加强行政补偿立法的法治化路径探索 法治路径

加强行政补偿立法的法治化路径探索

关键词：行政补偿，立法模式，行政补偿法 行政补偿，又称为行政损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益 而合法的给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则， 对该损失予以弥补的行为和制度。[i]关于行政补偿的理论基础有众多的理论观点， 其中“公共负担理论”得到了广泛的认同，该理论认为如果公民为了公共利益受到 了“特别损失”就违背了由全体社会成员公平负担的原则，应该由国家对其“特别 损失”予以填补。具体的行政补偿制度、标准、范围等一般由法律进行规定。

一、加强行政补偿立法的必要性和现实基础 在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财 产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。[ii]把宪法规范的 内容予以具体化是行政法面临的首要任务，正如有的学者所指出的那样“宪法是 行政法的基础，而行政法是宪法的实施。”[iii]加强行政补偿的立法，是实现宪法 关于补偿规范的一个重要的内容，否则宪法的规定就很有可能因不具有操作性而 被长期的虚置，人们寻求行政补偿也根本无法得到保障。论及此处不得不让人反 思国家赔偿立法的教训，在我国1982年《宪法》中就规定了国家赔偿的条款，但 是由于规范过于原则性，在1995年《国家赔偿法》实施以前，公民谋求国家赔偿 仍然没有任何有效的法律保障。行政补偿立法不应该再重复国家赔偿立法同样的 错误。“人权入宪”以后，人们的人权观念日益增强，保障人权已经成为国家公权 力运行和完善法律制度的主要价值诉求。特别是随着我国市场经济的发展和日益 成熟，公民成为自主的平等主体，保护公民的私有财产不受侵犯既是保障人权的 重要内容也是维护公民主体性地位的基础和现实需要。我国目前的行政补偿制度 主要规定在单行法之中，由于规定的不统一呈现了诸多问题，已经不能满足保护 公民权益的需要。因此规范和健全行政补偿法制，特别是加强行政补偿立法已经 成为我国行政法治化进程中的一个重要的现实课题。

目前关于行政补偿的理论已经相当成熟，对于行政补偿的基本原则、范围、标准和制度框架等都有深入的研究，为行政补偿的立法提供了坚实的理论 基础。而且随着我国依法治国，建设社会主义法治国家进程的推进，法治建设已 经取得了很大的进步，法治的观念已经深入人心。依法行政，建设法治政府是目 前我国行政机关努力奋斗的目标。行政机关及其工作人员在旧的传统权力观念的 影响下所固有权力本位、权力至上的观念也正逐渐被现代法治观念所取代。行政 机关及其工作人员也逐渐树立了现代权责观念，有权力必有责任，未有无责任之 权力。而且随着法制建设完善，对权力的监督制约机制和责任承担机制越来越健 全。这些法治建设的进步和观念的改变为行政补偿的立法创造了良好的法治环境 和社会环境。尤其是2004年的宪法修改，把保护人权写进了宪法，明确规定了对 公民私有财产的保护，和对公民私有财产征收、征用的补偿。宪法规范的首要功 能是对国家公权力的约束，为国家公权力的行使划定一个界限，即不得无故侵犯 公民的私有财产，即使是为了公共利益从事合法行为给公民造成损失的也要承担 补偿责任。补偿制度“入宪”为加强行政补偿立法提供了坚实的、直接的宪法基础。

因此在各种条件综合作用下加强行政补偿立法、规范和健全行政补偿 法制不仅必要而且可能。行政补偿法制的规范化有利于推进行政法治的进程，实 现在以人为本的法治理念下保护人权的终极目的。

