林权能抵押吗 [林权抵押法律制度问题与对策]

林权抵押法律制度问题与对策

为加快林业发展，推进国民经济与社会建设，2003年以来，中共中央国务 院先后出台一系列关于加快林业发展，全面推进集体林权制度改革的重要文件， 一场大规模的林权制度改革在各省拉开序幕。作为林权制度改革中重要内容之一 的林权抵押制度在盘活林业产业资金，加快林业经济发展，提高林农收入水平等 方面具有十分重要的意义。对此，国家先后出台《森林资源资产抵押登记办法(试 行)》《森林资源资产评估管理暂行规定》等文件，为林权抵押制度的建立与完善 指明了法律建设上的初步方向。但是，随着林权制度改革的不断深入，林权抵押 法律制度存在的不足逐渐显现，如立法上的冲突、实践中林权抵押规范操作程序 的缺失等。因此，建立健全林权抵押相关司法制度建设具有重要的现实意义。

1：林权抵押法律制度研究概述 1.1：基本概念界定：
当前，林权制度改革已深入到全国各个省份。但我国现行相关法律法 规中尚无有关林权的概念，对此研究者均提出了自己的见解，总体而言，这些有 关林权的法律内涵有共通之处：林权就是指国家、集体、自然人、法人或其他组 织等对森林、林木及林地等所依法享有的占有、使用、收益及处分的权利[1]， 是一项以林木、林地所有权、使用权等为主的财产性权利。

林权抵押作为林权制度改革中的一项重要内容，主要是指抵押人以其 合法的林地使用权或林木，在不转移占有的情况下，向抵押权人提供债权的担保， 当债务人不履行债务时，抵押权人有依法从抵押的林地使用权或林木所有权拍卖 所得的价款优先受偿的权利[2]。需要注意的是，因为林权抵押的双方主体大多 是银行与林农，其主要目的是为林农开展林业产业提供融资担保，而由我国社会 制度所决定，林农只享有林木的所有权及林地的使用权，林地所有权由国家及集 体享有。所以，我国林权抵押制度中的抵押标的一般只涉及林木的所有权及林地 的使用权。1.2：林权抵押法律制度研究的必要性：
随着我国经济的不断发展以及林权制度改革的不断深入，林业产业化 趋势日益增强，发达的现代林业是全面建设小康社会和开创生活富裕、生态良好 的经济发展道路的重要标志。想要发展现代林业，就必须要有大量的资金投入， 但当前我国林区林农资金收入微薄，制约了林业的产业化发展及林农致富。因而， 抵押贷款无疑是及时且能够大量融资的有效途径，抵押贷款需要提供相应的担保， 而对于广大林农而言，其手中最为有价值的财产便是在集体林改中取得的集体林 地经营权和林木所有权。以其作为融资贷款的担保，可以从根本上解决林农发展 林业的资金问题。对林权抵押予以完善的法律制度规范，有利于为抵押人及抵押 权人提供维护自己合法权益的有效途径，也有利于林权抵押制度的规范进行。但 由于当前我国有关林权抵押制度的法律规范并不完善，致使林权抵押制度在实际 操作中较难得以有效贯彻与规范，所以通过对林权抵押的法律制度的研究与完善， 使林权抵押制度得以有效规制，对于保证林权制度改革的进行、促进林业产业化 的发展有重要意义。

2：林权抵押法律制度面临的主要问题 2.1：抵押人对抵押标的物缺少完整的处分权：
由于森林资源所具有的重要经济价值与生态价值，特别是自然环境的 恶化，致使国家对于森林资源的保护工作日益重视。我国《森林法》中明确规定 对森林资源实行限额采伐制度，要求林木所有人在开采林木时必须取得林木采伐 许可证，限时限量开采林木，同时禁止生态公益林的采伐。虽然该举措对于保护 林木、改善环境具有重要作用，却也在一定程度上限制了林木所有人对林木依法 享有的所有权，即林木所有权人不可以擅自处分自己所有的林木，不利于林权抵 押制度的完善与推广。

