论宪法实施的基础条件|实施的基础条件

论宪法实施的基础条件

宪法实施一词中的“实施”，英文对应的单词为“execution”或 “implementation”。在《布莱克法律词典》中，“execution”一词具有“使之产生效 果”[2]之意。从这个意义上来讲，宪法应当具备社会效果才能称之为实施。宪法 实施作为宪法学上的术语，学者均认同宪法实施应当是使宪法产生实际社会效果 的一种制度形态和动态过程。但在宪法实施的具体内容上却存在着较大分歧。目 前学术研究中的代表性观点可以归纳为以下几个方面。

第一，宪法实施是指宪法规范在客观实际生活中的贯彻落实，是宪法 制定颁布后的运行状态，也是宪法作用于社会关系的基本形式，其内容是将宪法 文字上的、抽象的权利义务关系，转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关 系，并进而将体现在宪法规范中的人民意志转化为人的行为。宪法实施的基本构 成主要包括两大方面：一是宪法的执行和宪法的适用，二是宪法的遵守[3]。第 二，宪法实施即是将书面上的宪法规范变成为社会现实的过程、方式和手段。宪 法实施包括三个基本方面：首先，观念形态，如宪法意识、宪法信仰、宪法观念 等；
其次，制度形态，包括保障宪法实施的各种制度；
最后，制度实施过程中的 阶段及不同阶段所存在的问题[4]。第三，宪法实施是相对宪法制定而言的概念， 是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。宪法实施是广 义、宽泛、宏观意义上的概念，它包括通过立法使宪法法律化，行政机关执行宪 法，司法机关司法宪法等。宪法实施的具体机制包括宪法监督及宪法解释，或者 是违宪审查和宪法诉讼等[5]。第四，宪法实施是指公权力部门依据宪法作出的 国家行为。宪法实施分两类：程序性实施是指公权力机构按照宪法规定的程序作 出的决定或行为；
实体性实施则是指以特定宪法条款为目标作出的决定或行为 [6]。我国的立法和行政实施一般均为程序实施，司法性适用构成实体实施的主体。现行宪法在实施中还存在某些不足之处。在这里，宪法实施主要是指实体性 实施，即宪法的司法适用。第五，宪法实施，又叫宪法适用，是指国家有权机关 依照法定的方式和程序，从宪法规范的特点出发使其得以落实贯彻并发挥作用的 专门活动。宪法实施具有两种方式，一是立法实施，二是解释实施[7]。与宪法 实施相关联的词汇包括宪法遵守、宪法适用、宪法解释、宪法监督、宪法保障、 违宪审查等。

还有狭义宪法实施的观点和主张，指适用宪法规范处理宪法争议，矫 正违宪行为的活动[8]。主张宪法实施意味着要参照其他国家已有的经验建立中 国的违宪审查制度，如果没有违宪审查就没有宪法实施。对此，笔者认为宪法实 施与违宪审查不是同一概念。只不过在后来的实践过程中，违宪审查作为宪法监 督方式发挥了作用。违宪审查是宪法实施的监督方式，但还不是唯一途径。法院 审理案件过程中要适用某项法律，藉此涉及到该法律的合宪性审查，但法院不可 能适用穷尽全部法律条文，没有适用到的法律条文也存在违宪的可能性。因此， 仅依靠违宪审查来保障宪法实施是不够的。此外，立法机关、行政机关与司法机 关之间在宪法实施过程中的相互监督机制，如依据宪法由特定机关严格按照正当 法律程序，对法律规范的废止、对行政机关抽象行政行为和具体行政行为的审查， 以及对错案的追究等则属于宪法监督的范畴，而非宪法实施本身。

现行宪法使用的是“监督宪法的实施”这一表述形式②，尽管没有明确 宪法实施的内涵，但可以从宪法文本及相关的文献资料中推断出制宪者的意图。

第一，宪法实施的主体。不仅包括国家公权力机关，还包括各类社会组织，以及 全体公民。第二，宪法实施的内容。叶剑英（时任宪法修改委员会成员）在五届 人大一次会议上《关于修改宪法的报告》（1978年版）中指出：“宪法通过以后， 从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证全部实施。”第三，宪法实施的方 式。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“全国人大和 它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的 遵守和执行。”宪法实施包括宪法遵守，贯穿于宪法实施的每一个环节，涵盖了 全部国家机关、社会组织和全体公民个人。其次是宪法执行，即国家公权力机关 直接运用宪法来处理具体事情的活动[9]。再次是宪法监督，它是宪法实施的保 障，要求监督宪法实施的权力来源和运行机制必须依照宪法规范进行。

笔者所认同的宪法实施就是文本意义上的宪法原则和规范转换成为 社会现实，并能够很好地保障公民宪法权利的制度形态或动态过程。宪法实施的 第一层次包含两种实施形态，其一为常态的宪法实施，即以宪法文本为依据，全部主体在宪法授权范围内行使各自的职权，严格按照宪法约束自己的行为。其二 为特殊的宪法实施，即特定机关在宪法颁行实施后，依照法定程序对宪法条文进 行的修改活动，以使宪法规范能够与社会发展相适应。宪法实施的第二层次：即 宪法监督和制约机制。其一是权力与权力之间的监督制约机制，同时也包含各机 关内部自上而下的监督制约机制。其二是权利对权力的监督制约机制，即社会组 织与公民在宪法实施过程中通过行使监督权，对各个国家机关进行监督。通过权 力—权力之间、权利—权力之间的监督制约关系发挥协同效应，共同促成宪法实 施。

