底层青年【国外底层青年教育方式探析】

国外底层青年教育方式探析

二、教育救助网络治理结构与各主体的角色分析 弱势青年是社会救助的主体之一，它一般是指在社会资 源占有和支配方面处于弱势地位的青年群体，其特征主要表 现为经济贫困、知识贫困和综合能力贫困。在美国，弱势青 年年龄一般在16～24岁之间，多数人有着高中辍学经历。由 于教育获得严重不足，加之没有一技之长，弱势青年成为美国劳动力市场最易被边缘化的群体之一。比如2004年，全美 的失业率是5.5%，而16～24岁青年的失业率则高达12.3%[5]。

弱势青年的困境引发了一系列的社会问题，如犯罪、吸毒、 福利依赖、未婚先孕等。据不完全统计，美国州监狱囚犯当 中有3/4是辍学青年，联邦监狱则有59%[6]；
每年辍学青年 犯罪和福利依赖给美国社会带来了240亿美元的经济负担 [7]。应用教育救助来解决青年所面临的发展和就业问题， 已经成为美国社会的一个基本共识。作为社会救助体系组成 部分的教育救助，是指国家和社会通过提供免费的职业培训 或基础教育，提高弱势青年的教育和技能获得，从而增加他 们的人力资本存量，提高他们的就业能力，帮助他们实现就 业，最终促进其社会地位的向上流动。自福利国家危机以来， 美国公共服务领域的网络治理已经成为一种趋势，教育救助 也不例外，业已形成了独特的网络治理结构。在该结构中， 各行动主体共同参与教育救助的供给、生产，它们分工明确， 各司其职。其中，非营利组织在整个教育救助供给中处于中 心地位。非营利组织（NPO）一般是指除政府、企业之外， 不以营利为目的的社会组织。在美国，它是指在税法上享有 税收豁免的组织。由于非营利组织具有自治性、草根性、非 营利性、志愿性的特征，实现社会公益、服务社会弱势群体 是它们的组织宗旨，因而比政府和企业更能够解民忧扶民困， 克服政府失灵与市场失灵。网络治理的核心在于各行动主体 之间形成相互依赖与协作的伙伴关系。在整个教育救助网络治理结构中，非营利组织承担着为弱势青年提供职业培训、 基础教育和就业安置服务的任务，并依赖于包括政府、企业、 基金会等在内社会组织的资金支持；
政府既是资金供给者， 也是教育救助服务质量监管者；
雇主协会和基金会等社会组 织不但提供教育救助运作所需的资金，也通过参与非营利组 织的董事会，确保非营利组织所提供的教育救助符合社会需 求，同时企业也为弱势青年提供培训所需的实训岗位。作为 教育救助网络治理主体的非营利组织，其具体职责包括甄别 救助对象，并为其提供心理辅导、基础教育、职业培训、人 际交往辅助、职业生涯指导、公民养成等一系列服务。非营 利组织之间还形成联盟，影响政府相关政策，并相互学习、 推广成功的运作模式。被救助对象成功实现就业、摆脱贫困 后，也可成为非营利组织的社会资本，向他们所在的单位推 荐其校友，帮助他们实现就业；
最后社会大众也是非营利组 织的重要募捐与合作对象。下面我们具体分析各个主体在教 育救助网络中的作用。

