[关于环境行政公益诉讼的概念辨析]行政公益诉讼概念

关于环境行政公益诉讼的概念辨析

一、逻辑的概念和概念的逻辑 概念、判断、推理是理性认识的三大基本形式，概念则是其中最基本的一 个。概念的产生是人的认识由感性阶段上升到理性阶段的重要标志。概念是反映 客观事物本质属性的思维形式。事物的本质属性是指那些决定事物之所以成为该 事物并区别于其他事物的属性。人们在认识过程中，通过思维的作用，认识了那 些决定事物之所以成为该事物且有别于其他事物的属性，而形成的一类事物之概 念。概念有两个核心基本特征，即内涵和外延。内涵特指概念所反映的事物之本 质属性;
外延是指概念所指涉事物对象的总和。前者是概念质的方面，后者是概 念量的方面。法律概念乃法律思维的基本形式，是构成、进行法律判断和法律推 理的基本要素。没有法律概念，就无法进行法律推理和法律判断，也就无法进行 法律活动。法律概念，是反映法律规范所调整对象特有的、本质的属性之思维形 式。所以，某一特定对象必然具有某一本质属性。因此，一个对象必然既反映某 一特定本质属性，也因此圈定了具有同本质的所有对象。对任何问题的思考都与 概念须臾不离，作为思维形式的概念又与语言密不可分。所以概念的基本逻辑要 求首先是明确性，此乃正确思维的基本条件。概念不明确意味着概念不能清晰反 映思维对象的本质，或概念所指称对象模糊不清，若此，法律判断和法律推理就 无法展开。

为了准确、完整、全面的指称对象，法律概念的内涵就必须丰富无遗漏， 这样才能为人们正确理解或适用法律奠定基础。然而，客观事物之间的关联是多 种多样的，但形式逻辑并不研究所有关联，而只研究不同概念的外延关系。任意 两个概念间的可能关系共有五种: 全同关系、种属关系、属种关系、交叉关系、 全异关系。为此，就必须从内涵和外延两个方面明确概念，此即概念的限制通过 增加概念内涵来缩小概念的外延，使一个外延较大的属概念过渡到外延较小的种 概念的逻辑方法或通过减少概念内涵来扩大概念的外延，使一个外延较小的种概 念过渡到外延较大的属概念的逻辑方法。沿着这种逻辑学的概念要求，要刻画出 一个严格符合逻辑的概念确非易事。回到本文主题，我们在为环境行政公益诉讼 进行概念界定时，就必须注意:一个准确的、有逻辑的概念最起码的要求应该是保证概念的内涵和外延之间的一致，明确且不矛盾、语言无歧义。也就是说，在 为事物定义之时，必须遵守下列规则: 定义项与被定义项的外延必须完全相等;
定义项不能直接或间接地包含被定义项;
定义项中不能有含混的概念或语词;
定 义形式不能是否定的。

二、环境行政公益诉讼的概念之研究现状与存在问题 我国学界对环境行政公益诉讼的认识始自概念。这也符合人类利用概念认 识性质，然后借助概念与性质进行类型化再认识的渐进式认知模式。所以，首先 要解决的是概念问题。在法学方法上，概念更是法律解释及法律体系化的基本前 提，是法律实现正义的基本运作手段。没有概念可能会使我们的论证推理失去前 提。由此认为，对环境行政公益诉讼的认识混乱始于概念不清也不为过。

( 一) 环境行政公益诉讼概念之研究现状 从我国学者们对环境行政公益诉讼的概念表述上看，总体上是围绕三个要 素展开的，即主体、目的和行为。目的要素上，都强调环境公关利益，这已经达 成共识，而且对公共利益的识别及其标准等在概念之中实在无法包含和体现，所 以在此不进行讨论。但是在主体要素和行为要素上尚有争议，如果将主体和行为 设定为两个变量，并同时考虑主体与行为范围的精确性，那么学者们表述的环境 行政公益诉讼的概念就有以下四种抽象类型。

第一种类型，主体精确+行为模糊。如，有学者认为，环境行政公益诉讼 是指，那些与诉讼请求无法律上利害关系的机关( 检察机关) 、组织和个人，以 维护环境公共利益为目的，而针对违反或怠于履行环境保护职责的行政机关，依 法向人民法院提起的诉讼。有学者认为，环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、 法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为 提起的诉讼。还有学者认为，环境行政公益诉讼是:公民或者法人( 特别是环保公 益团体) ，认为行政机关( 主要是环保部门，但也包括政府其他部门) 的具体环 境行政行为( 如关于建设项目的审批行为) 危害公共环境利益，向法院提起的司 法审查之诉。

第二种类型，主体模糊+行为模糊。如，有学者则认为，环境行政公益诉 讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害 可能时，法院允许无直接利害关系的人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉 讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正或停止其侵害行为的制度。还有学者认为，环境行政公益诉讼是指，特定当事人认为行政机关的行政行为侵犯了公众环 境权，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停 止其环境侵权行为的制度。

