安全工程_实施校车安全工程的可行性和紧急性分析

实施校车安全工程的可行性和紧急性分析

1.制定完备的法律法规。美国和法国都有明确的校车 相关立法。美国联邦政府有明确的法律法规规范校车的生产 与运营，多方参与管理，形成良性的校车管理机制，保证校 车的运营安全。一是政府通过立法对校车运营所涉及的各方 面进行明确规范。早在1974年，国会就在《国家交通安全法》 (National Traffic and Motor Vehicle Safety Act)的基 础上通过了专门的《校车安全修正案》(School Bus Safety Amendment)。目前，联邦政府和州政府都出台有相应的法规， 联邦政府关于校车的各种法规达60多项。《联邦机动车辆安 全标准》(FMVSSs)中有36项用于校车，强制规范校车的安全 管理与使用，包括专门针对校车的《学童客车行人安全装置》(FMVSS131)、《学童客车翻滚保护》(FMVSS220)、《学童客 车乘员座椅和碰撞保护》(FMVSS222)等联邦标准。二是各个 学区的公立校车和私立校车共同运营，在共同遵守法规的情 况下，形成良性竞争机制。三是各种非政府的民间组织积极 参与运营和管理，对校车的安全运营有很大促进作用。在就 近入学原则的指导下，法国和日本偏远乡村与大都市的校车 运营状况有很大的差异，大都是在偏远乡村地区为学生提供 校车服务。

2.建立严格的管理机制。目前，美国已形成了联邦、 州以及地方政府三级共同管理的校车服务机制。联邦政府负 责发布规章并制订校车安全标准，州政府负责日常管理(包 括拨款、执法、监督)，地方政府负责政策实施，学区是管 理校车运行的最小单位，校车公司按学区要求统一调度和管 理校车。作为公共服务，学区每年都有义务发布校车标准、 财务状况和线路信息。在美国城市道路上行驶的各类车辆中， 校车是比较有权威的，相关交通法规也赋予它一系列特有的 通行“特权”：校车停在路边等候学生上下车，要亮起红灯 同时竖起停车牌，它后面、侧面甚至相向车道上的车辆必须 停驶，而且保持一定距离，校车不动，其他所有车辆就不能 移动。在加拿大的很多州，超校车是违反交通规则的行为， 必须要被罚款、扣分。在法国，交通法明确规定挂有校车标 志的车辆享有交通优先权，很多路口有校车先行标识。社会 车辆对挂有校车标志的车大多会自觉礼让。校车司机必须通过严格的驾驶考试，拥有省一级的校车驾驶执照。在韩国， 机动车申请校车手续非常严格，规定了一套申报程序。

3.确定严格的校车标准。美国联邦政府有37项针对校 车的安全标准，这些标准成为校车安全运营的可靠保证。美 国校车在安全性能方面堪称客车中的“佼佼者”，素有“客 车的设施、卡车的骨架”之称。美国联邦法律对校车车体结 构、防倾覆保护、刹车装置等34个方面作了严格要求，比如 规定了紧急出口的数量和位置，提出车窗保持力和开启力的 最低要求，有校车制动距离的特殊规定，要求在障碍物碰撞 时保证燃油系统的完整性和安全性等。在这种高标准下，美 国校车由专业厂商制造，质量高，造价昂贵。校车外观统一 为醒目的黄颜色，便于识别，车头统一设计，分4种车型， 承载能力多为10人以上。

4.提供充足的财政支持。美国中小学生的运输费用被 列入教育预算，由各州下拨到市(县)，再由市(县)下拨到学 校，由学校集中统一购买校车，管理和聘用司机，学生免费 乘坐校车。各级政府财政对校车管理予以资金补助，每年每 个学生的校车补贴为400美元。俄罗斯农村中小学都有校车， 校车由政府配发，其出行的开支则具体看各个村庄的不同财 政情况而定。德国的校车都是免费的，有权乘车的学生每人 都有一个乘车卡，校车接送学生不分学校。日本现有校车既 有学校或地方政府自有的，也有向运输企业租用的。前一种 校车由学校或政府所有和管理，驾驶员也由学校或政府雇用。后一种车辆由运输公司所有。费用方面，日本各地的解决方 法并不相同。一般公立学校的校车由政府出资，学生免费乘 坐。私立学校的校车则有的免费，有的收取车费。

