一、专断一压制型 (一)专断一压制型的基本特征在1949-1979年间,由于政治斗争的需要,国 家动员广大群众不断发起政治运动,用暴力机器强行压制个人自由,个人也会由 于压制而被动员起来成为国家特定政治目标实现的主要工具和力量。专断一压制 型行政模式实际上是指将个人自由压制到极限,“恣意”是这种行政模式的基本特 征。具体表现,一是若某—决定对个人不利,并不会公布明确的理由,常常在官 方发布中直接采用“经研究决定……”的句式;
二是行政权的行使缺乏程序性规则 和实体性规则,常常是通过上下级“命令一服从”的关系控制行政权力;
三是行政 权力的边界比较模糊,可以无限扩张,不管是多么纯梓的独立私人空间,也允许 行政权力随意进出。
在专断一压制型行政模式下,个人没有民主和自由,个人自由与权利 均是国家赐予的,国家可以随时收回。个人若想挑战行政权力,则国家必然会进 一步加强对个人的压制,并不会“招安”个人挑战者,或者将这些挑战力量释放, 绝不会协商。因此,在这种政治文化氛围下,只有国家的“批准”才可拥有个人行 使的权利,才可享受自由,有了国家才有个人。比如户籍制度,国家制定法律把 公民划分为“乡下人”和“城里人”,并且制定了相应的权利、义务体系,将“乡下 人”局限在一块土地上,“城里人”局限在一个单位中,个人只有依靠土地或者单 位才可以生存,国家就是利用这种无法摆脱的生存关系控制个人自由。因此,专断一压制型行政管理模式实际上体现的是一种层级制度,根据利益的不同制定出 不同的等级保障制度。
(二)专断一压制型政府的行政与治理 自从20世纪50年代实现农业集体化后,农民个人只能借助集体经济组 织才可获得生活资料,后来又制定了人民公社制度(生产大队、小队、家庭、个 人),实施“叠床架屋”的治理方式,导致农民个人对于集体经济组织的依赖程度 更高,也会服从支配。同样的,城镇居民属于国家机关、工厂或者学校等单位管 辖,个人只有每个月领取布票、粮票等生活所需票证和工资维持生活。由此可见, 国家权力已经渗透全社会,不管是农民还是城镇居民,都承受着国家制度的无限 束缚和多重压力。虽然农民和工人具有主人地位,但实际上只是国家开展政治运 动的工具和力量。在这一时期,政治中的“阶级矛盾”非常突出,专断一压制型行 政的核心是阶级压迫,社会根据某种政治标准将个人分为敌、我两大阵营,而国 家不管是对人民内部矛盾还是敌我矛盾都采用“专断一压制”的治理方式。这不仅 会压制个人行为,也会压制个人思想,对个人行为的惩罚也是为了改造个人的思 想。在思想观念方面,专断一压制型行政模式都使人从内心深处明白必须进行“革 命”,提高人们的政治觉悟。
二、压制一缓和型 (―)压制一缓和型的基本特征 在1979-1990年间,国家为了满足对外经济开放、农村家庭联产承包 责任制的需求,慢慢缓和了对个人自由的压制,适当扩宽了个人活动空间,个人 对于集体、单位的依赖程度逐渐降低,虽仍然存在一定压制,但逐步形成压制一 缓和型行政管理模式。其基本特征,一是仍然存在个人压制,但个人压制慢慢转 变成国家管理社会有序性的一种管理、控制手段。二是国家承认个人拥有自身的 权利,也承认个人自由,出台了一系列维护个人权利和自由的相关法律制度,但是要求个人权利及自由应在国家容忍的限度内。三是国家开始重视法律制度,不 再依靠指示、政策行使行政权力,而是借助法律约束性。由此可见,国家的治理 方式也在发生改变,使国家权力和个人自由之间的压制、矛盾慢慢缓解。因为高 强度压制行政的手段显得比较暴力,社会常常会质疑国家行政权的正当性及合法 性。虽然民众并没有以公然抵抗来表示自己的怀疑,但是不配合、不响应,更多 的时候以沉默回应行政,这样会更难处理。国家意识到这个问题,深刻地反思只 有转换行政管理模式,才可以继续更好地治理社。