二、行政补偿立法模式的选择 加强行政补偿立法面临的首要问题就是采用什么样的立法模式，近年 来对这一问题有不少的争论。

（一）分散立法还是统一立法？抑或第三种选择？ 我国并非没有行政补偿的法律规定，但只散见于各个单行法之中，未 有统一的原则性规定，造成了补偿范围不确定和补偿标准不统一等诸多问题。如 何解决这些问题，提出了第一个行政补偿立法的模式选择问题，即保持现有的分 散立法模式，还是制定统一的《行政补偿法》？抑或有第三种选择？ 第一种立法模式是保持现有的分散立法，主要是完善现有的单行法关 于行政补偿的规定，可以简称为“分散立法模式”。我国目前行政补偿的法律条款 散见于许多单行法之中，补偿的原则、范围、标准和程序等往往会有不一致。纵 览我国的法律规定关于补偿主要有以下的法律用语，“适当补偿”“相应补偿”“合 理补偿”有的甚至只规定给予“补偿”。[iv]这些不同法律用语的规定往往会导致不 同的补偿结果，如“适当补偿”“合理补偿”就可以理解为不包括“完全补偿”，而“相应补偿”和“补偿”则可以理解为包括“完全补偿”。而且没有统一的可操作的标准， 补偿多少完全由行政机关进行裁量。这样就很可能造成不同的公民之间的不平等， 影响法律在人们之间的公信力，人们会认为法律缺乏公正，甚至严重的会导致对 法律的抵触。因此若没有统一的原则和标准，单靠完善单行法的规定是无法从根 本上解决这一问题的。

第二种立法模式是制定一部统一的《行政补偿法》，可以简称为“统 一立法模式”。内容可分为两部分：一是总则部分，规定统一的行政补偿的基本 原则、范围、标准、程序等；
二是分则部分，在梳理现有单行法关于行政补偿规 范的基础上，采用列举的方式把各种具体的行政补偿一一作出规定，各单行法相 应的规范予以废止。采用这种立法模式的优点非常明显，就是行政补偿的规定非 常的明确、具体、统一，而且由于规范非常集中便于查阅和适用。但是由于我国 社会经济的飞速发展，涉及到行政补偿的事项会越来越多，采用列举的方式难免 会有挂一漏万之疑虑。而且这种立法模式涉及到众多的单行法规范的修改或废止， 立法成本会非常的大，立法的周期会非常的长。因此从目前的条件分析，不宜采 用这种立法模式。

除了以上两种立法模式，是否还有第三种选择？这就是笔者将要阐述 的“半统一立法模式”。即关于总则可以制定一部统一的《行政补偿法》，各种具 体的行政补偿仍然由各单行法规定。这种立法模式在我国有成功的立法经验可以 借鉴，如关于行政许可的立法，行政许可事项纷繁复杂，要进行全部的列举几无 可能，我国制定的《行政许可法》只规定了行政许可一些基本的原则、程序等等， 各种具体的行政许可行为仍然由单行法规定，但要符合《行政许可法》的要求。

这种“行政许可立法模式”的实践经验对行政补偿立法有重要的指导意义。就总则 可制定一部统一的《行政补偿法》，规定行政补偿的原则、范围、标准和程序等 等，各种具体事项的行政补偿仍然由各单行法规定，但单行法的规定与《行政补 偿法》相抵触的不再有法律效力。从而既节约了立法成本，又达到了统一规范行 政补偿行为的目的。在适用时也可以有统一的标准予以把握。即使单行法对某些 特定的行政补偿没有做出具体的规定，也可以暂时适用《行政补偿法》的原则规 定予以解决。

（二）单独立法抑或混合立法？ 在立法过程中不时有将损失补偿和损害赔偿合流的声音，在制定《国 家赔偿法》的过程中就有人提出来应将国家赔偿责任与补偿责任一并规定在该法 之中，因为不论是国家机关的违法行为还是合法行为造成的损失，国家都应该负责填补。[v]这就提出了第二个行政补偿立法的模式选择问题，即行政补偿是单 独立法还 是混合立法？关于混合立法近年来有人提出两种模式：一是不再区分损害 赔偿和损失补偿的异同，而制定统一的《国家责任法》。[vi]二是修改《国家赔 偿法》把行政补偿作为一部分纳入其中。[vii] 从损失补偿和损害赔偿给予当事人救济的方式、目的和我国的目前立 法实践、立法成本分析，以制定单独的《行政补偿法》更为适宜。