( 二) 环境行政公益诉讼概念研究中存在的问题 第一，宏观上的研究方法问题。目前学者对环境行政公益诉讼概念的研讨 缺乏纵向上的系统性和横向上的和谐性。首先，学者们通过分解公益诉讼概念获 取概念的基本构成要素，然后直接套用。公益诉讼的特征是目的上的公益性，主 体上的多数性、复合性，性质上的客观性。这些特征即公益诉讼的本质属性，也 是公益诉讼概念的基本构成要素，延伸套用之后的环境行政公益诉讼自然要符合 这三项基本要素。然而，由于主体要素比较直观，较易把握，所以，对环境行政 公益诉讼与其他公益诉讼进行区别的关键也竟全赖于主体要素了。不过，从学者 们给定的概念来看，其主体要素并非臆想的那样直观易辨。因为，作为诉讼主体 之一的被诉对象环境行政机关虽是确定的，但起诉主体却是不确定的，学者们各 自进行了不同的主体资格筛选，从最宽泛的任何人、任何组织到特定人、特定组 织实是难以确定的范围，各色各样的主体选择使得概念在主体要素上缺乏了一种 系统性和稳定性。唯一比较明确的区分要素看来只能是被诉对象了。既然本质上 还是行政诉讼，那么在诉讼对象上必然要求指向行政行为。然而这一要素也是不 确定的，因为对此处的行政行为学者们所指的是具体行政行为，还是包括抽象行 政行为仍不确定。若此，在诉讼对象上的不定性又增强了概念研究的非系统性， 我们仍然无法进行概念区分。其次，学者对环境行政公益诉讼概念进行研讨时， 多数没有下意识地考虑它与三大诉讼的关系，以致各色概念的内涵要么过宽而使 概念可以指称的外延非常小，要么内涵太小，以至于外延过于宽泛，比如将环境 行政公益诉讼进一步分为环境普通行政诉讼和行政公诉的做法就是如此。且不说 这种纯粹依据主体的划分标准是否科学，但就可行性上就因与我国的政治、司法 体制不合而饱受诟病。另外，由于概念不清，所以学者在讨论诉讼模式之时更是 混乱不堪，一元说，二元说，三元甚至多元混合说等等竞相登台。而且，从研究 的参与主体和成果来看，环境法学者占了绝大多数，行政法和行政诉讼法学者反 倒参与较少，成果也较少，不同但相关的学科间交流和沟通不多。凡此种种，都 说明概念研究缺乏和谐性，这直接导致深入研究时乱象百出。

第二，微观上的要素问题。微观上，学者们对概念的组成要素的具体指涉 并不清晰或并不一致。问题主要存在于主体要素和被诉对象( 行政行为)要素上， 即诉权主体混乱不一，被诉对象指涉范围不定。总体而言，无论是宏观上的问题，还是微观上的问题，都说明目前学者对环境行政公益诉讼概念的界定并不符合或 不完全符合概念的逻辑要求，也就不存在一个逻辑的概念。为此，笔者试图主要 从行政法和行政诉讼法的视角，运用比较和分析的方法，在求同的基础上，对环 境行政公益诉讼的概念进行科学合理的界分。

三、环境行政公益诉讼概念的界定 研究中存在的问题既为我们指明了方向，也为我们准确界定环境行政公益 诉讼的概念选定了着力点。因此，我们暂不考虑已是共识的公共利益这一要素， 而重点以主体和行为这两个要素为对象展开分析。

( 一) 主体要素 对主体要素的笼统表述，因实无太大意义，所以我们在此忽略不计。然而， 对于公民、个人、法人和其他组织这一组词语，却值得认真考究。首先，公民一 词，意味着一种身份，即公民身份，是一个多学科性术语。它与我们普通意义上 讲的自然人、个人不是同一概念。福克斯认为，在涉及公民身份的含义的文献中， 可以归纳为三种主要定义:哲学的定义，即关注何种公民身份模式最有利于正义 社会的构建;
社会政治的定义，即公民身份是一种地位，它代表一种社会成员牵 涉一系列社会实践;
法律的定义，公民身份通常与国籍交替使用，在此意义上， 公民身份的核心权利乃居住权。公民( 身份) 有形式和实质之分，形式上，它表 明法律意义上的民族国家的成员身份，因此也得以享有或负担因公民身份而获得 的权利与义务。实质上，它针对的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公 民也许会或不会享有权利( 包括福利权利) 来确保有效的民族国家社群的成员 资格。由此看来，公民这一概念由于注入太多诸如民族、国家、国籍、语言、文 化等因素限制而使它具有很强的封闭性。