(二)压制一缓和型政府的行政与治理 原来的行政管理主要是依靠运动、政策进行政治统治,压制一缓和型 行政管理模式逐渐转变为采用程序、规则进行治理,实际上表明国家已转变政治 统治策略。1985年,我国开展“全民普法”,民众已经意识到法律的重要性,这给 政治统治技术的策略转换提供了一个良好的社会基础。“全民动员”在专断一压制 型行政中常常被用作实现政治目标、贯彻落实政治任务的手段。高强度的压制行 政慢慢弱化,“依法执政”的理念得到认可和重视。法律作为一种观念、一种规则, 走进民众的日常生活中,人们学会从法律的角度评价他人行为的正当性、合法性。
国家在1986年修改了《治安管理处罚条例》,提出受到处罚的人若对处罚结果不 满,可以继续向公安机关提起行政诉讼,这说明国家已经提供法律途径便于个人 维护自身的权利。但是实际上,这不是指无条件支持,个人不可以向公安机关治 安管理的“实效性”发起挑战,导致民众常常不会在第一时间想到通过法院来维护 个人权利和自由,而是向责任者的上级机关提出自己的诉求。这样会使民众认为 法律是一种异己力量,怀疑依法执政的公正性、合法性。
三、缓和一参与型 (一)缓和一参与型的基本特征 国家在1990年开始实施的《行政诉讼法》,全面改写了行政法上国家和个人之间的关系。个人压制逐渐淡出,国家行政通过吸收广大公众主动参与行 政过程,使行政权获得合法性、正当性,自此,缓和一参与型行政管理模式逐渐 形成。这种模式的基本特征,一是原本个人和行政之间的对立关系转化为合作关 系,国家和个人都认识到合作可实现自身利益的最大化。这种合作关系要求国家 将其行政过程对广大民众开放,使民众能够主动参与行政过程,并且大胆表达自 己的意见,更容易接受行政决定。因此,在政治方面必须尊重个人的言论自由, 通过法律途径解决由于言论自由导致的各种争议。二是虽然在形式上法律已经拥 有一定的地位,国家也从以往的依靠政策行使行政权力转变为依法行使行政权力, 但是依法行政中法律的“工具”色彩仍然比较浓重,并没有彰显其约束功能。三是 在行政中,个人不再是受行政权支配的客体,而是可以和行政站着对话的主体。
缓和一参与型行政管理模式逐渐登上行政治理的前台,传统的行政管理模式会慢 慢淡出。
(二)缓和一参与型政府的行政与治理 解除了对个人的压制,公众会参与行政过程,个人的权利和自由得到 充分肯定,法律也在行政中获得应有的地位,我国已经开始走向“依法行政”。但 是对于地方政府而言,并没有完全实现依法行政,实际上地方政府是一级商业机 构,利益的驱使决定地方政府不依法执政的本质。在缓和一参与型的行政管理模 式中,提高依法行政意识,学会灵活运用正确的法律手段解决实际问题应引起决 策高层的重视。个人自由度对于社会发展及国家经济发展的高度、深度有直接影 响,也是国家国际形象及地位的重要体现。只有自立、自由的主体才可以促进国 家的长远发展,因此,现代行政法不仅需要政府依法行政,也需要公民能够理性、 成熟地参与行政过程,能够和行政进行良性互动。
综上所述,行政管理模式转变是导致现代行政法变迁的重要影响因素, 只有不断改革、创新国家行政管理模式,才可以摒弃旧的行政管理方式,提高行 政管理的合理性、合法性,促进法治的向前发展。
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