公共事务管理中个人数据保护的法律研究行政法论文(1) 行政法有哪些法律

公共事务管理中个人数据保护的法律研究行政法论文(1)

公共事务管理机构对个人数据运用所产生的影响与结果不仅关系到老百姓方方 面面的利益，同时也关系到老百姓个人隐私的保护。在相当长的一段时期内，如 何使收集的个人数据发挥出最大的社会效应成为管理机构努力探求的方向，即个 人数据的充分利用成为热衷的焦点，而个人数据的保护则并未提高到其应有的高 度。经过了长期的实践，个人数据的有效利用确实为政府部门的管理、社会事业 的发展起到了相当积极的作用，但与此同时，由于最初对个人数据保护的缺乏重 视，由此也引发了诸多棘手的法律问题。本文试图从公共事务管理机构对个人数 据的收集、加工及使用的整个流程中可能产生的问题作为切入点，有针对性地提 出一些对策和参考意见。这里首先需要明确的一点是，本文所讨论的公共事务管 理机构的范围包括政府及其职能部门、公共服务机构、公共教育机构、公共医疗 机构、事业单位和某些特殊的企业单位（如水、电、煤、电信等公司）。我们认 为，个人数据在这些机构和单位中的运用将会影响到个人隐私的保护。一、个人 数据流程中的问题探讨1、个人数据的收集个人数据的收集大致可分为无条件的 收集和有条件的收集两种。前者目前只有通过人口普查这一种途径得以实现；
而 后者则主要是通过老百姓到各公共事务管理机构办理各种相关业务等多种方式 来获得个人数据，即以业务为。例如我们熟悉的居民去公安局申报户口、办理户 口的变迁，办理身份证，办理暂住证等业务就需要填报多项个人数据，而公安局 就将这些个人数据输入电脑，汇总到它的数据库中。在这个环节中，我们重点考察了公共事务管理机构对个人数据收集的法律依据。然而，考察结果收获甚微， 我们几乎没有发现此方面的法律依据，仅有唯一的《中华人民共和国户口登记管 理条例》赋予了公安机关在办理户口登记业务时收集个人数据的行政职权。聚精 会神地阅读这一1958年由第一届全国人大通过的条例，我们发现条文上仅只有相 当笼统的二十六条，内容上对收集个人数据的具体方式、种类等则完全没有提及， 而其中所用辞藻如“人民委员会”等则明显不合时宜。看来，要完全严格地依照此 项条例来规范如今的户口登记管理操作已不具可能。据我们了解，当前对个人数 据收集的普遍做法是，公共管理机构根据自己的业务工作需要，以现行的政策和 惯例来具体操办那些涉及到个人数据收集的业务。由此可知，当前公共事务管理 机构在个人数据收集方面是缺乏有力的法律依据的。剖析造成这种立法上空白的 原因，主要可归结为以下三点：第一，立法本身具有滞后性，往往是新情况出现 后要经历长期的立法准备工作，再等到立法时机成熟后才有可能出现一部新的法 律；
第二，现代科技的迅猛发展，网络技术的日新月异，在以前社会条件下几乎 无法预见到今天的网络将得到如此飞速的发展，而当时的个人数据也根本不像今 天得到如此广泛的运用并涉及到个人的种种利害关系，所以当这些冲突显现时， 今天的信息管理者才会颇感措手不及；
第三，随着社会的发展、法制建设的不断 健全，公民的权利意识正不断增强，原本认为理所应当向公共事务管理机构提供 的个人数据如今也涉及到了隐私权的问题，公民意识到自己的权利有可能受到侵 害，所以产生了公共事务管理机构知情权与公民隐私权之间的矛盾。在我国民法 意义上，隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，包括个人私生 活、个人日记、照相簿、储 蓄及财产状况、生活习惯及通讯秘密等。并未直指 个人的姓名、住址、电话号码、身份证号码等信息。而这部分信息在十几年前， 甚至在五六年前几乎没有人将之与个人隐私联系起来，而在今天，由于网络和信 息技术的飞速发展，这些信息一旦在网络上传播，其速度之快、范围之广以及任 何人攫取之便捷将无法控制。