京津冀协同【京津冀协同治理，经济补偿很关键】

京津冀协同治理，经济补偿很关键

京津冀环境协同治理，面临四大困境 京津冀地区的环境治理未能实现有效协同，原因有四。第一，环境的 公共品属性导致地方参与治理的动力不同。环境是具有明显的非竞争性和非排他 性的公共品，在治理上很容易产生“搭便车”行为，导致各地实际的环境治理水平 之和低于社会总的最优水平。与此同时，从京津冀地区产业结构来看，北京的环 境治理结构以第三产业为主，天津的产业结构正在转型，环境治理结构以第二产 业和第三产业为主，但是河北处于加速工业化发展阶段，需要治理的第二产业占 比较大，受环境治理的影响也较大。在这种情况下，河北相对北京、天津而言， 治理环境污染的动力将大大降低。

第二，地方利益保护难以保证环境协同治理效果。作为同级地方政府， 京津冀三地间自发的协商成本比较高，各项环境政策的实施容易受地方利益影响， 政策效果难以得到保证。京津冀环境治理应从整体角度来规划。虽然地区已有整 体的生态化工程，但是尚未建立政府间完善的区域协调机制，难免出现重建设、 轻维护的现象。

第三，环境问题的外部性使地方环境治理成本收益不对等。例如在环 境污染治理投入成本方面，北京占GDP的1.31%，天津占GDP的1.55%，河北占 GDP的2.54%，然而治理收益却由整个区域共享。从经济学角度来说，成本和收 益不对等也是协调失灵的原因之一。此外，污染源头错综复杂，污染严重的地区 未必能够承担庞大的治理成本。

第四，缺乏联合防治的资金募集责任体系。环境问题具有明显的跨地 区特点，不同地区协同机制的缺失，使整体上环境治理强度低于社会最优水平。

具体说来，在联合防治方面，特别是区域性大项目的资金筹集，缺乏明确的责任 体系。这意味着，通过各地政府共同拨款筹集资金，以及向各地政府公平分配中 央专项拨款，在行政协调上将会遇到诸多困难。因此，协同治理京津冀区域的环境染问题，必须建立经济偿机制，包 括财税政策协调机制、生态补偿机制、区域碳交易机制以及融资激励机制。

建立京津冀环境协同治理的财税政策协调机制 创新京津冀地区的财政管理体制，创造条件积极推动京津冀地区公共 服务和税收征管的一体化，设立京津冀地区财政委员会，负责统一管理和分配促 进京津冀地区协同发展的专项转移支付，包括环境治理的转移支付;同时负责建 立和健全区域内税收分享机制和财政转移支付机制。中央财政可以将专项转移支 付统一划拨给京津冀地区财政委员会管理，由该委员会在区域内自行协商再分配 办法，确保在区域内部优化财政资源的使用。

开征环境税。近年来，京津冀地区雾霾天气频发，建议京津冀地区在 已启动的大气污染防治协作机制基础上，加快推进环境保护费改税，并将其作为 地方税种，充实地方财力，强化环境保护。

完善京津冀区域大气污染治理的公共财政体制与保障机制。要实现三 地联动、区域一体化的财税政策协调，必须打破公共财政体制与机制上的分割状 态，克服多头治理、资源错配的弊端，合理划分政府环境保护事权与财权。应调 整完善环境保护专项资金制度，并建立完善的环境保护绩效评价制度。

推动京津冀环境协同治理的生态补偿机制 推动京津冀区域生态补偿机制，实质在于重新分配京津冀三地之间的 部分财政收入，目的在于建立公平合理的激励机制，使整个区域能够发挥出整体 的最佳效益。

建立规范的“中央一京津冀地区”区域纵向生态转移支付机制。京津冀 生态环境相对脆弱、开发强度过大、资源环境约束凸显，且在我国三大经济区中 自然生态环境最为脆弱。在环境治理方面，需要中央财政给予专项转移支付，将 京津冀北部的生态功能区从优化发展区中独立出来，建立国家生态补偿机制，加 大中央对张家口和承德地区的纵向转移支付。京津冀三地还需研究制定统一的生 态红线划定标准，努力破除行政壁垒，建立统一、开放、竞争、有序的区域节能 低碳环保市场，促进人才、资本、信息、技术等生产要素实现无障碍流动，让市 场机制在区域合作中真正发挥决定性作用。创建区域内的横向生态财政转移支付机制。在京津冀地区间税源、财 源分享的基础上，建立三地横向财政转移支付机制，使作为京津两地绿色屏障的 河北，在作出贡献的同时获得相应补偿。目前京津冀北部的生态功能区，包括河 北的张家口、承德，北京的平谷、密云，天津的蓟县，基本属于禁止幵发区，因 此三省市应增加对该地区的财政支持。具体而言，一是河北省内要倾斜发展，建 立省扶贫财政稳定增长机制;二是北京、天津可参照对口援助新疆等地的模式、 标准、规模，帮扶河北发展。

启动京津冀区域碳排放权交易机制 2013年，北京、天津已陆续启动碳排放权交易试点。碳交易机制的有 效运行，能够发挥其环境协同治理作用，实现节能、减排、大气防污和雾霾控制 的综合效果。

建立体现补偿机制的区域碳交易市场。根据国家发改委规划，未来三 年内将建成全国碳排放权交易市场，应利用京津现有碳市场经验，着手开展与河 北省企事业单位在二氧化碳排放核算、核査、配额核定、市场监管等方面的合作 研究，支持河北省企事业单位在其他协议省市实施二氧化碳减排项目，为下一步 全国统一碳市场的建立打好基础。

发展以公共碳基金为主体的碳市场机构。通过一系列公私合作机制的 灵活使用，实现与金融市场的连接，提高碳市场的资产化和金融化水平。

创新行之有效的碳市场工具。京津冀三省市政府均是当地低碳转型支 出的主要承担者，应采取激励措施，鼓励地方积极创新有特色的融资工具，并通 过创新的碳市场工具，实现京津两地对河北的生态补偿。

出台适当的区域碳市场政策。碳市场政策包括对碳市场、机构和工具 的激励和治理政策，以及利用市场机制配置中央财政大气治理资金的政策。碳市 场政策是由国家发改委和地方发改委共同推动的，在环境保护方面还需要和各地 区其他政府部门进行相应的协调。

创新京津冀环境协同治理的融资激励机制 除了财税、生态补偿、碳交易等涉及财政协同治理的政策工具，还要 通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，配置环境资源，激励社会民 营资本进入环保领域，倜动资本市场投入环保产业的积极性。建立政府引导型的京津冀区域环保基金。由京津冀三地政府共同发起， 设立政府引导型区域环保基金，引导社会资本投向环保产业。对于京津冀区域环 保基金出资占比，政府不应超过30%，也不作为主要合伙人进入基金的管理机构， 而是作为有限合伙人，使该基金可以市场化运作。政府出资的目的，在于引导市 场资金流向环保领域，同时在一定程度上解决环保技术和环保企业缺乏启动资金 的问题。

综合构建京津冀环境保险体系。建立京津冀环境风险管理制度的整体 框架，以此为基础，分析环境保险与其他风险管理方法的不同特点及其适用性。

以京津冀区域环境风险分担为目标，从观念、管理、政策激励、巨灾损失分担机 制和绿色产品创新等角度，提出京津冀环境保险体系创新发展的思路框架及保障 措施。