1．政府角色分析 美国政府与非营利组织在网络治理中所形成的公私伙 伴关系已经成为公共服务治理的主导形式，它们在教育救助 网络治理结构中居于主导地位。教育救助领域的公私伙伴关 系就是政府购买，即政府按照契约出资购买非营利组织提供 的救助服务，并对其质量进行监管。美国教育救助服务的政 府购买一般有两种模式：一是竞争性的合同购买；
二是赠款购买。这种两种方式的使用则取决于相关的法律规定和服务 提供的实际运作。库珀[8]认为，当一个机构对受资助者几 乎放任不管的时候，资助(即赠款)是最合适的；
相反，如果 政府的工作人员期望非营利组织按时完成公共服务的话，那 么合同大体上就是合适的。在竞争性合同外包模式中，政府 的作用就是根据相关法案的要求对承包商的资质进行严格 的把关，在此基础上进行投标以确认项目的承包商，并对它 们的业绩进行考核以便奖惩和决定是否续约。而中标的非营 利组织必须根据合同提供相应的教育救助服务。下面我们以 职业团为例介绍美国教育救助服务的合同外包模式。职业团 是美国唯一由联邦政府全额拨款的教育救助项目，每年服务 的弱势青年人数超过6万人，自1964年成立以来，已经帮助 200万美国弱势青年实现升学、就业，摆脱贫困。政府将其 服务分为招生、训练营地的运营、就业安置服务三个部分。

每个部分分别进行招标。职业团的训练营地的招标是整个职 业团合同外包的核心，也是其教育救助服务的核心部分。在 其全部的122个训练营地中，除了28个由内政部和农业部直 接管理外，其他94个营地均通过合同外包的方式承包给各个 非营利组织。美国劳工部下属的职业团全国办公室和6个区 域办公室负责管理职业团。投标前，劳工部必须根据《合同 竞争法案》和《联邦采购条例》对投标者的资质进行审查， 包括评估运营商的技术实力、资产规模、过去的业绩等等。

劳工部根据职业团的训练营地绩效标准决定是否授予合同。一旦运营商接受合同，那么它们就必须根据合同负责对训练 营地的管理，内容包括雇佣和培训雇员，提供基础教育、职 业技能培训、心理咨询、健康管理和其他相关服务；
管理学 生的奖学金和纪律；
提供财务报告等等。自职业团建立以来， 劳工部和相关的承包商已经建立了良好的伙伴关系，很多非 营利组织负责职业团训练营地的运营达40年之久，积累了丰 富的救助经验。职业团还建立严格的绩效评估制度，它的依 据有两个，一是学生的产出（如就业率、薪资水平、文凭和 职业证书的获得），二是训练营地的运营质量。同时承包商 还必须接受严格的财务审计，以确保联邦的资金没有被挪用。

政府赠款则分为定向赠款和竞争性赠款。前者是根据特殊群 体的需要而设立的拨款计划。联邦政府一般根据特别法案向 提供相应公共服务的州和地方政府机关、私营企业、非营利 组织下达拨款计划。它一般针对的是整个群体，而不是个别 的公共服务项目。比如青少年罪犯重返社会赠款计划，旨在 帮助刑满出狱的青少年重新融入社会，能够获得升学或者实 现就业。只要是提供这类服务的机构都能获得联邦政府的拨 款。竞争性赠款则实行严格的招投标。在竞争性赠款模式中， 政府通过设立严格的申请条件来达到控制服务对象和服务 质量的目的。包括非营利组织在内的救助机构要获得政府的 赠款，就必须在标书上详细说明组织的资质、运营成就，并 且保证会严格按照政府的要求使用赠款。与此同时，为了让 赠款起到“四两拨千斤”的作用，政府一般会要求申请机构建立广泛的社会伙伴关系，保证赠款用完后该救助机构能够 继续从其他渠道获得资金以继续服务于救助对象。在赠款的 招标过程中，政府的作用就是根据特别法案，遴选教育救助 水平较好的救助机构，为它们提供特别的资金，帮助它们完 成特定的救助任务。除此之外，对于比较成功的非营利组织， 政府也会拨款帮助它们完善自身的教育救助体系。比如，美 国毕业生就业计划（JobsforAmericasGraduates）从2001～ 2005年三次获得了美国劳工部的赠款，累计达到了274万美 元[9]，这部分赠款用来帮助该组织修缮训练场所、训练师 资、完善全国连锁网络等等。美国政府的资金是提供教育救 助服务的非营利组织第一财源，它是保证此类非营利组织正 常运转的重要基础。根据萨拉蒙的研究，在美国整个非营利 组织中，有关就业培训业务的资金在1980年有48%来自于政 府的赠款，规模达到30多亿美元[10]。而美国一些比较成功 的非营利教育救助组织（比如青年建筑团、圣何塞就业培训 中心）获得的政府资金的比例也说明了这一点。作为非营利 组织的圣何塞就业培训中心 （CenterforEmploymentTraining，即CET），自1967年成立 以来，其资金有一半是来自于政府的赠款；
同样的，青年建 筑团（YouthBuild）的运营资金中有一半来自美国联邦政府 的拨款，35％来自各种基金会，9%来自各个企业的捐赠，6% 来自个人的捐款[11]。