1.制定《国家责任法》不利于对当事人的救济 就历史渊源而言，国家补偿行为存在的历史要早于国家赔偿行为。法 国早在1789年的《人权宣言》中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当 合法认定的需要并显系必要时，且在公平而且预先补偿的条件下，任何人的财产 不得受剥夺。”作为一种完整的制度，行政补偿的确立却晚于国家赔偿，直到20 世纪行政补偿才逐渐形成了不同于国家赔偿的基本原则、责任性质、救济目的、 救济手段、补偿标准等，并专门立法，于是行政补偿制度也就应运而生了。但是 这种区分损失补偿和损害赔偿的制度建构在国外还是国内都遇到过挑战，如德国 联邦普通法院在实践中提出过“类似征收之侵害”的概念。认为国家机关在行使公 权力的过程中违法，并造成了公民的损失，但主观上并没有故意或过失的责任承 担类推适用征收补偿之法理，由国家负补偿责任。后来扩大为违法有责之侵害行 为也照此办理。从而逐步模糊了国家赔偿和损失补偿的界限。我国也有学者也指 出“近年来，由于在损失补偿和损害赔偿两个领域内救济主义日渐盛行，在实际 救济是越来越倾向于切实填补当事人合法权益所受的损失或损害，而不太注意引 起损失或损害的原因对救济结果的影响，从而补偿与赔偿，特别是事后补偿制度 与赔偿制度出现了合流的趋势，区分补偿与赔偿的传统理论受到很大的冲 击。”[viii] 对于德国出现的损失补偿和损害赔偿的“类似征收之侵害”理论，理论 界和实务界从救济的角度对之提出了质疑。德国联邦宪法法院在1981年“湿采石 裁判”中对该理论提出了挑战。认为当事人应首先向行政法院诉请撤销违法之国 家行为，而不得放弃诉请撤销。当事人在诉请撤销与直接请求赔偿之间并无选择 权，当事人如殆于行使法定之救济手段，嗣后即不得再就所受之损失请求赔偿。

此项判决主要揭示：请求行政法院撤销违法国家行为，乃属“第一次之权利保护”， 而请求赔偿则属“第二次权利保护”，二者有先后顺序关系，人民应先循“第一次权利保护”途径，谋求救济，而于无法以第一次保护途径获得救济时，始得循“第 二次权利保护体系”，请求赔偿。德国基本法关于损失补偿之法理，于“违法之国 家行为”，并无适用之余地。[ix] 笔者认为，损失补偿和损害赔偿“合流”的观点，更多的是把注意力放 在了结果责任的角度上，认为只要能填补当事人的损失即可。从二者分离的历史 渊源上考证，救济目的的不同应该是关注的重点。损害赔偿首先强调的是对国家 违法行为的排除，其次才是对公民损失的填补，赔偿是国家对其违法行为承担的 一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态。而行政补偿仅仅是国家 因合法的行政行为对公民“特别损失”的补救。即使对于国家公权力违法但主观上 无过错行为的救济首先也必须排除违法行为的继续存续，然后才是填补给公民利 益造成的损害，其救济方式和目的与损害赔偿的救济相同，可纳入国家赔偿的调 整范围之内，而不是将之纳入损失补偿的范围，二者不可混淆。在我国颁布的《国 家赔偿法》实际上已经把这种行为的赔偿纳入其中。[x] 因此，若采用制定统一的《国家责任法》的模式，对行政补偿和损害 赔偿不作区分，就有可能将关注的重心集中于对于当事人损失的填补，而对于国 家公权力的是否违法不再是审查的重点，就很有可能造成国家的违法行为不能得 到及时的排除。当事人的权利受侵害后也往往无法获得及时地救济。同时也不利 于对国家机关及其工作人员违法责任的认定，甚至不排除有的国家机关及其工作 人员为了逃避责任会故意避免对国家公权力行为性质的认定。起不到对于国家公 权力应有的监督、制约作用。