二、激活宪法解释及其制度 宪法解释是在宪法实施、宪法监督过程中必须运用的技术手段，宪法 实施的监督机制依赖于比较成熟的宪法解释制度，宪法实施就是将宪法原则、精 神和规范忠实地予以贯彻和执行，在这个过程中必须坚持对宪法原则和规范的正 确解读。鉴于宪法解释的重要现实意义，有学者甚至认为宪法实施其实就是经由 宪法解释来进行的，是解释的事业[10]。

依据宪法学基本原理，宪法解释就是以宪法实施为目的，解释的一个 重要功能在于“应用”[11]。由于宪法规范的原则性、概括性特点，使得宪法规范 蕴含着极其深厚和丰富的内涵，在理解上容易产生歧义，从而引发不同的社会效 果。特别是当牵涉到价值判断时，结论会大相径庭，导致巨大的分歧。因此，需 要借助于宪法解释活动来统一对宪法规范的理解和认识，以树立和维护宪法权威。

但是，宪法解释并不等同于宪法实施本身，它与宪法监督连接在一起，宪法监督 离不开宪法解释，宪法监督权的行使与宪法解释紧密相关，拥有宪法监督权的前 提是要有宪法解释权，没有宪法解释权就不可能有真正意义上的宪法监督权。

现行宪法文本中有关于宪法解释制度的设计，到目前为止并没有具体 的宪法解释实践。有人认为全国人大常委会关于香港特别行政区基本法的几次释 法可以被认为是宪法解释的具体实践，但是特别行政区基本法毕竟不是宪法，显 然不能将其称为是宪法解释。从长远来看，有必要确立完善的宪法解释程序，扩 大宪法解释的运用范围，使宪法解释成为调整宪法规范与社会现实关系的基本形 式[12]。

依据宪法学理论，宪法规范在词语的使用上和逻辑上与普通法律有很 大区别，比较而言宪法规范的用词更为抽象化和原则化，因此这就决定了在宪法 实施的监督过程中，澄清、查明和确定宪法规范的含义是必须要进行的工作。而且宪法监督不仅是法律过程，也是一个政治过程，意味着宪法监督会引发相应的 政治效果。因此，这就决定了宪法解释不单纯是一个依赖于宪法文本中所使用的 文字和语词而进行的专业性、技术性的活动，同时又是一个需要参照和援引更为 广泛的渊源的政治过程，其中包括制宪者的意图、政治哲学与理论、道德以及一 个特定时代的宪法共识。正因如此，宪法解释权是一项重要的权力，应该由一个 经由宪法特别授权的机关来行使，而不是泛泛的由多个机关共享的权力。法院依 据宪法授权通过正当法律程序裁决具体案件时涉及到对宪法的理解；
立法机关在 制定法律的时候需要对宪法规范的含义进行正确解读，以便将宪法的原则性规定 具体化；
行政机关在执行法律的时候也要对相应的宪法规范进行正确的理解，以 便指导行政执法活动。这些只是涉及对宪法的理解，而不是严格意义上的宪法解 释。如果说这些具体活动都属于宪法实施中的宪法解释活动的话，那么宪法解释 本身就失去了其应有的严谨性和规范性。假设每个国家机关都拥有宪法解释权， 基于各自行使宪法所赋予职权的需要对宪法规范进行解读，就会产生不同的解释。

诚然，在立法机关、行政机关与司法机关行使宪法赋予的职权实行具体工作行为 时，都是以对宪法规范中所包含的基本精神、宪法价值的理解为前提的，但这仅 仅是对宪法的理解而已，并非宪法解释本身。只有当对这些宪法实施的具体职权 行为进行合宪性监督时，宪法解释才具有实际意义。宪法监督机关一旦发现立法 机关、司法机关和行政机关等主体的职权行为及其结果有违反宪法原则和规范的 嫌疑时，有权依法定程序开展监督，在这种情况下就需要对宪法原则和规范进行 解释，以阐明宪法的本意。

如何化解宪法解释制度的不健全，笔者认为可从以下几个方面考虑。

其一，强化备案审查制度。将现有的备案审查制度从形式审查转向实质审查，在 审查意见和结论中，通过阐明宪法原则和宪法规范的意义，对地方性法规的制定 提供宪法指引和宪法指导。其二，鉴于全国人大及其常委会行使职权受到会期时 限的限制③，应该设立一个专门性的工作机构，辅助全国人大及其常委会完成相 关的工作。特别是在目前各个地方的改革、“先行先试”如火如荼，大量的地方性 法规、规定需要审查。由一个常设的、专门性的工作机构审核后提出意见，然后 在全国人大及其常委会会议上，通过法定程序提交最终结果，促使宪法监督机制 处于经常性工作状态。其三，确立宪法解释程序规则。成立专门宪法工作机构更 为可靠。不论是“宪法委员会”，还是“宪法与法律委员会”，由专门性宪法工作机 构规范的运用宪法解释的程序、解释方法和解释原则。