2．非营利组织及其联盟在整个教育救助网络治理结构中，非营利组织处于核心 地位。它们从政府、雇主协会、各类基金会、个人获得组织 运作所必须的资金与实物，同时，通过对社会弱势青年的救 助，实现它们扶危济困的组织宗旨。由于教育救助所服务的 对象比较特殊，因此，社会对非营利组织的绩效考核指标也 与其他组织差异较大。衡量它们绩效的主要指标一般包括青 年的升学率与就业率。为了保证教育救助服务的质量，提高 组织的绩效水平，各个非营利组织都十分注重组织的建设与 能力的提升，提供符合经济社会发展需求的职业培训、同青 年身心发展相匹配的心理咨询、人际交往辅导、组织领导能 力培养和住宿服务。比如总部位于美国圣何塞市（SanJose） 的就业培训中心自1963年成立以来已形成鲜明的组织特 色：一是强化学员培训的参与。CET要求学员严格遵守培训 时间表，学员必须全职参与培训。这样可以缩短他们的培训 时间，节约学员和项目的成本。二是强化雇主对课程的设计、 开发、教授的参与。三是建立了完善的社会网络。自成立以 来，CET就十分注重社会网络的开发，与当地的社区、雇主 协会建立了紧密的合作伙伴关系。社区为CET提供大量的实 习岗位；
当地雇主协会的成员不仅捐赠了大量的培训设备， 而且还为其学员提供现场工作机会。社区和雇主有岗位空缺， 都会优先录用CET结业的学员。这使得CET的就业安置能力十 分强大。在任何一个社会，资源永远都是稀缺的。对于非营 利组织来说，它们从诞生的那一天起就面临着一个最重要的发展问题：如何生存？作为社会的“第三部门”，非营利组 织不同于政府与企业的地方就在于，它们要靠其他社会组织 或个人的资金援助才能服务于社会。这一点对于提供教育救 助服务的非营利组织来说尤为如此。根据萨拉蒙的研究，自 里根政府缩减对非营利组织的援助以来，美国非营利组织为 了生存，被迫走上服务收费的道路。但是，由于教育救助服 务的对象一般都是弱势群体，提供教育救助服务的非营利组 织靠服务收费很难获得可持续的发展。为了组织的可持续发 展，很多提供教育救助的非营利组织走出了一条“加盟式” 发展的模式。这类非营利组织在发展创办初期一般都只是地 方性的非营利组织，其服务对象、服务的社区都极其有限。

但是，由于其杰出成就而受到社会各界的关注和支持，政府 或者企业帮助这类非营利组织推广其成功的模式。比如美国 青年建筑团、圣何塞就业培训中心都是在美国联邦政府帮助 下推广其原有的服务模式。而美国毕业生计划和工业化中心 计划则是依靠社会特别是企业支持来推广它们的服务模式。