这些信息原本在其相对人可控的范围内传播不被认 为是隐私。而在这种不可控的条件下，这些个人信息对于其相对人来说也就成了 需要保护的隐私了。若非迫于公共事务管理机构对于个人的某些特定的权益，个 人亦不会情愿提供这些个人数据。虽然现在公共事务管理机构对所收集进自己数 据库的个人数据都基本采取了不对外提供的保密措施，但在获取这些信息时，或 者说相对人在提供其个人数据时并没有得到任何承诺和保障，那么相对人在提供 自己的个人数据之后对其可能对自己个人隐私权造成的侵害而担忧亦不无原因。

我国《宪法》及许多法律中均有隐私权保护性条款，这里不加赘述，但正是由于 前文所述的原因而导致的隐私范围的扩大，对于这些基本的个人数据作为隐私来 加以保护的条款却是没有的。对于公共事务管理机构来说，相对人本来就处于弱势，需要加以保护。而对于相对人的这部分新“成长”起来的隐私的保护却是缺乏 法律条文的有力支持的。我们认为在个人数据的收集阶段，一是要尽快填补个人 数据收集在法律依据上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序进行；
二是要对 相对人的隐私加以重视和保护，这样才能鼓励相对人积极、全面、如实地提供公 共事务管理机构所需的个人数据，降低数据收集的成本，从而保证收集工作和后 续工作的顺利开展。具体设想将在下文中加以探讨。2、个人数据的加工在进行 个人数据的有效收集之后，进行加工整理来使其集合效应的新的使用价值得以体 现，似乎是一件顺理成章的事情。然而我们稍加分析，却不难发现，对这些数据 进行的任何加工整理皆是有明确目的的，而此目的即为了使用，也就是说在对收 集来的个人数据的处理有这样一个过程：考虑其用途——以此目的进行加工整理 ——投入实际使用。由于目前公共事务管理机构的数据库都仅作本部门业务工作 需要的使用，因此对所收集的个人数据所作的加工整理也相当有限。我们认为对 个人数据的加工整理是在一个封闭系统下所作的内部行为，其直接产生法律问题， 引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的实际影响将在个人数据加工整理结 果的使用上得以体现。因此我们对个人数据的加工整理这一环节也就没有作过多 探讨的必要，而是把目光直接聚焦到个人数据的使用上。3、个人数据的使用个 人数据的使用多种多样，其引起的法律关系和法律责任也因之而易。因此我们首 先有必要对个人数据的使用加以分类，逐个探讨。按使用方向分可分为内部使用、 反馈使用（指公共事务管理机构在对某特定相对人进行管理或提供服务时使用该 相对人所提供的其自身的个人数据）以及外部使用。按使用层次分可分为直接使 用、间接使用和混合使用。直接使用指对收集来的原始的、未经加工的具体的个 人数据进行使用；
间接使用是指对收集来的个人数据进行了批量加工整理后得出 的结果数据的使用，而从该结果数据中已经不能通过逆向加工得到具体的个人数 据了；
而混合使用则是指使用中既有直接使用，又有间接使用。（1）内部使用。

内部使用中既有对个人数据的直接使用，也有对个人数据的间接使用。直接使用 如公安机关、检察机关、审判机关等司法机关部门依法行使对某个或某些公民的 调查权或侦察权等而对个人数据进行调阅、摘录或复制，这些行为均属于在法律 授权的条件下的合法使用。间接使用如根据大量的个人数据的一些统计结果来制 定政策，分析研究社情、民情等。在这些情况下，个人隐私权与公共事务管理机 构所依法履行的职权相较，处于下位，相对人不得以保护自身隐私权为由与之相 抗。这种观点已经为我国及世界各国立法所采纳，也普遍为公众所接受，所以在 这种情况下的使用也不存在我们探讨的空间。（2）反馈使用。反馈使用大体上 都是直接使用。