法律环境【WTO与改善中国电信法律环境】

WTO与改善中国电信法律环境

中国目前尚没有统一的《电信法》，规范电信服务贸易的法律规范主要是 《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）。《条例》是我国第一部有关电 信业的综合性行政法规，《条例》的出台应该是我国电信立法领域的一个重大发 展。《条例》确立了中国电信行业监管的十项重要管理制度：（1）电信业务经 营许可制度；
（2）电信网间互联调解制度；
（3）电信资费管理制度；
（4）电 信资源有偿使用制度；
（5）电信服务质量监督制度；
（6）电信建设管理制度；

（7）电信设备进网制度；
（8）电信安全保障制度；
（9）外商投资电信制度；

（10）电信违法制裁制度。

从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》及部门规章、地方性法规与 GATS的总体要求还相差很远，特别是一些地方性电信法规本位主义特别严重， 而且不透明、不公开。事实上，我国多年来电信立法过程中存在的主要问题是：
（1）指导思想基本是管理本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行 政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权；
（2）政企职能不能实质分 开；
（3）部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。可以 说，中国目前的电信服务方面的立法严重滞后，已经成为中国入世后，电信业进 一步发展的最大障碍。因此，电信管理层应尽快根据国际电信服务贸易的规则和 要求，修改完善有关的部门规章，废除那些与WTO规则相抵触的规章和地方性 法规，加快立法速度，特别是要提高立法质量和档次，建立一套清晰透明，符合 国际惯例的“游戏规则”。为此，笔者提出如下建议：
一.关于中国电信业的市场准入问题 中国电信业的市场准入应有一个渐进的过程。根据GATS逐步自由化的规 定，服务贸易自由化的进程，应取决天各个成员方的国家政策目标，以及成员方 包括它的整体和个别服务部门的发展水平，在逐步扩大市场准入程度方面应根据各国的发展情况给予适当的灵活性。

中国加入WTO的身份是发展中国家，中国在电信服务领域的总体发展水 平与欧美等发达国家相差甚远。因此，中国应根据GATS的逐步自由化原则，来 确定中国电信服务市场准入的规模、程度和时间，逐步地开放中国的电信服务市 场。

二.有关外商投资电信服务业方面的立法应按GATS的要求作出规定。

GATS第十六条规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得 采取六项针对市场准入的限制性措施。尽管我国对现行的外商投资方面的法律作 了较大的修改，但是与GATS的要求还相差一定距离，而且截止目前为止，我国 有关服务业的一般性立法，仍然是一个空白。因此，电信管理层应考虑率先制定 有关“电信服务业外商投资的规定”。

目前，在外国合营者的投资比例方面，《中外合资经营企业法》与《电信 条例》就相互冲突。《中外合资经营企业法》第四条规定：外国合营者的投资比 例一般不低于百分之二十五，没有上限；
《电信条例》则规定：从事基础电信业 务的公司，国有股权或股份不少于百分之五十一。

三．关于电信业务经营许可证的取得 目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度。颁发 基础或增值电信业务许可证，我国主要采用申请与审批制，即由符合条件的提供 电信服务的企业提出申请，国家电信主管部门按照电信法规的条件、程序、时限 进行审批。但是随着电信服务市场的开放和竞争的日趋激烈，电信服务经营许可 证的颁发应当考虑先取得基础电信或增值电信“建设许可证”，然后再通过招标的 方式，取得电信业务的经营许可证。

四．关于电信资费标准问题 电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。按照《电信 条例》的规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经 济与社会发展要求，电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但基本电信 业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管 部门意见，报国务院批准后公布施行。然而，电信行业的“成本”究竟是什么，又 有谁去仔细研究过。我认为目前电信资费标准的确定，主要还是考虑了政策因素和投资回报率这两个因素。我国的电信产业是从自然垄断逐渐走向有限制竞争的。

在这种条件下，电信资费的定价方法更多是考虑政策因素，而非市场竞争条件下 的资源最佳配置；
另外，电信业属于资金密集型产业，由于这几年对信息高科技 效应的过高预期和市场开放，刺激了对电信市场的过度投资；
过度投资使得我国 有限竞争的电信业迅速进入了成熟期，市场成本加大，投资回报速度必然就成为 投资者的关注的问题。

我们再回头研究一下电信业务的成本，比如投资者很仔细地投资，花钱很 小心，并且有很强的监督，这个成本就可能很低。但是如果在垄断或有限制的竞 争下，它的价格线不但没有下降的机制，反而还有往上走的趋势。虽然《电信条 例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务 成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密” 为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定电信资费标准的成本、数据及 资料，仍然没有知情权。我认为，中国加入WTO后，电信资费的标准应逐步由 电信服务的提供者按照市场的需求和价值规律自行确定，国家应逐步取消政府定 价。

五．中国电信业的国民待遇应先对内实行 GATS的国民待遇原则是建立在国际经济关系的非歧视原则基础上的，其 核心是一缔约方对来自任何其他缔约国的服务和服务的提供者，在法律规章和管 理等方面给予不低于本国的服务和服务提供者所享有的待遇。这表明：国民待遇 不仅适用于国外的服务和服务提供者，同样也适用于国内的服务和服务提供者。

因此，笔者建议，中国电信业在对外开放之前，应先进行对内开放，在给予国外 电信服务和服务提供者国民待遇之前，应先在国内电信业中实行国民待遇。

六．中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实 行公平的游戏规则 自1998年国家信息产业部成立后，中国电信宣告解体，成立了若干独立的 电信公司。目前，在基础电信业务市场，已有中国电信、中国联通、中国移动、 中国卫星等几家主要基础电信公司。从这些公司经营的电信业务种类上来看，仅 仅是一种业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质的变化，业务上彼此 独立，不可能形成真正的竞争格局。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故， 虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央 人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。因此，国有电信公司必须改革，改革的唯一出路就是进行资产重组，实行多元的产权主 体和产权结构。因为“竞争”的内涵是竞赛和争夺，其前提是产权主体和结构必须 是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。因此，笔者再次建议，国家在 允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。同时， 笔者担心，中国电信业国有控股51％会影响先进技术和管理的引进。道理很简单， 只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进 来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白 这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；
而且这些企业又都是私有的，只 要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。

我国目前的主要电信公司均属国家控股集团公司，这种模式，笔者有几种 疑虑：（1）国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命， 公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的 行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。（2）国家电信控股集 团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团 从全面利益出发；
很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。

这样又形成了新的“大锅饭”。因此，只有建立电信业的多元投资主体，才会解决 上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增 加竞争能力，扩大市场份额；
其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而 政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；
再次，由于多元的投资主体， 各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。

目前，中国电信业的“竞争”是无序的、不规则的，基本上是利益导向，而 非规则导向。这与中国电信管理层实行的价格不对称管制政策有极大的关系。众 所周知，电信业的竞争同市场的关系极为密切，无论在什么情况下都应当在市场 这一大背景下，对竞争进行博弈分析，认识企业竞争存在的客观性具有重要的意 义。电信业参与市场竞争的方式无非有两类：一是价格竞争；
二是非价格竞争。

笔者认为，只有非价格竞争能力的提高才能显示其竞争的实力。由于电信服务本 身具有无形性、可变性、易消失性，服务的生产与消费的不可分割性以及服务的 全程全网和互联互通等特点，使得电信业的非价格竞争因素，显得尤为重要。为 此，笔者建议，电信管理层在制定“游戏规则”时，应重点考虑非价格竞争机制。

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