这几个非营利组织的一个共同特点是成立本组织的全国委 员会，将其自身的服务对象、服务的课程设计、服务的场所 要求、服务内容制定一个统一的标准。新的非营利组织如果 想加入它们的全国委员会就必须遵循该组织统一的服务模 式和服务标准。这样就可以迅速地扩张其组织的规模和服务 能力。圣何塞就业培训中心和工业化中心计划还成立了国际 委员会，向其他国家推广它们成功的模式；
青年建筑团还将其服务模式推广到了中国。另外，这类非营利组织全国委员 会的一个重要作用是资源和信息的共享，同时努力参与各级 政府的相关决策。由于这些非营利组织的声誉较佳，它们在 吸引社会赠款方面较其他组织有优势，加入该组织就意味着 可以共享它们的资源和信息。比如青年建筑团和美国毕业生 就业计划的全国委员会会向它们的地方组织提供大量的资 助经费、统一的就业信息，帮助地方组织培训师资和工作人 员，使地方组织可以在最短的时间内形成服务能力。同时， 这些非营利组织的全国委员会不仅争取联邦政府的赠款，还 经常帮助地方组织争取州和地方政府的赠款。比如青年建筑 团全国委员会自1988年成立以来，先后从美国住房与城市发 展部和劳工部总共争取了高达7.55亿美元的赠款；
还帮助地 方组织从加利福尼亚州、伊利诺斯州、马萨诸塞州、明尼苏 达州、德克萨斯州和威斯康星州的州政府和地方政府获得了 4600万美元的赠款[12]。这些赠款有力地帮助了青年建筑团 提高其服务能力和扩大服务规模，使“加盟”的地方组织从 15个扩展到了2007年的226个，几乎覆盖了全美。另外，为 弱势青年提供教育救助服务的非营利组织还组成全国青年 政策联盟，希望联邦政府在政策、财政上给予弱势青年更多 的倾斜，帮助他们摆脱困境，同时，也为这些非营利组织赢 得新的发展机会。

3．雇主协会、基金会等社会组织角色分析 一般来说，企业是非营利组织资金的重要来源之一。但是，对于提供教育救助服务的非营利组织来说，企业的作用 不仅仅体现在资金的赞助上。对这些非营利组织来说，与企 业结成伙伴关系是保证它们成功提供服务的一个关键。与提 供其他人类福利的非营利组织不同，提供教育救助服务的非 营利组织的最终产品是合格的劳动者。受助对象在接受教育 救助服务后，能否实现就业以及就业质量的高低，将直接关 系到这些组织的生存与发展。为了组织的长久发展，更为了 提供最优的教育救助服务，这些非营利组织一般都和企业、 雇主协会建立了长期的伙伴关系。比如上文提到的圣何塞市 就业培训中心，自1967年建立以来，和当地的雇主协会建立 了紧密的伙伴关系。雇主协会的成员不仅参与该组织的董事 会，更全程参与该组织相关课程的设计、开发，并及时提供 劳动力市场供需信息，保证其培训的内容符合就业市场的需 求。同时，雇主协会的成员还为该组织的学员提供了大量的 实习岗位，并在有岗位空缺的情况下优先录用就业培训中心 的学员。这使得就业培训中心的救助效果十分显著，其模式 被美国劳工部向全美推广，并向拉美一些国家介绍其成功经 验后，被这些国家所移植。当然，提供教育救助的非营利组 织还和其他社会组织结成了紧密的伙伴关系，特别是各类大 型的基金会、科研组织。前者是非营利组织资金的重要来源， 后者通过严格的学术研究，分析判断非营利组织提供这类服 务的有效性，并为非营利组织提高服务质量提出大量的建设 性意见。所有的这些都促进了这类非营利组织的发展和进步，使它们的服务对象不断扩大，服务质量不断提高。