抵押关系成立的前提是抵押人对抵押标的物须具备完全的处分权，以 保证其到期无法清偿债务时，抵押权人可以依法取得抵押人对该标的物所享有的 权利。而林权抵押中，抵押人虽然享有作为抵押标的物之一即林木的所有权，但 并不具有完整的处分权，这就可能导致当抵押人到期无法清偿债务时，其对抵押 标的林木所依法享有的权利即转为抵押权人所享有，此时的抵押权人须通过处分 林木以实现自己的债权，但由于抵押人对林木缺少完整的处分权，也就导致了抵 押权人从抵押人处继受的处分权同样具有不完整性，也就是当抵押权人想要处分林木时，也需向有关部门申请林木采伐许可证，经有关部门批准后方可对相关林 木进行采伐，但一旦有关部门未批准林木采伐请求或只允许部分林木采伐时，就 会导致抵押权人无法实现自己所依法享有的债权，从而形成坏账、呆账等，侵害 了抵押权人所依法应当享有的权利。进而使得抵押权人排斥以林权作为标的物的 抵押行为，从而使得林权融资面临瓶颈，不利于林权制度改革的深入。

对此，有关地区尝试采取银行与相关林业部门相结合的方式，规定抵 押的林木在面临处分以偿还贷款时，抵押权人即可自行采伐而无需任何证件或相 关林业部门应予以无条件颁发相关许可。该措施虽在一定程度上解决了处分权不 完整性所面临的难题，但也引发了对于未进行抵押贷款的林农而言有失公平、给 无法申请采伐许可证的林农以可乘之机等一系列的新问题。

2.2：有关抵押登记程序的法律法规不健全：
由《物权法》第九条、第一百八十条第一款第一项及第一百八十七条 规定可知，林地及未采伐的林木属于不动产，且对属于不动产的林权抵押应予以 登记。目前，我国林权抵押登记的一贯做法是在权利人的林权证备注部分记载登 记的相关事项后发还权利人，登记部门并不存档。这样的登记方式在公示方面存 在瑕疵，给部分抵押人以可乘之机。具体说来，当前的林权抵押登记制度虽然避 免了抵押人在设立林权抵押后又擅自采伐相应林木的行为，但由于公示方面存在 的瑕疵，再加上权利人在进行登记后仍可以对林木采取出租、出卖、入股等其他 的处分行为，也就使得部分抵押人在进行林权抵押后仍买卖、出租林木等，进而 使得抵押权人在实现自己债权时就抵押标的发生争议，从而损害抵押权人的合法 权益。

2.3：有关林权抵押客体范围的立法存在冲突：
我国《担保法》第三十七条第二款规定耕地、宅基地、自留地、自留 山等集体所有的土地使用权不得抵押，2007年新出台的《物权法》第一百八十四 条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法 律规定可以抵押的除外，《农村土地承包法》第四十九条规定通过招标、拍卖、 公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等 证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式 流转。因此对于家庭承包方式取得的林地使用权是不得抵押的，但《森林资源资 产抵押登记办法(试行)》第八条规定了用材林、经济林、薪炭林及其采伐迹地、 火烧迹地的林地使用权可以抵押，并同时规定森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。由此可知，林木抵押是可以及 于其赖以生存的林地的使用权的，因此当登记办法中列举的几种可抵押林木是种 植在以家庭承包方式取得的林地上时，明确该林地的使用权应该适用哪一规定便 尤为必要[3]。

除了立法间的冲突，有关林权抵押的立法与实践之间也存在着一定冲 突。我国相关法律中明确规定，家庭承包方式取得的林地使用权不得抵押，《最 高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条 中明确规定承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。

对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。但实践中，以 该方式取得的林地使用权用于抵押的事例逐年增加。如浙江省丽水市截至2014 年10月底，累计发放林权抵押贷款109.43亿元、贷款余额41.36亿元，均占全省约 60%份额[4]。如此庞大的抵押数额却没有相关的法律政策予以规范，一旦出现纠 纷后果是不可想象的。

2.4：有关林地、林木一体抵押问题的法律规制尚待完善：
有关林地、林木一体抵押问题主要包括以下两个方面：①实现林地抵 押权时是否及于林地上的林木。当以家庭承包方式取得的集体林地抵押时，会面 临这样的问题：林木生长于抵押林地之上尚未被采伐时，仍属于不动产范畴，其 所享有的物权具有绝对的排他性效力，若此时的林地抵押并不及于其上林木，则 会导致在实现林地抵押权时，必然会涉及如何处理其上林木方不侵害其所依法享 有的权利问题。②实现林木抵押权时是否及于林地使用权[5]。对于该问题，我 国的《森林资源资产评估管理暂行规定》中有所涉及，其认为应及于林地使用权。