由于其个人数据使用的方向性直指相对人本人，因此也就不会产 生个人隐私权受侵害的情形。而根据我们了解，这其中产生问题较多的原因是由于个人数据未及时更新或个人数据出现差错等引起的在政策适用等方面关系到 相对人切身利益的纠纷。如某知青子女为享受回沪政策故意减小年龄，在回沪后 为了找工作又要求上海市公安局恢复其真实年龄。又如某人身份证号码与他人重 号而遭银行、证券公司等拒绝提供服务。这些问题虽然不涉及个人的隐私问题， 但说明这些个人数据上出现的问题对个人的利益有着重大的影响。从第一个例子 中我们可以看出造成问题的原因是相对人没有提供真实的个人数据而导致的，而 第二个例子则显然是由于公共事务管理机构的工作疏漏造成的。这两个例子是此 类使用中的两个典型问题。对于例一中公共事务管理机构是否可以因为该知青子 女已经从其虚报的个人数据中获利而有权将错就错，拒绝修改其个人数据呢？而 例二中的公共事务管理机构又应当为自己的工作疏漏承担怎样的责任呢？我们 认为：对例一，应当对没有提供真实的个人数据的相对人处以一定的罚款，并需 提供原始证据（如出生证）才予以更正；
对例二，有关机构应当自行负责给予更 正，而不能叫相对伺芾磁苋サ馗悖  匾  币   柘嘤Φ呐獬ァ６  碛幸坏阄颐强 梢悦魅返卮诱饬礁隼  又懈惺艿降氖牵焊鋈耸  菀坏┍还  彩挛窆芾砘  顾  占  屠  茫  湫灾始捶⑸  艘欢ǖ谋浠    辛艘徊愎  彩挛窆芾砘  怪叭ㄋ  秤璧娜ㄍ  陨  省８酶鋈耸  萁  唤鍪潜砻飨喽匀四撤矫嫣卣鞯姆  牛   曳 垂  炊韵喽匀瞬   际  ⒂跋炱淙ㄒ妗Ｕ庑   颐且步  诟鋈耸  菔占   褂 胩峁┦  莸母鋈说娜ɡ  逦竦纳柘胫屑绦  教帧BR （3）外部使用。外部使用也 包括直接使用和间接使用。间接使用如向外部提供一些某方面个人数据统计结果 等。由于其中某个具体的个人数据已经不可被推知，因此我们认为这样的外部使 用已经不涉及个人隐私的保护问题，而是涉及政府保密部门是否认为这些统计数 据本身具有保密的必要，依其政策来决定是否可向外部提供或向哪些外部单位提 供。直接使用中又可分为直接向外提供个人数据和仅提供个人数据服务（如个人 数据的比对）两种。其本质在于前者是提供原料，而后者是提供产品，尤如前者 是提供核电站用来发电的铀，而后者是提供核电站所发的电。对于前者，在实际 操作中是慎之又慎的。虽然现在已经有很多家信息咨询等公司对公共事务管理机 构的个人信息数据库十分感兴趣，试图商洽合作或买断等事宜，但皆遭回绝。由 此我们认为，这种直接使用的个人数据的提供当然地涉及到了个人隐私的扩散问 题，必须严格限制其使用范围或者仅限于公共事务管理机构之间。但由此引出一 个在公共事务管理机构之间的共享个人数据的问题。我们认为，这种共享应当属 于合理使用，因为这不仅避免了政府有关部门再一次收集如此海量的个人数据的 重复劳动和巨额的成本投入，也使个人免除了再一次提供个人数据的麻烦。但值 得注意的是，这种共享也应当有法律依据，随着使用范围的扩大，其权限设置也 应当不同。这我们也将在下文中继续探讨。对于提供个人数据服务这一种使用，鉴于当前市场经济的发展与政府职能的转变，我们认为不能抱着死守的态度，而 是要正视其价值，加以合理的开发利用。而我们孜孜以求的在发挥个人信息数据 库的社会效应与保护个人隐私之间的利益平衡点也必将在这里产生。首先我们要 探讨一下目前公共事务管理机构所拥有的个人信息数据库的定位问题。根据欧洲 议会与欧盟理事会在1996年3月通过的《关于数据库法律保护的指令》(The European Directive on the Legal Protection of Database)中作出的界定：“数据库”是 指经系统或有序的安排，并可通过电子或其它手段单独加以访问的独立的作品、 数据或其它材料的集合。