二、在我国实行校车安全工程的可行性 校车是指符合国家规定的安全技术标准，专门用于接 送学生上下学的特种车辆。校车的特殊性体现在以下三方面。

一是高安全性。由于校车的服务对象是极易受到意外伤害、 缺乏自我保护能力的未成年人，所以它应具有高安全性能。

二是公益性。校车主要用于接送儿童上下学，为远距离儿童 求学提供便利，它是保障儿童平等受教育权的重要支撑条件。

伴随义务教育的发展，校车需求成为一种基本的公共服务需 求，是社会公共服务系统的重要组成部分，具有一定的公益 性。三是高成本性。由于校车营运时间随学生作息和教学安 排而定，运营时间和路线的固定性使校车空载率较高，成本 耗费大。基于校车属性、利益补偿原则及社会影响，政府应 承担起校车发展的主要责任。实行校车安全工程是事关政府 责任和形象的民心工程、民生工程、德政工程。

三、在我国实行校车安全工程的问题和难点 目前，我国部分地区探索了多样化校车运行模式，主 要有三种类型。一是完全市场化模式。其主要特点是靠私人 缔结合约租车上学。在广大农村地区，此类模式相当普遍， 比如邻近学生结伴包车、共摊费用。但由于缺乏有效监管， 车辆超载、“黑校车”非法营运现象严重，导致交通安全隐患大，儿童安全得不到保障。二是半市场化模式。其主要特 点是在相关部门协调下，学生家长与运输公司签订合约，按 市场方式运作。此模式的最大问题是财政对校车没有补贴， 高额的校车成本导致家庭经济负担过重，或者因有效需求不 足而导致校车公司不堪重负，自行关门。三是政府主导模式。

政府在政策和财力上对校车给予重点保障，将校车纳入公共 服务系统。这种模式覆盖面少，仅在我国少数地区试点，其 可持续性发展问题还有待进一步研究。目前，限制校车产业 发展的因素主要有以下两点。

1.高成本低收益。校车服务具有极强的公共属性。校 车主要收入来源有两块，即运营收入和广告收入。成本支出 包括车辆购置费用以及运营中产生的人员工资、油耗、保险、 维修、折旧以及管理费用等。2011年5月，北京市朝阳区在9 所学校启动校车试点，据测算，受到油价上涨等多种因素的 影响，校车运营成本将逐年增高，目前乘坐校车的学生每月 费用已达400元至600元，有的甚至更高。以每辆校车乘坐30 人进行成本核算，投资回报期十年左右②。辽宁省丹东市宽 甸县，从2008年开始由县财政拨专款，花费240万元统一购 置12辆校车。而且每年还要投入200万元用于车辆的维护和 人员的开销，这些开支占了当年县财政收入的0.5%。由于县 本级财政已无力承担，运营仅仅两年多，宽甸校车遇到了诸 多困难，甚至到了“停运”边缘。这表明校车是一项高投入 低回报项目。另外，校车服务主体是学生，运营安全工作是其首要职责，如果出现乘员安全问题，单车的经济承受能力 十分有限，风险巨大，更是一个高风险行业。所以，虽然客 户市场需求潜力巨大，但很多规模企业、专业客运单位望而 却步。目前，市场需求、企业盈利模式、政府政策法规、市 场前景等多方面因素造成“校车行业”大企业不愿做、小企 业无力做、个体勉强做的无序局面，按目前参与者能力状况， 短期内无法形成规模性经营行业。

2.运营管理制度缺位。校车安全管理对保障校车安全 具有极其重要的作用，其完善与否在很大程度上决定了校车 的安全与否。美国是目前世界上校车管理水平居于领先地位 的国家之一，百万公里事故发生率校车仅为0.01，其他公路 车辆为0.96，校车事故发生率是所有交通工具中最低的，校 车的安全性是其他公路车辆的9倍③。由于我国的校车真正 发展的时间较短，校车安全管理在很大程度上处于摸索阶段。

