓必要，就是如果缺少这种机构，管理系统的总体功能将缺乏完整性。所谓充分，就是说设置了某一机构，不仅不会影响原有管理系统功能的正常发挥，而且还会放大其功能。最小耗费原则是指机构设置要有利于节约政府开支，避免政府开支的浪费。虽然，机构设置环节的监督主要是制约行政效率的投入部分，但在行政管理的动态过程中，投入的合理性必然有利于提高产出，从而提高两者的比率。所以，这个环节可视为是以静制动的制约机制。

行政人员是行政管理的权力主体和运作者，是行政效率的力量源泉，所以，通过监督把好人员编制这一关，也是必不可少的。这里主要是合法性监督和需求性监督。合法性监督是保证依法定编。编制包括人员配置和定员人数。我国宪法规定：“国务院审定行政机构的编制”。编制一经审定，就具有法律效力。通过编制监督，杜绝人员配置和定员人数的随意性。人员编制和人员素质是密不可分的。一般地说，编制和行政任务成正比关系，但与人员素质成反比关系：任务重，编制可定多；人员素质高，编制可定少。所以，除了合法性监督外，还要有需求性监督。定编要从实际需要出发，要考虑任务程度，也要考虑人员素质，尽量提高人员素质，以减少编制，节约人力投入和经费投入。这方面的监督对行政效率同样起到以静制动的制约作用。

（二）通过监督行政权力运行环节制约行政效率

这个环节的监督是通过两个方面制约行政效率的，一是行政决策，二是行政执行。前一个方面的监督体现权力运行的严肃性，后一个方面的监督体现权力运行的权威性。两者相互联系、相互作用、相互制约，共同保证权力运行的有效性和高效性。

行政决策包括三个相互联系的层次，即行政立法、行政领导决策和行政决定。行政立法是指国家行政机关依照宪法和有关法律授予的职权、程序或依国家立法机关的授权，制定和发布有关的行政法规、行政规章和措施。这里包括职能性行政立法和授权性行政立法，前者是依照宪法规定的权限而立法，后者是根据国家权力机关授权而立法。行政领导决策是指行政机关的领导集体，就国家的政治、经济、科学、文化、军事、外交及社会生活的各个方面的重大事务的目标和方案所作出的抉择。行政决定是指行政机关对国家行政管理范围内的具体事项、具体事件、具体问题，单方面作出处理意见的过程。行政决策的三个层次从宏观和微观、抽象和具体，为行政权力的运行规定方向、目标、方针和任务，是行政权力运行的启动器。它们不仅影响和制约着行政执行的效率，而且本身就存在效率问题，需要监督机制保证它们的高效运行。

行政立法本身就是提高行政效率的一条途径，但这条途径的有效性首先取决于行政立法的合法性和合理性，这需要监督机制来保证。一是要严格行政立法的审查批准制度，保持行政立法的严肃性和科学性。二是要加强对实施行政法律文件的监督，纠正和防止对行政法律文件的不当实施和滥用，及时发现行政法律文件的缺陷以便修正和补充，排除各种干扰和不良影响，保证行政法律文件的顺利施行。行政立法本身如果实施不当，或相互矛盾，或施行不力。那么，以后的行政执行将无所适从，效率无从谈起。

行政领导决策的有效和高效，是以科学性和民主性为前提的。行政监督在这里的作用也是十分明显的。一是通过科学的决策制度，严格决策程序，防止个人专断和盲目决策。二是通过严格的决策责任制，包括决策报告制度、决策检查制度等，及时发现和纠正行政决策中不科学、不合理和失误的决策行为，促使行政领导既慎重又高效地决策。三是通过决策反馈制度，及时修正偏差、补充不足，防止官僚主义造成偏差和失误。

行政决定具有特定性、具体性、单向性等特点，是连结行政决策和行政执行的中介。所以，保证这个层次的有效和高效特别重要。这种保证同样要依靠行政监督机制对行政决定的监督主要有两方面：一是合法监督。由于行政决定是一种行政执法行为它必须符合法定条件才能成立，所以有必要通过监督来保证行政决定主体的法律地位和权限，防止其以情代法，以权代法，避免国家和人民的利益被损害。二是责任监督。行政决定是行政领导决策的具体化、特定化。向上级负责，忠实于行政管理目标，认真实施上级行政机关的行政法规和指令，是行政决定主体的职责。因此，还必须有责任制度和行政纪律来约束行政决定主体，使其尽职尽责，防止偏离行政管理目标和法规现象的发生。

上述三个层次是行政运行的初始阶段，它们的合法性、科学性、高效性，为行政执行的高效化打下了基础。但是，这三个层次最终还是要落实到行政执行上，否则，行政效率的实质意义无法体现出来。所谓行政执行，就是国家行政机关及其工作人员贯彻落实行政立法、行政领导决策和行政决定所制定的法规、目标、计划和措施，使决策目标和行动方案变成现实，转化成社会成果，产生符合国家、社会人民利益的正效应的全部活动的总和。所以，可以说，行政执行的高效化，是行政效率意义的最终实现。

行政执行是国家行政管理活动中的一种行政实务性活动，时效性和操作性是其最突出的特点。行政监督在这个环节对行政效率的制约作用，也主要发生在时效和操作规程上。一是时效监督，即对每一执行程序和执行阶段作出明确的时间限定和质量规定，不允许任意拖延时间和降低质量。这就要求从制度上把时间标准、质量标准纳入行政执行的控制标准。二是操作规程监督。包括：1．操作程序监督，以保证操作程序科学化，减少不必要的程序、手续和动作；2．操作过程的反馈，以便及时改变和撤销“违法”和“不适当”的行政执行，避免越权行为的发生，维护国家和人民群众的利益；3．操作结果的反馈，以便总结经验，提高行政执行能力。

上述可见，行政监督对行政效率的制约是全面的，它贯穿于行政权力产生和运行的全过程，发生于全过程的每一个环节。任何一个环节监督不力，都可能影响整个行政管理的效率。当然，有了行政监督，并不是行政效率就必然高。如果行政监督的体制和结构不合理，那么，相互制约也会变成相互推委或相互牵扯，这样的监督不仅无益于提高效率，相反会破坏效率。这就从另一个侧面说明监督对效率的制约作用，但它已超出本文主题，宜作专论。