⑴从使用范围上分，数据库有两类，一类是根据国家、 部门和个人的专门需要而开发的专用数据库,也称自用数据库（In-house database ）。这类数据库一旦信息泄露或系统被非授权访问，就会造成不同程度 的损失。因此，它所面临的法律问题主要是保密问题。另一类是向社会开放的， 商业性服务的商用数据库（Commercial database），这类数据库信息种类繁多， 数量庞大，在收集、组织和整理过程中需要开发者投入大量的时间、精力和资金， 并在用户使用过程中会带来价值增值，因此，它受到适应的法律保护是必然的。

以此标准划分，公共事务管理机构的个人信息数据库显然属于前者，然而再具体 地来看，这些数据库中的数据又并非十分机密的数据，而是与每个公民息息相关 的涉及到个人隐私的个人数据，只要将保护个人隐私这一问题妥善解决好，其定 位向社会服务性方向移动一些是符合当前社会发展需要和市场经济模式要求的， 理由如下：①与商用数据库一样，公共事务管理机构投入了大量的人力物力去收 集这些原始的个人数据材料，整理并按一定的形式组织编排。以上海市公安局的 这个个人信息数据库为例，其建设前后耗时4年，至 2000年已投入了1亿多资金， 平均每收集一份个人数据就需7元（其中不包括数据维护、更新的费用）。而当 前由于种种的原因，其使用仍基本局限于内部，远远没有发挥出其蕴涵的潜在价 值，这点不难从众多咨询公司、信息公司、保险公司、银行等对它心存“非分之 想”，多次试图高价收购的事实中看出。为了使这一巨大投资充分发挥其社会效 应，让纳税人充分享受其投资成果，也为了鼓励公共事务管理机构积极从事这一 社会受益的工作，有必要对这类数据库的定位作一些调整。②该数据库中的个人 数据在社会中处于实际的垄断地位。除公共事务管理机构外的其它社会组织无能 力也不被允许大规模地收集个人数据；
一般公民也不会情愿提供；
而如果收集的 个人数据达不到一定的规模，也就可能失去其利用的价值。事实上，社会上许多 事业对这些个人数据有着迫切的需求，如建立社会信用体系，银行、保险公司、 电信公司考查客户资信，咨询公司做市场分析，教育科研机构作教学研究等。美 国Howard Coble 1997年10月提出的H.R.2652法案(Collection of Information Antiprivacy Act)（美国众议院于1998年通过了该法案，并入《数字化千年法案》（The Digital Millennium Act））更是涉及了一系列法定许可行为，包括从数据 库中获取单个非实体部分的信息、利用数据库中信息核实一些被独立收集的数据、 非盈利性的研究使用等。所以，为了促进市场经济的健康发展，缓解对于这部分 个人数据的供需困境，也有必要调整定位。正是基于在这种数据库定位可能发生 调整的情况下，个人数据所蕴涵的个人隐私面临被侵害的风险无疑就大大增加了。

该类数据库在目前的情况下，我国并没有法律来保护它。美国的H.R.3531法案则 明确排除对政府有关数据库的保护，H.R.354法案中进一步指出政府雇员的和其 他主要受政府资助机构为实现政府职能，并受合同约束来自政府独占性权利行为 所产生的信息库将不在保护范围之列。目前在这类提供服务的使用中，已经有银 行、保险公司要求公共事务管理机构进行个人数据比对。我们觉得这是为该类数 据库合理开发利用开了个先河，但必须在开发利用的同时及时建立规章制度，强 化个人的隐私的保护。二、国外和国内某些地区的立法状况介绍首先要说明的是， 我们这里谈的所要保护的个人隐私权已经与民法传统意义上的概念有所区别。隐 私权的概念，可以分为积极意义与消极意义。前者强调个人私生活事务不受恣意 公开、干扰的权利，此亦即民法上所指的隐私权；
