【中国足协作为行政诉讼主体的法理分析】行政诉讼的主体

中国足协作为行政诉讼主体的法理分析

关键词：中国足协；
行政诉讼主体；
体育社会团体 2001年10月16日，中国足协对长春亚泰等几个足球俱乐部做出了“中国足 球史上最严厉的处罚”[1]“足纪字（2001）14号处理决定”（以下简称 14号处理决 定）。[2]长春亚泰足球俱乐部对此处理决定不服，于2002年1月20日向北京市第 二中级人民法院正式提起行政诉讼，请求法院依法撤销中国足协对他们作出的处 罚决定。北京市第二中级人民法院于2002年1月23日作出裁定，以“不符合法律规 定的受理条件”为由，裁定不予受理。这在法律界引起了很大反响。

对长春亚泰足球俱乐部状告中国足协案涉及的法律问题，法律界有不同的 意见。一种意见认为应当尊重社会团体包括行业协会的自治权，认为行业协会的 行业管理行为是以自治为基础的内部行为，司法不应对其干涉；
另一种意见则认 为，足球协会对俱乐部实施行业管理的权力来自《体育法》的授权，是行使一种 社会管理性质的公权力行为，足球协会是法律授权组织，而且足球协会本身就是 一个官办社会团体，可以作为行政诉讼的被告。

笔者认为，中国足协作为行业性社会团体，行使法律、法规规定的与行业 管理有关的职能时，理应具有行政诉讼被告的主体资格，并应承担相应法律责任。

一、中国足协具有行政诉讼被告的适格条件根据中国足协章程，中国足球 协会是在《国际足联章程》和《亚洲足联章程》的指导下，依照《民法通则》成 立的社团法人，是依法负责管理全国足球竞赛活动的全国性单项体育协会。

《中华人民共和国体育法》第29条规定：全国性的单项体育协会对本项目 的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定， 参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。第31条规定：国家对体育竞赛实 行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体 育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责 管理。第49条规定：在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为， 由体育社会团体按照章程规定给予处罚；
对国家工作人员中的直接责任人员，依 法给予行政处分。第50条规定：在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；
对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予 行政处分。

由此可见，中国足协作为全国性的单项体育协会，按照我国《体育法》的 授权，分别享有对足球运动员的注册管理权、足球的竞赛管理权及对违反纪律和 体育规则的行为包括服用禁药等的处罚权。因此，要参加全国性的足球比赛或是 更高一层次的职业联赛，就必须受中国足协这一强制性协会的领导，在足协注册， 由其组织管理比赛。从这一系列被授予的权力来看，均属于国家对体育的行政管 理职权在足球领域的体现，是一种公权力。虽然中国足协并非是具有独立行政职 权的行政机关，但它却被法律授权，实际上行使着国家授予的特定的行政权力， 这一点不容忽视。从行政法学理论上说，它正属于被法律法规授权的社会组织， 在行使特定的行政权力时，它应被视同行政主体。

根据《行政诉讼法》的规定，可以成为行政诉讼被告主体的，一是国家行 政机关，二是法律、法规授权的组织。中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛 的组织。中国足协虽然注册为社团法人，但是它并非自下而上、通过全体成员民 主选举而组成的自律性的民间社团组织。它的组织机构和管理人员是由国家体育 管理机关指定和任命的，国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的职能 交其中国足协行使。中国足协虽然不是国家行政机关，但中国足协本身是具有行 政管理职权的半官方性质的行业协会，具有明显的官办色彩；
[3]P254而且它属 于法律、法规授权的组织。因此，它完全具备法定的行政诉讼被告资格。

另外，我国《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织 所作的具体行政行为，该组织是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共 和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款也规定，“法律、法规或者规章 授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其它组织”可以作为行政 诉讼的被告。由此可见，一个组织虽然不属于“国家行政机关，但是法律或法规 授权其行使行政管理职权，那么它也就具有了行政机关的性质。”按照这些规定， 中国足协应该属于法律法规授予行政管理职权的“其它组织”，在主体上可以作为 行政诉讼的被告。[4]二，“（2001）14号处理决定书”属于具体行政行为按照《行 政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织只有对行政机关及其工作人员，法律、 法规授权的组织以及行政机关委托的组织或个人，在行使行政管理权活动中所作 出的具体行政行为不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。要认定本案中中国 足协所作的“足纪字（2001）14号处理决定”，是否为具体行政行为，需要弄清两 个问题，一是中国足协与长春亚泰足球俱乐部是何种关系，二是该处理决定的内容性质是什么。P254按照《行政诉讼法》的规定，行政机关对其内部工作人员的 有关处理决定，不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为，若对此不服，亦不能 提起行政诉讼。中国足协与各俱乐部及其球员、教练员包括长春亚泰足球俱乐部 之间，不是隶属的内部上下级关系，而是一种外部的管理与被管理者之间的不平 等关系，有着与行政诉讼法律关系相同的、不平等主体之间关系的特点。因此， 从所处理的对象看，中国足协所作的处理决定，不属于被排除在行政诉讼受案范 围之外的“对内部工作人员的处理”。

