司法制度改革论纲_司法制度

司法制度改革论纲

市场经济是法治经济已成为全社会的共识，但是市场经济作为法治经 济，它的特殊的司法需求似乎还没有引起人们足够的重视。法治经济的最终落脚 点不在立法而在司法。没有公正科学的司法制度，没有公正的司法行为，法治经 济就是一句空话。数量庞大而没有普遍性的立法常常成为善良经营者的陷阱。市 场经济需要稳定、安全的社会环境，这需要公正而权威的司法;市场经济调节的 主要手段是契约，契约的履行需要司法救济;市场主体需要足以对抗不良行政的 权利，这需要能够评价行政行为、制止不良行政、强制履行行政义务的握苻足够 司法权的司法机关。

在计划经济向市场经济转型过程中，必然产生行政权力总量的减少与 行政权力类型的转换，®这一变化产生的权力真空的许多部分需要司法权去充填。

例如，在计划经济体制下，资源配置主要靠行政手段，由此产生的纠纷主要也是 由行政手段解决，在市场体制下，资源配置主要通过疖场渠道，政府权力退出， 市场主体间的纠纷必然大增，而且主要通过司法途径解决。再如，计划经济体制 下政府直接行使经营权，管理者和雇员间的关系是权力服从型关系，几乎完全排 斥司法介人。在市场体制下，管理者和雇员间的关系成了契约关系，纠纷也主要 通过司法途径解决。总之，市场经济如果没有足够强大的、独立的、公正的司法 机关，其结果必然是导致腐败经济、弱肉强食的缺乏起码社会公正的经济，甚至 是导致以非法暴力为依托的黑社会性质的经济。市场经济必然引发政治体制改革， 政治体制改革内在地包含了司法改革，并且要求司法改革先行。

20年来，我国的经济改革取得了举世驕目的成就。目前，这一改革已 进人制度建设的攻坚阶段，市场制度建设必然要求实行政治体制改革。由于我国 的经济改革是在“计划社会”的母体中酝酿运作的，它运行的外部政治架构是人治 型“计划政治体制”，这一体制是在计划经济体制上形成并为之服务的。这样，经 济改革的深入就不可避免地与“计划政治体制”产生不协调乃至冲突。1992年实施 以社会主义市场经济为目标的一系列改革以来，这种冲突日渐明显：市场活力所需要的平等、自由、权利与万能政府的冲突，现代企业制度与政府过宽的管理权 的磨擦，政府行为的任意性和市场主体理性经营行为的冲突，政府机构的无限膨 胀以及政府行为的营利倾向与经营者财产权利的冲突，市场经济需要的全国乃至 全球统一市场与ifc方保护主义、绝对国家主权的冲突等等。这种因“计划政治体 制”造成市场制度供应不足的现象，已经成为市场经济和我国社会全面发展的瓶 颈。由人治型“计划政治体制”向法治型“市场政治体制”的转换势在必行。

•政治体制的转换是一项庞大的社会工程，涉及价值观的转换、"社会 结构的变换和复杂的利益再分配，具有相当的风险性。应当从何处人手才能以最 小的社会震荡换取最佳的效果笔者以为，只有从司法制度的改革人手。首先，这 一政治体制改革是法治国家建设总任务的一部分，它以法治作为0标。这一目标 要求实现政治制度、政治行为、政治目标的法律化、合理化，要求国家权力从法 律之上走到法律之下，实现公民和经济组织同国家机关在法律面前的平等。法治 社会与人治社会的根本分野在于国家与公民关系的不同类型：人治社会里，国家 与公民的关系是赤裸裸的权力服从关系;法治社会里这种关系变成了法律关系。

国家依据法定权力实施管理和服务，公民依据法律参与管理过程，享受国家的服 务并监督国家机关的行为，双，方均服从至髙无上的法律。由谁来判断国家机关 与公民的行为是否合法必须有一个中立的裁判者，这就是司法机关。这就自然将 独立的、公正的司法制度的构建推到了前台。

其次，政治体制的改革事关社会全局，不可避免地会带来利益变动， 并引发社会震荡。为将由此引发的不安控制在社会所能承受的范围内，即在保持 社会稳定的前提下实施政治体制改革，只能走变法的道路，决不能走群众运动或 突破法律的老路。这一变革方法决定了法律实效的髙低成了政治体制改革成败的 关键。提高法律实效的根本制度要素是司法制度。

最后，从政治体制内各项子制度的功能关系来看，司法制度的改革也 应当先行。政治体制改革将涉及立法体制、行政体制、社团体制等各项体制的变 革。司法体制对其他体制变革的实现起保障功能，没有现代司法制度支撑的政治 体制转换要想获得成功是不可能的。