一是校车安全问题尚未得到足够的重视。目前，虽然我国已 颁布首部专门规范小学生校车安全的国家标准——《专用小 学生校车安全技术条件》，但中央政府尚未就校车安全问题 进行专门立法。现行的《道路交通安全法》、《道路交通安 全法实施条例》、《教育法》等法律法规，没有专门涉及校 车管理具体事宜。在省级政府中，专门就校车安全问题立法 的也很少。各级地方政府虽然发布了许多有关校车安全管理 的非立法性的规范性文件，但大多简单粗糙，很多问题未能 得到规范。二是尚未建立合理高效的管理体制。在现行管理体制下，校车安全涉及公安、教育、交通、质检、安监等众 多管理部门，形成多头平行管理的局面。由于责任划分不清 晰，缺乏健全的工作机制，导致管理效率低下，甚至出现推 诿扯皮、责任不落实的情形，难以发挥综合管理的作用。三 是缺乏系统的安全管理措施。在安全技术管理上，尚缺少对 校车交易、检验、使用和维护、退出、报废等的专门管理。

对校车及其驾驶员的准入管理，国家尚无统一的制度安排。

对专业校车运营企业的准入管理和对校车运营活动的管理， 当前的管理内容还相对简单，需要进一步的细化和完善。对 校车的路面交通管理，缺少对校车行驶优先权的设置。对校 车交通安全教育，尚未形成制度。四是缺少政府财政支持。

在美国，州政府和地方政府是校车经费的主要承担主体，各 州在公用经费中将“学生运输”专项列支。而当前在我国， 除少数省、县(市、区)政府对农村校车提供财政补贴外，大 部分地区缺乏对校车产业的财政支持，把校车简单地推向市 场，实行“社会运营”，从而引发了很多问题。

四、对策建议 在2011年秋季学期开学前，教育部在浙江德清县、山 东威海市、滨州市无棣县、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江鸡西 市、陕西西安市阎良区6个地方启动中小学校车试点工作， 将校车购置、运营维护等各项费用列入地方财政预算，建立 政府主导，各部门密切配合、齐抓共管的工作机制。这是一 个积极的信号。为确保校车安全工程切实取得成效，必须积极探索校车运营管理有效的政策措施、可持续的经费投入、 有保障的安全管理，构建校车运营管理长效机制。

1.健全相关法律法规。借鉴国外校车安全管理的先进 经验，结合我国国情，我国应将校车纳入国家发展战略。参 照中小学校舍安全工程，实施“全国校车安全工程”，明晰 政府责任，建立政府主导、责任共担的校车运行机制，完善 顶层制度设计。中央政府负责制订校车交通安全法规，出台 校车运营管理指导意见，在2010年7月1日颁布的强制性国家 标准《专用小学生校车安全技术条件》基础上，制订校车技 术标准和安全法规，明确校车优先地位，并对政府责任、安 全监管、技术标准、财政支持和违法惩戒等予以明确规定。

省级政府负责制订本省中小学校车管理与实施办法，并在财 政和督导等方面强化统筹力度，推进辖区内各县(市、区)校 车发展。县(市、区)政府是校车管理的责任主体，要将校车 费用纳入财政预算，并不断提高拨付标准。要加大统筹力度， 建立教育、公安、财政、工商、质检等部门通力合作的校车 运行机制，强调相关责任追究，做到既各司其职，又齐抓共 管，进一步提高校车安全管理成效。要统一校车标识。校车 作为一种专用车辆，必须以统一的颜色、醒目的标识与其他 车辆相区别，而且全国范围都应逐步实现一致，代表着国家 的教育形象。

2.探索政府主导、社会参与的运营模式。由于校车的 低赢利性，完全市场化的运作对校车市场的发展促进作用非常有限。发挥市场化、专业化优势，采取服务外包或政府购 买服务的方式是欧美等国校车发展的普遍做法。在完备的法 律、规范的管理和财政分担机制的共同作用下，具有“黄色 特权”的美国校车形象早已深入人心。所以，借鉴国外经验， 考虑我国实际，应积极探索政府主导、社会参与的运营模式。

一是需要政府切实承担责任，制定出可行目标和计划，向社 会公开招标。二是具有较为雄厚的经济实力，管理、人力、 物力、技术等方面有优势的专业化运输公司通过竞标获得政 府合约，提供校车服务。三是政府对承担营运的企业提供一 些法规、社会资源等方面的优惠政策倾斜，如减免企业所得 税、实行政府补贴等，并履行监管责任。政府监管下的商业 化运营有助于实现政府与市场优势互补，发挥专业化分工优 势，推动校车安全管理迈上专业化、规范化、制度化的轨道。