再从内容性质来看，中国足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具 法律法规授予的管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有 所区别：
[6]足协作为行业协会，其自律管理权是依据其章程规定对足球竞技活 动进行管理，包括对竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管 理多是一种专业技术性很强的管理，主要依据自律性的竞赛规则行使；
而足协作 为法律法规授权的组织，其享有的法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定 行使的，包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人注册管理、对相对人的赛 场外处罚等。这种管理涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其是涉及注册许可、 劳动就业、经济处罚停业等的管理权，是一种法定的公权力或行政管理权。上述 两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会章程规定，由行 业协会自行解决、而后者则只能按照法律的规定，通过行政司法机关依据法定的 行政诉讼程序解决。

中国足协所作的“14号处理决定”，不是依据自律性竞赛规则，就足球比赛 中的有关技术性问题所作出的裁断，而是依据法律授权，在实施行政管理权活动 中所作出的涉及相对人人身权和财产权的处理决定，其内容涉及足球俱乐部及教 练员、球员在整个职业联赛中的升级、全体球员教练员的年度注册、限期整顿等， 由此涉及到俱乐部、教练员和球员的经营权和就业权。可见，其处罚决定已超出 行业自律管理的范畴，应当属于《行政诉讼法》及司法解释规定可以提起行政诉 讼的具体行政行为。

三，中国足协章程规定不能成为排除司法审查的理由反对法院受理本案的 理由之一就是：中国足协章程和国际足联章程都规定，足协与会员俱乐部及其成 员之间发生纠纷不得提交法院处理。实际上，这个理由值得商榷。

其一，国际足联章程并没有排除司法审查的规定国际足联《章程》第13 章第63条第3款关于争议解决的规定是：“如果一国的法律允许俱乐部或俱乐部成员就体育部门宣布的任何决定在法院提出质疑， 则俱乐部或俱乐部成员在该国足协内或其授权的体育裁判机构可能有的全部措 施用尽之前，不得在法院提起质疑。”由此可见，按国际足联的规定，如果一国 的法律允许的话，则俱乐部或俱乐部成员与足协之间的纠纷，在首先经过足协内 部所有处理程序后仍然未得以解决，就可以到法院诉讼。这说明国际足联的规定 并不绝对排斥一国法律的特殊规定和司法的终审权。中国足协《章程》关于中国 足协争议只能经过其自己的诉讼委员会解决，不能将争议提交法院解决的规定， 与国际足联《章程》有差异。我国《行政诉讼法》关于法律授权的组织的行为属 于行政诉讼范围，应接受司法审查的规定，就是国际足联《章程》规定的“一国 法律允许的”状况。[7]中国足协章程关于纠纷不经司法解决的规定，应当仅指足 球竞赛中的专业性的纠纷，而不应当包括足协在行使管理职权活动中与被管理者 所发生的纠纷。否则，就与我国《行政诉讼法》的规定相悖，而国家法律的效力 大于足协章程的效力，违反法律规定的足协章程无效。

其二，现行法律和司法解释并无不允许司法介入的规定目前行政诉讼法及 其司法解释的制度安排，已经为行业组织的司法审查留下了比较广阔的空间。根 据 2000年3月8日最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉。

若干问题的解释》的规定，公民、法人或其它组织对具有国家行政职权的机关和 组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的 受案范围。其中否定列举的六种不予受理的行为不包括对行业性社团组织行为的 司法介入。根据国际足联《章程》规定和我国《行政诉讼法》规定，对于中国足 协行政行为不服的纠纷，应适用我国的《行政诉讼法》，接受法院的审查。