⑵后者则是指个人资料控制支 配权，亦即赋予个人对其个人数据的收集利用的开发权和停止权、更正权等，换 言之也就是个人对于其个人数据应有主动积极控制支配的权利，亦即本文所要探 讨的隐私权保护客体，有学者将之称为“资讯隐私权”。信息的普及和发达，其影 响已深入我们的生活，个人数据的收集、处理与利用比以往更为容易，这种趋势 已强烈威胁到个人的权利，当个人数据可以轻易地遭受有心人侵袭与操控之后， 个人隐私权利不免受到威胁。于是，“资讯隐私权”（information privacy）的概念 应运而生，有别于传统意义上对隐私权保护的思考，而转向以“个人数据保护” （data protection）为重心上，以对抗信息时代中隐私权所受到的冲击。各国及各 国际组织以“个人数据保护”为中心的立法和决议已经陆续发展起来，除了较早的 经济合作及发展组织（OECD）1980年9月通过《隐私个人保护基准》(Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data)，及欧洲议会 1981年签署的《个人数据保护协定》(Council of Europe Convention For the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data)等规 范外，欧盟于1995年 通过《个人数据保护指令》(European Union’s Directive 95/46/EC on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data)，此保护指令于1998年10月25日已经正 式生效，该指令要求15个成员国都要立法去管理个人资料，并且特别规定第三国 若未符合“适当”标准(adequacy standard)，则为保护其人民个人数据隐私起见，欧 私  扇”匾  胧┓乐蛊涓鋈耸  葑  浦粮镁哂幸梢宓牡谌   １；
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要想让民众能放心在网络上从事商务活动，确保个人数据不被侵犯是重要的。而 中国台湾在其八十四年八月十一日正式公布实施了《电脑处理个人资料保护法》 （以下简称个资法）。可见对“个人数据的保护”已引起了广泛的关注，我们也应 当加以借鉴，加快我们的立法步伐，来解决我们在实际中已经碰到的问题，保护 我们公民的个人数据。三、对策和参考意见在分析研究了公共事务管理机构对个 人数据的收集、使用等情况中的问题之后，我们试图提供一些解决问题的建议以 供参考。基于目前的国情，要建立一部独立的《个人数据保护法》似乎条件还不 成熟，但就公共事务管理领域来说，个人数据的保护应当纳入地方法规和部门规 章来填补这一领域的个人数据保护的空白。我们觉得要这样做的话，以下几点是 应当贯彻的：1、个人数据首先要确立对个人数据不得任意收集的原则。如《个 资法》中规定非公务机关非特有目的的不得进行个人资料的收集和处理；
如有特 有目的要向事业主管机关申请登记，核准后发给执照，而申请登记核准后还须公 告登载并供查阅。对于大规模的个人数据的收集只能是由法定的公共事务管理机 构，如公安机关等，按法定的程序来收集。或者仅限于公安机关，而通过立法规 定政府部门之间的关于个人数据的共享程序来使有需要的部门获得相关的个人 数据。而这种在公共事务管理机构之间的使用范围的扩大也不得随意，法律应当 规定何种情况可以扩大，何种情况不可；
按照对个人数据的分类，哪些个人数据 可以共享，哪些不可以共享；