山东威海市自2002年以来，发展校车600多辆，将校车纳入 社会管理和公共服务体系，建立公安、教育、交通、安监等 部门组成的校车安全管理联席会议制度，各市区政府作为辖 区校车管理的责任主体，具体负责校车的配备、管理和运营， 并建立了“政府采购、统一配置，财政补贴、费用减免，统 筹兼顾、多方受益”的运行机制，创新了校车发展模式。

3.完善校车社会保险制度。按照《学生伤害事故处理 办法》，在学生自行上学、放学、返校、离校途中发生的造 成学生人身损害后果的事故，学校行为并无不当的，不承担 事故责任；
事故责任应当按有关法律法规或者其他有关规定认定。推行校车制度的重要“瓶颈”，是损害赔偿问题。解 决这一问题的根本出路是将校车纳入社会保险。以往学校班 车保险费均由车主个人缴纳，班车参保的险种普遍较少。为 进一步保证学生乘车安全，做到防患于未然，可以通过财政 统筹方式为学校班车缴纳保险，车主先投保，经审核后由财 政报销。校车主要投交通事故责任强制险、车辆损失险、第 三者责任险、承运人责任险、玻璃单独破碎险、自燃损失险、 不计免赔特约险等7个险种。山东乳山市采取财政统筹方式， 为全市所有53辆乡镇学校班车报销了共计63万余元保险费。

该政策规定，班车车主须在三家指定保险公司投保，投保周 期为一年一保，统筹限额为每车每年1.2万元。这种探索为 校车制度的实施创造了宽松的环境。

4.因地制宜，分步实施校车安全工程。日本、法国、 俄罗斯等国的中小学校车运营和管理呈现出显著的城乡差 异和公私差别。由于我国还处于社会主义初级阶段，各地经 济发展差距大，发展农村校车不可能一蹴而就，也不可能采 取同一模式。按照国家交通运输“十二五”规划，到2015年， 我国农村公路总里程将达390万公里，基本实现全国所有乡 镇通班车，90%的建制村通班车。这为实施校车制度提供了 基础条件。当前我国在实施农村校车工程中应重点做好以下 工作。一是加大校车整治力度，严厉打击“黑校车”和校车 超载现象。二是在平原、丘陵、草原等交通相对便利地区， 开展“农村校车试点”工作。在实施对象上，考虑到先义务教育后非义务教育的因素，可按照先小学生和中学生，然后 是学前教育(幼儿园等)来分步实施。条件成熟的地方，也可 同时将小学生、中学生和幼儿园小朋友一并纳入。三是对于 交通不便和财力薄弱地区，应逐步扩大公交系统覆盖面，解 决远距离儿童上下学难的问题。在国家级贫困县设立交通补 助专项资金，预算单列。四是进一步提高寄宿制学校保障水 平、扩大寄宿容量，优先满足远距离儿童寄宿需求。五是实 施交通补偿政策，对学校布局调整力度较大区域实施财政补 偿，提高远距离求学儿童及其家庭的交通补贴标准。结合中 国财税体制的实际情况，可以借鉴法国的管理模式，按照行 政区划和职能部门的职责划分进行组织和管理，由省级政府 统筹，制定规划，选择试点地区，对校车进行预算和管理。

中央财政可以考虑设立专项基金，按照1∶1配套，鼓励和支 持地方政府完善校车制度，实行校车安全工程。目前，部分 县市已进行探索，如吉林省大安市由政法委牵头，政府投资 1000万元，购置了符合国家标准的新校车40台，交给学校进 行管理使用。不仅为距离学校较远的学生提供了方便，同时 更为学生安全提供了保障。辽宁省彰武县组建了校车管理公 司，80多辆校车担负起接送1.5万农村中小学生的任务。县 政府规定收费标准，并给家长50%的补贴，家长每月花费几 十元钱，这些都是有益的探索和尝试。

注释：
①数据来源：National Highway Traffic SafetyAdministration(NHTSA)和 US Census Bureau ②《北京朝阳区将在9所学校启动校车试点》，《新 京报》，2011年4月29日