其三，通过法院受理对行业组织行为不服提起的行政诉讼，国外已经有法 律对此进行了规定。[8]P（176）如根据德国《联邦行政法院法》的规定，行政 法院的审查对象包括行业组织制定的自治规章。在德国首先被列入审查对象的就 有根据建设法典的规定发布的自治规章。另外，哈萨克斯坦1996年3月3日颁布实 施的《社会团体法》也规定，法院可以根据公民的投诉，在社会团体破坏宪法和 法律、多次从事超出其章程规定的目的和任务的情况下，作出中止其活动3至6 个月的决定。如果该社会团体在规定期限内未再继续违法，公民有权要求法院予 以取缔。美国法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准：首先 看该行为是否符合联邦行政程序法中规定的行为；
其次，如果不是法律明确规定 的行为，则考察该行为是否对当事人具有拘束力，直接影响当事人的法律地位；

最后，如果不符合前两个条件中的任何一个，则考察该行为是否已经产生损害， 如果已经产生损害，则是一个可以受司法审查的行为。因此，在英美国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政诉讼的受案范 围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决 定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有 公共性的事务进行了管理，那么该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将该 行为纳入司法审查的范围。由于行业组织是对行业公共事务进行管理的主体之一， 所以，它的大部分行为都是行使公共管理权的行为。因此，从英美国家的行政法 判例中可以看出，他们是将行业组织纳入行政法的调整范围的，其公共管理行为 也被作为行政行为来要求，如规定其应遵循正当程序，应接受司法审查。

而在区分了公法和私法的大陆法国家，由于存在行政法院与普通法院的区 别，因而首先必须对案件的性质加以区分，判断是否属于行政案件，从而决定由 行政法院抑或普通法院来受理。根据大陆法国家的行政法规定，行业组织是公法 人的一种，其行为也是一种公法行为，因而由这些行为引起的纠纷由行政法院受 理。[9]（p178） 四，中国足协作为行政被告符合“特别权力关系”理论一般来说，对于社会 团体对其管理的成员的处罚，是否可以起诉，一是要看这种行为是在行使一种公 权力，还是在行使一种内部自律性权利；
二是要看社会团体管理的对象是作为相 对人的公民。法人或其他组织，还是作为内部成员。如果是前者提起行政诉讼是 没有问题的；
但如果是后者就有争议。但笔者认为，本案中，即使退一步来说， 俱乐部成员与足协所生纠纷是内部关系，适用特别关系理论，如果行业组织行使 行业管理职能涉及内部成员身份或影响其权益时，也可以将其纳入诉讼领域接受 司法审查，否则不符合“有权利必有救济”的原则。

从国外的情况来看，西方国家在这一问题上也经历了一个较长的发展过程。

按传统的行政法学理论和实践，这种社会公共团体对其内部成员实施的管理行为 被视为 “特别权力关系”，[10]对这些行为不服的，只能通过内部救济手段来解决， 司法权是无法进入的。但随着时代的发展，为满足社会生活的需要，不仅政府的 行政权在飞速膨胀，大量的非政府公共组织也纷纷涌现。随之而来的问题是如何 对这种社会权力的分配和裁决行为进行救济。在现代法治国家，依照“有损害就 有救济”的原则，这种对其成员影响巨大的行为显然不应该逃逸出司法权力的管 辖。在大陆法系的德国，“特别权力关系”说已受到越来越多的限制，一般运用公 权力作出的行为都被认为是行政行为，须接受行政法院的司法审查。法国也同样 倾向于把这类组织归为公务法人之列，使其成为行政主体从而接受行政法的调整 和审查。在美国，学者们注意到了非政府公共组织决策过程更不透明。更容易逃脱司法的管辖，救济渠道也更不畅通，因而有学者建议将联邦行政程序法也适用 于这些具有公共管理职能的团体和组织，使其作出的行为能符合必要的程序要求， 进而接受司法审查。由此可见，将非政府组织的职权行为纳入司法管辖的范围之 内不仅在理论上有依据，在实践中也有他国的例子可以借鉴，是符合当代法治发 展潮流的。因此中国足协并不是绝对不可诉的。

综合上述，中国足协具备行政诉讼被告的主体条件，其作出的“足纪字 （2001）14号处理决定”，属于《行政诉讼法》中规定的具体行政行为。足协章 程不能成为排除司法审查的根据。长春亚泰足球俱乐部的起诉，符合《行政诉讼 法》及其司法解释规定的受理条件，法院应受理本案；
被管理对象通过行政诉讼 监督行使公共权力的社会团体，应当受到鼓励和支持。

但是，笔者也认为，从长远观点和完善立法的角度看，需要从立法上进一 步扩大行政诉讼的范围，打破权利救济的真空，使每一个权益受到侵害或可能受 到侵害的一般公民。法人和其他组织包括内部成员都能获得救济，真正体现现代 法治国家“有损害就有救济”的原则，这也才是从根本上最终解决这类问题的最理 想方式。