但综观我国法律，仅是该暂行规定对其进行了简单的规定，相对而言，法律位阶 较低。

安徽农业科学 ：2016年 2.5：林权抵押配套制度建设不健全 2.5.1：林权抵押评估机制尚不完善。《森林资源资产评估管理暂行规 定》第十三条规定非国有森林资源资产的评估，按照抵押贷款的有关规定，凡金 额在一百万元以上的银行抵押贷款项目，应委托财政部门颁发资产评估资格的机 构进行评估。由此可知，林权抵押的前提是必须对标的物进行评估，但综观目前 我国林权抵押评估机制不难发现，其仍存在诸多不足，主要表现为评估人员公信力不足以及评估程序复杂、难度大等[6]。

首先，就评估人员公信力不足而言，由于目前林权评估的现状大多是 由林业局下属的事业单位森林资源评估中心负责，其中部分工作人员并不具有评 估的专业资格，不参与市场竞争，不提供市场服务功能，由此做出的评估结果很 难令人信服，由此进行的评估工作也不利于林业产业市场化的发展;此外，由评 估人员的违法行为所导致的法律后果一般由其所在单位承担，也就使得相关人员 放松评估要求，从而降低评估工作质量，最终导致评估人员甚至有关政府部门的 公信力下降。其次，就评估程序复杂、难度大的问题而言，我国《森林资源资产 评估管理暂行规定》中已明确森林资源资产评估的具体机构及程序，但省级评估 机构一般坐落于一省中的省会城市，与之相反的是，林农、林区则一般位于较为 偏远的地区，路途较为遥远，交通不便，再加上林木生长周期特点要求其必须每 年都要进行新的价值评估。在此情况下，林农进行林权抵押评估的成本相对较高， 不利于大规模林权抵押活动的进行，也不利于林权制度改革的深入。

2.5.2：林权抵押成本高，周期短。林权抵押的目的是通过抵押林权为 林农产业发展提供资金支持，但当前的林权抵押制度成本相对较高，是林农不倾 向于林权抵押的重要原因之一。具体来说，表现在以下四个方面：第一，林权抵 押抵押率相对较低。抵押率指抵押物的实际价值与所获贷款的具体比例，现开展 林权抵押的各省银行贷款额度多不超过贷款人认定抵押物评估价值的50%，而在 进行抵押物评估时，其往往是以抵押物价值的70%作为评估值，故而最终林权人 只能获得抵押物实际价值中35%左右的贷款额度[7]。第二，林权抵押利息相对较 高[8]。由于我国当前林权抵押制度并不完善，风险相对较大，因此提供林权抵 押业务银行相对较少且利息相对其他贷款业务而言较高，许多农村信用社及商业 银行等往往在一般贷款利率基础上再上涨20%～50%，甚至于部分上涨100%。第 三，抵押手续繁琐。由于当前林权抵押制度不完善，许多银行在办理相关抵押时 为规避风险，在抵押人提供相关林权作为抵押后，又要求抵押人提供相应资格的 担保人对该贷款提供人保，且不说大多数抵押人无法提供该资格的担保人，单就 该项措施的实施，就使得林权抵押制度归于形式而实质归为人保，不利于林权抵 押制度的建立与完善。第四，贷款周期较短。虽然现在各省市银行政策中对于林 权抵押的贷款期限有相关规定，但其大多规定贷款期限的上限而未设定下限，如 《黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法》第二十一条规定 最长不得超过 5 年[9]。且绝大多数银行在实际操作中，一般规定贷款期限为1 ～2年，这显然与林木较长时间的生长周期并不相符。由于上述原因，致使林权贷款抵押成本较高，基本相当于民间借贷， 且二者相较，后者周期长、手续简单，使得更多林农弃林权抵押而选择民间借贷， 既不利于林权抵押制度的发展，也不利于林权制度改革的深入。

2.5.3：抵押物变现困难，抵押权人权利难以实现。我国林权抵押涉及 的标的物一般为林地使用权及所拥有的林木，目前，有关林木交易的市场已较为 完善，但当前林木交易市场逐渐呈现供大于求的趋势，林木变现价格相对较低;
而另一方面，由于我国林权制度改革处于初级阶段，有关林地使用权交易市场平 台尚未建立健全，加之人们对环境保护认识的不断增加，森林所具有的独特生态 价值也逐渐转化为巨大的经济效益，但对于森林所具有的生态效益评估方法在市 场上进行交易的相关规则却尚不明确，这就使得作为标的物的林权在变现时较为 困难。