如果说从“计划政治体制”走向“市场政治体制”将司法制度改革推向 前台的话，那么，中国的国情就使司法制度的改革具有万分的迫切性。在这方面， 中国的国情是什么那就是法律权威的低下、司法无能和不公、腐败未能得到有效 遏制，“贪污腐化、奢侈浪费等现象仍在蔓延滋长”。法律权威的低下迫切要求进行司法改革D法律权威的低下是近代以 来中国社会的顽症。鸦片战争开始的清政府的危机伴随着法律权威的下降。在其 后的百年动乱中，民众不相信政府的法律(这是不能怪民众的，因为政府的立法 缺乏足够的合理性，政府的立法没有跟随社会价值的变换而及时改进)，政府则 以巩固统治为目标而不信守自己制定的法律。处于民众与政府双重打击下的法律 的悲哀地位可以想见。20世纪下半叶以来，取得统治地位的革命者以习惯性的造 反精神对待法律，法律虚无主义成为意识形态的一部分，它的直接后果是无法无 天的文化大革命。改革开放以后，尽管法律虚无主义得到扼制，但是由于改革不 是以变法而是以“突破”规范(包括法律)的方式进行的，这再一次造成对规范权威 的冲击，直到1992年，人们仍在讨论如何突破法律。守法成为“保守”的代名词， 甚至成为傻瓜的代名词。尽管从80年代中叶以来有识之士就已痛陈法无实效之害， 但是，至今仍未见改观，甚至有愈演愈烈之势。正如李鹏委员长所言:“当前，我 国法制建设中的一个突出问题是，法律的权戚还没有真正树立起来，一些法律没 有得到有效的实施，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍和严重地 存在。”根治这一顽症的治本之举只能是实行司法制度的改革。

司法无能与普遍存在的司法不公促使我们必须进行司法改革，舍此没 有出路。这起码表现在：
(1)司法没能提供应当提供的救济。计划生育、房屋拆迁中众多的行 政纠纷由于各种干预而无法提起诉讼。传统的民事纠纷有相当比率不是通过司法 途径解决，而是通过关系解决，或干脆忍气吞声，或靠暴力解决。®改革开放中 产生的新的法律纠纷,也有许多不是通过司法途径解决的。例如，三角债靠行政 手段注入资金，各类企业中日益严重的劳资纠纷几乎处于自然状态，下岗中的纠 纷主要通过走访、静坐示威及其他非法法律手段解决，各种假统计数字、假广告、 伪劣产品引起的纠纷很少通过司法途径解决，甚至根本不予解决,任其为害社会。

各级政府、村干部及各种掌握一定权力的部门，对农民利益的非法剥夺(被轻描 淡写为“农民承担”)早已到了“苦不堪言、民怨沸腾”的地步，对此司法无能力提供 必要的救济。

(2)司法公正未能达到必要的程度。各种原因引起的错案不少，难以 得到纠正。®在民众眼中，“经济官司”早已成了“经济关系”。这尽管有点夸张, 但是从两造动用各种关系选择对自己有利的法院、各地法院间争管辖权几至白热 化、同一案件两地法院作出截然不同的判决、许多明明有理的当事人也千方百计 找关系，在某些地方甚至形成了一种专门在当事人与法官间拉关系的“职业”及以欺骗当事人为业的“权力掮客”等现象的产生中，可以看出公众的看法并非毫无道 理。法院公正的形象远远没有树立起来，甚至发生公众因判决冲击法院的极端事 例。

(3)执行难使司法判决成为一纸空文，无疑使法院处于被人嘲笑的境 地。据报载，湖南省1992年以来未执行的案件累计达10万件，不法当事人对执行 人员围攻、殴打、甚至非法拘禁，一些对法院失去信心的人只好雇用“黑社会” 人员搞非法执行。②法院的判决有如此之多无法执行，足见法院的社会职能实现 之差。

(4)司法未能有效遏制腐败。腐败当然属一果多因现象，但是司法作 为社会公正的最后一道防线难辞其咎。况且，许多腐败分子被放纵，重罪轻判， 严重失衡的“缓刑”判决，许多腐败分子本应受刑事审判却无法进人审判程序而以 党纪、政纪代之，这本身就说明了法院缺乏足够的审判权和社会责任感、正义感。

(5)司法干部本身的腐败日趋严重。据报载，辽宁省法院系统历时15 个月的执法大检查，有193名法官受到各种处分，査出人情案、关系案、金钱案 563例。潍坊市去年追究问题法官51人。®这实在是个令人吃惊、值得深思的数 字。要知道，法官应当是社会良心的代表，法官贪污腐败在法治国家常常会成为 重大新闻。新加坡独立至1994年未有一名法官犯案，德国60年代以来几乎未见法 官犯案，英国全国250名法官，犯案者极其罕见，美国立国200多年来只有40余名 法官犯案，联邦法官更是200余年未有一人犯案。事实上，我围有大量的腐败法 官并未受到应有的惩罚。法官律师勾结因缘办案、法官与当事人庭外接触、与单 方当事人接触,这些最犯忌的司法腐败现象有逐步公开化的趋势，法院向当事人、 向律师“拉赞助”用以福利、造房这种“公共的腐败”是公开的秘密。至于各种“地 方保护”行为实质上也是腐败。地方利益只是扩大了的私人利益，用曲法手段来 维护地方利益实质是为了升官、捞钱等非常可鄙的个人的不正当私利。