(二) 行为要素 学者们所讨论的环境行政公益诉讼概念的行为要素均是指向环境行政机 关的行政行为。比如，有学者认为，当环境行政机关的违法行为或不作为向法院 提起行政诉讼。显然，这里的作为或不作为我们一般只能理解为具体行政行为， 但它具体指的是什么，可能还需要进行详细归类。如有学者认为，以从诉讼请求 的内容为依据，环境行政公益诉讼大体可分为以下四类具体行政行为的环境行政 公益诉讼，其主要可以划分为作为诉讼和不作为诉讼;
抽象行政行为的环境行政 公益诉讼。的确，环境行政机关负有环保责任，它在对环境污染、破坏者进行行政管制时可能存在违法或不作为，于此情形下对其进行监督就非常必要，这也是 目前很多国家环境行政公益诉讼的一个重要对象。这是针对环境行政机关的具体 行政行为而提起的环境行政公益诉讼，它一般有以下救济方式: 请求撤销环保部 门对第三人的许可、批准;
请求法院责令环保部门不得向第三人授予开发自然资 源、排污许可证;
责令环保部门修改环境行政许可内容;
责令环保部门对第三人 污染破坏环境的行为采取一定的行政处罚;
责令环保部门采取环境治理措施;
责 令环保部门公开有关第三人生产经营的环境信息。针对抽象行政行为: 主要是针 对环境政策，这些政策通常包括环保需要的环境标准、环境影响评价制度、排污 制度、环境经济激励制度等。所以，我国应允许原告提起环境行政公益诉讼，以 请法院责令被告限期制定合理的环境标准、环境规划、环境监测、环境统计、环 境监察、环境税收、环境经济激励等良好环境政策，不过环境政策的具体内容还 是应由行政机关自由裁量。

现实中负有环境保护法定职责的行政机关违法做出 环境行政决策、环境行政许可，或者怠于履行环境行政管理、监督和执法职责， 其对环境公共利益的侵害较之民事主体的违法排污等行为有过之而无不及。

学界大多数学者主张将环境行政机关的抽象环境行政行为纳入环境行政 公益诉讼范围。但是司法审查有限理论认为，考虑到行政权的效率、现代诉讼的 效益以及分权与制衡的需要，司法审查是有限的，它的有限性主要包括如下几个 内容: 其一是受案范围的列举性;
其二是可诉行为的有限性考虑到裁量性、政策 性、特殊性、不宜性等，只有一部分具体行政行为被纳入;
其三是审查行为的合 法性，一般只审查合法性而不涉及合理性问题;
其四是行政法规的参照性;
其五 是判决的不彻底性。这确实是个难题，一方面由于现代社会的飞速发展，行政权 的运行范围和形式都在扩大和增加，但另一方面是对其监督的需要和力不从心的 矛盾。如何合理控制司法与立法、行政的关系是解决这一矛盾的核心。在此基础 上，我们认为应该深刻理解具体和抽象行政行为的划分标准及其范围。传统一般 认为，诸如行政机关制定法规、规章和行政规定的行为，在学理上被称之为抽象 行政行为，它往往带有政策性，所以不宜由法院来进行审查，而需要由立法机关 来进行审查。尽管，无论是制定规范还是抽象行政行为，现代司法审查对其都是 有限的，甚至很多时候是爱莫能助的。但正如孟德斯鸠所言: 我们可能制定暴虐 的法律，并暴虐地执行这些法律。为了将这种暴虐降至最低程度，需要与之相匹 配的程序规则和审查机制。司法审查就是这样的一个机制。比如，公民诉讼是一 种纯涉公益的诉讼，它不同于环境集团诉讼，也不同于传统行政诉讼它虽也能针 对公民行为而提起，但它关注的主要是包括抽象行政行为在内的行政机关的行为 是否考虑了环境保护要素，是否积极履行了环境管理的职责，以维护公益为目的。

王名扬教授受到法国公法学家狄骥将公法行为分为规则行为条件行为主观行为的启发，将行政行为分为抽象行政行为的行政立法和作为具体行政行为的行政措 施，但这二者划分的科学性值得商榷。首先，在逻辑上，具体的对应概念应是非 具体，抽象的对应概念则是非抽象。如其他事物一样，行政行为既是具体的也是 抽象的。因此，具体行政行为与抽象行政行为在外延上不仅不互相排斥，反而互 相兼容，这是逻辑上典型的子项相容错误;
其次，在实践中，一方面因两者划分 标准模糊，导致大量应受理的行政案件被置于法院之外，使得行政相对人的合法 权益得不到应有的司法保护，另一方面，抽象行政行为在客观上也为行政机关逃 避司法审查、滥用行政权力制造了借口，法治行政的基本原则无法获得落实。具 体到环境行政公益诉讼中，如果从实际情况来看，环境行政机关危害或可能危害 环境公益的行政行为大多是一些具体行为，但也有一些抽象行为。新修订的《行 政诉讼法》已经明确将具体二字拿掉，这意味着抽象行政行为已被纳入审查范围， 但至于具体如何操作尚须研讨。

综上，我们认为，环境行政公益诉讼的概念应为: 以维护环境公共利益为 目的，与诉讼请求无法律上利害关系的法定组织、企事业单位和个人，针对违反 或者怠于履行环境保护法定职责而造成环境污染和生态破坏的环境行政行为，根 据法律规定向人民法院提起的诉讼。它在性质上还是行政诉讼。