并对访问权限进行设置。总之，这种获得个人数据 的行为，不论是收集还是从他处实现共享，都必须是法律授权的，也就是要有法 律依据。2、为切实保护个人隐私权，在个人数据的收集环节中就应当得以体现 并作出相应的保证。明确收集个人数据的使用目的，并且明确告知哪些个人数据 是必须要提供的，而哪些是可以选择提供也可以选择不提供的。个人不仅是个人 数据产出的最初来源，也是其正确性最后的核查者，所以个人当然地对其个人数 据拥有主动积极的控制支配权。当个人将其数据提供给收集机关时，这种主动积 极的控制支配权即发生分化和弱化。所以，应当通过制度的方式来弥补这种分化 和弱化，而个人也应当成为收集机关对该个人数据使用范围的参与决定者。当个 人将其数据提供给收集机关时，当可以视为个人对收集机关所告知的目的的使用 的同意，但其他目的的使用则视为不同意。我们认为在此阶段即可通过格式化的 行政合同或其它协议来决定个人数据的使用范围并设立救济方式。而收集机关在 没有同当事人协商并获得其同意之前，不得将当事人为某特定目的所提供的个人数据运用在另一个目的上。3、法律应当对所保护的个人数据的客体包括公共事 务管理机关可以收集的个人数据的范围加以细数。如中国台湾的《个资法》中规 定：保护客体即是个人资料，所谓“个人资料”是指“自然人的姓名、出生年月日、 身份证号码、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业及其他足以识别该个人的资 料”，亦即 可以凭借该资料辨识谁是资料本人的资料。4、法律应当规定个人与 个人数据收集机构的权利义务。对于个人来说，法律应明确赋予其控制其自身数 据的权利；
在其按规定向收集机关提供其个人数据后享有获得相应服务、办理相 关事务的权利等。同时个人又负有按规定主动、如实地向收集机关提供、及时更 正其个人数据，保障公共事务管理机关顺利开展工作的义务等。对于个人数据收 集机构来说，拥有按法律规定收集、加工、使用个人数据的权利以及维护其收集 工作正常进行的权利等。其义务在于告知数据提供人其权利义务；
告知所要收集 的个人数据的范围和使用目的；
保护数据提供人的隐私；
维护所收集个人数据的 安全和完整；
透明化对个人数据的使用状况；
接受法定监督机关以及公民的监督 等。这里需要另外指出的是，由于个人数据一旦成为收集机关加以使用的数据， 即具有权威性，对个人的权益产生影响，所以个人对其提供的数据的真实可靠性 负有责任，收集机关亦有在数据的收集、加工、使用过程中避免其出现差错的责 任，由此产生的不利后果应当由过错方承担，如见前述。5、法律规定应当约束 公共事务管理机构对外提供个人数据，并对公共事务管理机关对外提供个人数据 服务树立宗旨并加以指导。对外提供服务应当符合维护社会公共利益的宗旨，在 “三公”的前提下向社会提供对外服务。避免由于对垄断数据资源获得途径的差异 而造成不正当竞争。欧盟指令1992年的建议里有关许可的条款要求拥有任何特定 信息唯一来源的数据库拥有者按照公平和一视同仁的条件许可任何竞争者使用 该信息。法律应当规定对征信业及以收集或处理个人数据为主要业务的团体或个 人、医院、学校、电信业、金融业、证券业、保险业、大众传播业等行业可以提 供服务的范围和审批程序。6、公共事务管理机构应当完善内部的规章制度，强 化个人数据相关工作的管理，杜绝内部工作人员非工作目的的私自对个人数据的 处理和泄露。7、法律应当对个人数据使用的法定许可与合理使用的范围进行规 定，避免个人隐私权的不合理膨胀。四、结束语对于公共事务管理中的个人数据 保护，我们现在所做的研究是肤浅的，许多问题尚未吃透，故不敢妄加评论。尤 其是对公共医疗机构的个人数据保护的研究则完全没有涉及，这是本文的一大缺 憾。我国在公共事务管理过程中对个人数据的保护还处于探索阶段，笔者仅将研 究中发现的有关个人数据保护的问题突显出来，希望在该问题的相互探讨过程中 能够找出解决问题的合理方法，为规范和完善我国公共事务管理中的个人数据保 护献出一份绵薄之力。⑴ 《数据库的版权保护问题》 洪小娟、杨小进合著⑵ 《网络时代个人隐私应如何保障》 李科逸