三、宪法监督保障机制的有效运行宪法实施的保障机制就是以宪法实施为核心，通过发挥各个宪法监督 主体所承担的保障职能，以及形成彼此之间的协调关系，来共同保障宪法实施的 积极效果。

中国现有的宪法实施的保障制度的设计以立法机关行使宪法监督权 为核心。根据现行宪法和立法法的相关规定，全国人大及其常委会行使宪法监督 权。全国人大有权改变或撤销全国人大常委会的不适当的决定；
全国人大常委会 有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，并有权撤 销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的不 适当的命令、指示和规章，并有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当 的决定和命令；
县级以上的地方各级人大有权撤销本级人民政府的不适当的决定 和命令，并有权撤销下一级人大的不适当的决议；
县级以上的地方各级人民政府 有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定。省、直辖市的 人大及其常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会备案；
自治区的自治条 例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单 行条例须报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

同时《立法法》规定，国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市 和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家 制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定 无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。国家机关、社会团体、企事业组织 和公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的， 可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议或要求，由全国人大常委会工作 机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。现行宪法和立法法所確立的宪 法实施保障机制应该说是一个比较好的制度设计，这些具体的规定表明尝试在立 法机关、行政机关和司法机关之间形成有效的保障机制，同时在同一国家机关系 统内部形成自上而下的保障机制，使宪法实施的保障机制能够汇合不同主体的协 助职能和配合义务，以便形成一个立体、多维的宪法实施保障机制。

规范分析的结果表明，宪法监督的启动主体是多元的，国家机关、社 会团体、企事业组织、公民个人都属于宪法监督主体的范围。宪法监督的对象主 要针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，这些法律规范和规定都是 与社会公众日常生活息息相关的。受理机关也很明确——全国人大常委会。在形 式要件上则要求采用书面形式提出建议或要求，以增强提出审查建议或要求的确 定性、规范性和严肃性。这一制度设计基本上还是比较完备的，但也存在着某些 缺陷，如全国人大常委会是否必须接受相关“建议或要求”？如接受应否予以答复？在什么时间内答复？以什么形式答复？如确定某一规范违宪，作为阐明违宪 理由的宪法解释应如何做出？违宪责任应以何种方式承担？由此观之，这些问题 均涉及宪法实施保障机制运行中的程序性问题，现行宪法实施的保障机制的最大 缺陷就是缺乏程序性的规则设计。失去了程序规则的庇佑，原本很好地制度设计 徒有其表，没有了可操作性，宪法的至上性无从展现。其直接后果是，一方面导 致宪法实施保障机制不能有效充分运行；
另一方面有可能陷宪法监督机构于不利 的境地，因为在这种情况下，法定的宪法监督机关在没有程序指引的前提下，无 法针对公民或其他主体的书面“建议或要求”做出具体的回应，但在社会公众看来 显然这些有权做出“改变或者撤销”的宪法监督机关有不作为的嫌疑④。

但在司法实践中宪法监督保障机制面临的却是别样的尴尬。当法官在 审理具体案件时对下位法违反上位法有所质疑，在判决中表述上位法与下位法的 宪法关系的内容，却使自身遭遇极为不利的结果。其中最具有典型意义的事例就 是“李慧娟事件”，⑤暴露出宪法监督保障机制在运行过程中存在的问题。违反上 位法的下位法长期存在，并作为法官裁决案件的主要依据而没有被及时地予以改 变或者撤销，同时以往依据违反上位法的下位法做出的已经生效的法律判决也没 有被任何宪法监督机关所追究，表明地方人大在宪法实施的保障机制中并没有发 挥出应有的监督作用。仅就个别事件剖析个中原因，或许是出于地方保护主义的 狭隘立场，再进一步追问恐怕就是欠缺宪法意识的问题了。没有宪法意识，就不 可能有维护宪法权威的行动。所以更为关键的则是在全社会范围内达成宪法共识， 行成维护宪法权威的社会环境[13]。

注释：
①中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报，2014年10 月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

②现行宪法文本中使用“实施”一词共有三处：宪法序言的最后一句， 第六十二条第二款，第六十七条第一款。

③根据现行宪法的规定，全国人大每年开会一次，每次会期在十五天 左右。全国人大常委会每两个月开会一次，每次会期两个星期左右。

④以2003年“孙志刚之死”事件为分析样本，当时三位公民向全国人大 常委会递交了书面的公民建议书，要求启动中国的违宪审查机制，对国务院制定 的《强制收容遣送条例》进行违宪审查，但全国人大常委会对此没有给予任何答复。

⑤李慧娟事件中揭示出的宪法问题是，依照宪法和法律的规定，河南 省人大常委会制定的《河南省农作物种子管理条例》（简称《种子条例》）在《种 子法》于2000年12月1日施行后，与《种子法》相冲突的条款应属无效，河南省 人大应当对《种子条例》及时予以修改或者废止。在这一点上河南省人大为不作 为。