除此之外，根据《商业银行法》的相关规定，商业银行因抵押实现的 不动产，必须在两年内处分，且商业银行不得向非自用不动产投资。因此，抵押 权人应于抵押人无法偿还债务而取得标的物处分权的两年内行使处分权。但由于 林木生长周期较长，如在无林木采伐指标限制下的杉木主伐年龄为16～21年[10]， 如果于较短时间内对其进行处分，既无法实现其本应有的生态价值，同时也使得 其原有经济价值大幅度下降，不利于抵押权人债权实现。

3：林权抵押法律制度的完善对策 3.1：增加抵押人林木处分自主权，完善林木采伐制度：
抵押人对林木仅享有有限权利，使得抵押权实现具有不确定性。不仅 有违担保物权的基本原理，而且使得金融部门以林权为抵押发放的贷款风险变得 不可控制[11]。可以从以下两个方面予以完善：第一，可在一定程度上扩大抵押 人对其享有所有权的林木的处分权利。具体来说，针对当前我国《森林法》中明 确规定的对林木采取限时限采的制度应予以修改，给予抵押人处分林木更大的自 主权利。如可实行指标累计制度，规定可将上一年未使用完的林木采伐指标累积 到下一年;也可规定抵押人有权自主决定将几年的采伐指标集中到一年予以采伐 等等。或像部分学者提出的将原有的限额采伐改为报告采伐制度，放宽对林木采 伐的审查标准，进一步扩大抵押人就抵押林木所享有的权利。第二，针对部分人 担心放宽林木采伐审查标准等可能会造成林木大规模乱砍滥伐、生态环境遭到破 坏[12]的问题，可以参照《环境保护法》中的“谁污染，谁治理”原则，确立“谁采 伐，谁补植”以及“交替采伐“的采伐原则，要求相关采伐人员在采伐林木前、采伐林木时及时补植相应数量、相应品种的林木，以防止大规模乱砍滥伐情况的发 生，破坏生态环境。

3.2：完善林权抵押登记制度：
当前我国林权抵押登记制度存在的不足导致林权抵押缺乏公示性与 流通性。我国《物权法》第九条规定不动产物权实行登记制度，虽然当前我国林 权抵押也实行登记制度，但综观《森林资源资产抵押登记办法(试行) 》不难发 现，其并没有对林权抵押登记的形式、条件、内容等作出具体的规定。且由于林 业部门仅是在林权证备注部分对于抵押事项进行记载后便将林权证返还抵押人， 其仅保证抵押人不会对该批抵押物擅自进行采伐或进行恶意抵押，而对于其他的 如买卖、出租等对抵押权人权利有所侵害的行为却因欠缺必要的公示性无法得到 有效地规制。

对此应完善林权抵押登记制度，可以参照我国《房地产管理法》中有 关房屋抵押登记的制度建设，通过明确规范、具有可操作性的具体规则设计来完 善林权登记制度，如林权抵押登记的形式、内容、条件等，林权共有情况下共有 人申请抵押登记具体程序[13]等。此外，对林权抵押进行登记时，不仅应在林权 证上对抵押相关事项进行记载，同时还应建立林权抵押登记备案公示制度，将林 权抵押的相关事项在林业登记管理部门存档并可供公众予以查询，确保林权抵押 登记的公示性与流通性。

3.3：完善与统一林权抵押的相关立法：
当前我国有关林权抵押的法律法规尚不完善，不仅在诸多法律制度方 面存在空白，在已规定的相关条文中存在部分立法冲突，而且在实践中也存在许 多有关林权抵押的具体操作与林权抵押相关立法不符的情形。我国《森林资源资 产抵押登记办法》中虽对林木抵押的相关法律制度进行相应规定，但并未对林木 抵押登记的具体形式、内容、程序等做出详细阐释，也未对特殊林权登记的处理 做出具体规定，此外规范林权抵押登记的规章位阶较低，且仍属于试行阶段，并 没有更高位阶的有关林权抵押的法律法规对其予以规定，也使得各个省份在制定 本省的有关林权抵押的规章制度时没有高位阶的统一标准作为指导。除此之外， 出于我国农村社会保障体系尚不健全，而林地是林农安生立命之本的考虑，我国 现行《农村土地承包法》等相关法律法规中均明确规定，以家庭承包方式取得的 土地承包经营权等不得抵押，但在各省的实际操作中，以该方式取得林地使用权 予以抵押的事例日益增多。