2.行政补偿纳入《国家赔偿法》的立法困境 行政补偿相对于国家赔偿有不同的原则、救济目的、救济手段、补偿 标准等，如有的国家关于赔偿的标准中就有惩罚性赔偿的规定，而在行政补偿中 是不可能有惩罚性的补偿的，补偿以完全填补当事人的损失为最高标准。如果把 行政补偿作为一部分纳入《国家赔偿法》之中，难免会造成一些原则性规定的适 用混乱。哪些基本的规定应该适用于国家赔偿，哪些基本的规定应该适用于行政 补偿，不容易准确的界分。在我国公民普遍的法律素质不高，法律意识薄弱的现 实环境下，容易造成公民对法律内容理解上的困难，不利于对公民权利的保护和 救济。同时采用这种模式也不利于行政补偿制度本身的完善和发展，因为行政补 偿作为一个完整的制度形式，理论上就应该有单独的法律规定作为支撑。将其规 定在《国家赔偿法》之内，很容易的就会让人产生错觉，似乎行政补偿是国家赔 偿的一部分，行政补偿也就失去了独立存在的意义。因此制定单独的《行政补偿法》应该是一种适宜的选择，不仅有利于 适用和对当事人权益的救济，而且可以极大地节约社会成本和立法成本。因为在 我国已经制定《国家赔偿法》并将损害赔偿单独立法的情况下，对违法行政行为 造成的损害要给于受害人国家赔偿，国家赔偿后对有故意或过失的工作人员要予 以追偿等法律规范和法律制度已经为人们所熟知。对行政机关的公务员依法行政， 防止违法行政行为的发生也有重要的促进作用。若是将损失补偿和损害赔偿“合 流”立法的话，难免会对人们，特别是国家公务员已经形成的法律观念造成巨大 地冲击，会难以避免因责任的混同而对违法过错的规避。对已经形成的救济制度 也是一个冲击。而且损失补偿和损害赔偿如何结合？怎么样结合？并非将一些法 律规范简单的放在一起就能达到相关的立法目的。必须要进行充分的论证，这都 不是能在短时间内能够完成的事情。

三、结语 我国行政补偿法制的规范化有许多工作要做，可以以制定单独的、“半 统一”的《行政补偿法》作为一系列工作的突破口，因为法制的统一首要的要求 是内容的统一，内容统一了就可以为公民提供统一的行为模式，为行政机关提供 统一的执法标准。根据我国目前的实际，制定单独的、“半统一”的《行政补偿法》 既能满足我国现实需要，又能节约社会成本和立法成本，是加强行政补偿立法的 一种适宜选择。

注释：
[i] 杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第 590页。

[ii] 2004年宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” [iii] 龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5 页。

[iv] 《中华人民共和国渔业法》第13条第2款规定：“国家建设使用确 定给全民所有制单位或者集体所有制度单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂， 由建设单位给予适当补偿。”；
《中华人民共和国中外合资经营企业法》第2条第 3款规定：“国家对合营企业不实行国有化征收；
在特别情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”；
《中 华人民共和国防洪法》第7条第3款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶 持；
蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”；
《中华人民共和国矿 产资源法（修正）》第36条规定：“……由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥 善安置群众生活；
……”等。

[v] 应松年著：《国家赔偿法立法探索》， 载《中国法学》1991年第5期，第49页。

[vi] 2004年《“海峡两岸行政法学术研讨会”综述》. [vii] 姜明安著：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5 期，第14页…… [viii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高 等教育出版社1999年版，第469页。

[ix] 翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第 1777页。

[x] 该法第2条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵 犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔 偿的权利。第3条第5项规定的造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；
第4 条第4项规定的造成财产损害的其他违法行为，受害人都可以取得赔偿。在这些 法律规定中只强调了违法行为的发生，并没有区分违法行为产生的主观过错，只 要是违法的国家行为给公民造成了损害就一概给于国家赔偿。第14条关于行政赔 偿追偿条款的规定也从一个反面证实了对于公务员的违法无过错的行政行为造 成的损害，国家同样予以国家赔偿。