4．受助对象、公众、媒体角色分析 作为社会救助组成部分的教育救助，与其他救助方式最 大的不同在于其“授人以渔”，使受助对象在接受救助后能 够自力更生。与此同时，这些受助对象离开非营利组织后， 对于非营利组织来说也是一笔宝贵的财富，是其社会资本的 重要组成部分。比如圣何塞就业培训中心、美国毕业生就业 计划等非营利组织都成立了校友协会。这些过去的受助对象 在成功实现就业、摆脱贫困后不但成为该组织的最好的宣传 材料，而且他们在介绍校友就业方面起到了重要的作用。圣 何塞就业培训中心和美国毕业生就业计划的很多学员就是 在已经毕业的学员的帮助下实现就业的。同时，由于美国的 福利政策实现了从“福利”到工作的转变，“工作第一”观 念深入人心，很多受助对象在接受教育救助的同时，也提供 了大量的社会服务，包括公园绿化、家政服务、灾后救援、 社区基础设施的修缮等等。他们为社会提供了大量的公共产 品和公共服务，使得非营利组织能够和社区维持良好的合作 关系。反过来，社区就为非营利组织的学员提供实习岗位；

积极帮助非营利组织完成就业安置任务；
同时组织社区居民 为非营利组织提供了大量的个人捐款。当然，社会公众也是 非营利组织发展重要的推动力，它们不仅为非营利组织提供 了大量的捐款，而且为它们提供大量的志愿服务，为青年提 供心理咨询、人际交往辅导服务。媒体也是这类非营利组织密切的伙伴，通过对优秀非营利组织的宣传与报道，弘扬了 社会正义与公德，促进了美国社会公益事业的良性发展。总 之，美国非营利组织积极参与教育救助服务的提供，不仅提 高了美国社会教育救助服务的供给能力，而且通过教育救助 的公私伙伴关系，促进了教育救助市场的竞争，提升了整个 美国社会教育救助服务的水平。教育救助服务中的各种伙伴 关系的良性发展，使得参与合作的各方实现了共赢：非营利 组织实现了自身的发展，扩大了组织规模，提升了服务水平， 获得了社会各界的认同；
政府提高了公共服务的供给能力， 减轻了财政负担；
企业获得了自身发展所需要的人力资源；

受助对象在获得就业、摆脱贫困的同时，也为社会提供了大 量的无偿服务。总之，教育救助服务中的伙伴关系在帮助弱 势青年实现就业、升学的同时，也促进了社会其他组织的发 展与进步。

三、教育救助网络治理的优势与风险 网络治理的优势是显而易见的，它可以帮助政府减少雇 员，进而压缩行政开支，为公共服务挤出更多的资金，降低 纳税人的负担；
同时政府通过与非营利组织组成的网络联盟 来提供公共服务，也可以促进公民社会的成长，构建良好的 官民关系，增加政府的合法性。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉 •D•埃格斯总结了网络治理的四个优势[13]：一是网络通 过让政府探索各种供应商在更大范围参与的选择方案，鼓励 各种对创新进程至关重要的实验模式；
二是通过平衡“精英”供应商的专门技术，网络能使政府专注于自身的核心使命；

三是网络能够增加灵活性，有利于公共部门快速回应公民的 需求；
四是网络有利于扩大专业化的优势，充分发挥承包商 中专家的作用。教育救助网络治理也充分显现出其优势。提 供教育救助服务的非营利组织长期从事这类服务，它们的专 业水平较高、服务能力较强、社会网络健全，可以最大程度 满足美国社会对弱势青年救助的需要。2008年美国金融危机 以后，奥巴马总统在第一时间内签署了职业团拨款令。那是 因为职业团卓著的救助效果和良好的业绩水平证明了它存 在的价值。美国政府在历史上多次既担当教育救助服务的供 给者、也充当生产者的角色。但是，效果均不理想。而一直 由非营利组织运营的职业团则取得了成功。教育救助网络治 理帮助美国政府从具体的供给事务中抽身出来，全力制定社 会救助计划和监督非营利组织的服务质量，提升了政府的管 理水平。当然，任何事务都是两面性的，网络治理也不例外， 它也具有风险性。网络治理容易因主体之间目标的不同而陷 入行动的僵局，同时，由于网络成员之间的沟通渠道发散， 也容易导致沟通难从而产生网络瘫痪。政府的服务购买也容 易成为官员推卸监管责任的一种方式，甚至也会产生腐败、 开支超支等各种丑闻。最后，网络治理是基于契约的一种治 理形式，对行动主体特别是政府的合同管理提出了很高的要 求。但是，由于政府公务员录用与培训的缺陷，导致了政府 合同管理人才的匮乏，由此政府易于被承包商牵着鼻子走。教育救助概莫能外。一些非营利组织偏离其非营利性、志愿 性、服务性的组织宗旨，在获得政府承包合同和社会赠款后， 将获得利润作为其运作的目标。它们在遴选救助对象时可能 采取“萃取”（creaming）的方式，将那些易于就业的青年 作为服务对象，以此提高其业绩水平，而那些真正需要帮助 的弱势青年则被排除在外，失去受救助的机会。而政府很可 能因为专业人员的缺乏，难于实现公正监管。因此，加强教 育救助网络治理的建设十分必要。政府除了加强规章制度建 设外，还要培养和聘用那些对合同事务十分熟悉的专业人才， 以此提高网络治理水平。

四、教育救助网络治理对中国的启示 处于社会转型期的中国存在着大量的弱势青年，特别是 迁移到城市工作的农民工，他们大多学历不高，基本上就业 于次级劳动力市场，成为最易失业的一个群体。近年来，我 国各级政府十分重视包括农村青年在内的广大农民和农民 工的职业培训工作，实施了包括《2003―2010年全国农民工 培训规划》、《农村劳动力转移培训“阳光工程”》、《国 务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列促进农民工 培训的政策，取得了一定的成效。但是，总的来看，农民工 的职业培训整体效果并不理想，农民参与培训的积极性不高， 个别地方甚至出现培训造假、培训腐败的丑闻。由于营利性 组织和政府是目前农民工培训的主要提供者，培训主体比较 单一，导致有效供给不足和培训费用过高。另外，由于预期收益不确定，农民工本身对职业培训的需求也不太强烈[14]。

受教育不足的农村青年和农民工是遭受知识贫困和经济贫 困双重困扰的弱势群体，为这些弱势群体提供职业培训是政 府和社会的共同责任。但是，由于“政府失灵”和“市场失 灵”的存在，造成政府公共培训体制难以全面覆盖广大的农 民工。而企业受限于资金的压力，无力承担农民工职业培训 的费用，这样就造成了农民工职业培训“有效供给不足”[15]。

这时候，作为弥补“政府失灵”和“市场失灵”第三部门 ―――非营利组织成为弥补职业培训供给不足的一个重要 途径。实际上，很多农民工参与培训的积极性低下的一个重 要原因是，培训费用需要自己承担、培训的内容跟市场需求 相脱节[16]。美国教育救助网络治理可以为我国农民工的职 业培训提供一个可资借鉴的经验。在这种模式中，弱势青年 不仅可以得到免费的职业培训，同时培训的内容跟市场的需 求紧密结合在一起，这就大大增加了职业培训对弱势青年的 吸引力。当然，与美国社会非营利组织发达的情况不同，我 国非营利组织“发育”还不健全。很多培训组织存在着培训 设施不完善、师资力量不足等各种各样的问题。因此，在引 导社会非营利组织积极参与农民工职业培训的同时，政府和 社会各界必须帮助非营利组织完善职业培训设施，提高师资 水平，提升这类培训组织对广大农民工的吸引力。政府也要 通过培育培训市场，提升农民工培训质量，促进包括非营利 组织在内的各类培训机构的发展，提高整个社会培训的供给能力。此外，政府还要加强对培训市场的监管，促进农民工 培训市场的有序发展，这对提升我国农民工的人力资本水平， 进而提升企业的竞争力，是非常必要的。