国家治理现代化的法学解读与阐释|社会治理法学

国家治理现代化的法学解读与阐释

一、治理、法治与民主之间关系的辨析和解读 作为讨论问题的起点，与会者首先对治理、法治、民主三个关键词之间的 关系进行了辨析。

(一)治理与法治的关系 在内涵上，究竟是治理包含法治，还是法治包含治理，还是二者互为同构 尽管学界对于这一问题的回答莫衷一是，但与会者对下述要点达成了基本共识: 其一，法治是国家治理的一种方式和手段。国家治理的形式分为法治和人 治，法治表征一种理性的、现代化的治国方略和治理工具。

其二，国家治理本身就是法治体系中的重要环节。

其三，如果说，从形式的意义上，法治意味着法律之治;从实质的意义上，治理(比之统治)包含多元民主、公共参与、平等公正、透明高效等价值意涵;那么， 法治与治理的交叉则衍生良法善治，而良法善治是法治现代化和国家治理现代化 的基本要义。

其四，法治内蕴着对治理的功能释放机制，通过法治可以创造出现代化的 国家治理体系并提升国家的治理能力。法治天然地具有强制性、确定性、统一性、 一致性、程序性等特性，并荷载着人类对理性、民主、平等、权利、安全等价值 的期待，故而在多元、分化、自由、离散的现代社会中，其对社会整合与国家治 理具备了权威指引、价值定位、效能强化、正向激励、互动裁判、凝聚共识、确 保沟通的功能，成为通向国家治理现代化的必由之路。

(二)民主法治与国家治理的关系 与会者普遍认为，民主构成现代法治和国家治理的基础与必要条件，国家 治理现代化与法治化首先意味着民主化。但也有学者指出，从规范意义上讲，国 家治理现代化的目标是法治化和民主化;然而从时间维度考虑，国家治理、法治 建设与民主化是不同步的;世界上近代以来，都是先完成民族国家建设、实现了 国家一体化和制度化之后，再实现民主化，这样的民主建设才稳定，而那些未完 成国家建设就先推进民主化的国家，反倒导致了国家的失序化 二、国家治理现代化的基本内涵与主要面向 这是本次研讨会的基础性议题。与会者从不同角度切人，对国家治理现代 化的基本内涵、主要面向和衡量指标等进行了阐述，在其核心地带上达成了国家 治理现代化就是民主化、法治化的重叠共识。例如: 有的学者明确提出，国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程， 法治化是国家治理现代化的必由之路。国家治理法治化包括治理体系法制化和治 理能力法治化两个基本面向。其中，国家治理体系本体上就是国家制度体系，中 国特色社会主义国家治理体系包括党内法规制度体系、党和国家的政策制度体系、 以及法律制度体系，国家治理制度只有通过立法程序上升为宪法和法律，实现法 制化，才能定型化、精细化，才能增强执行力和运行力;而国家治理能力法治化 就是要求在国家治理中必须遵循法治的规律和原则，不断提高运用法治思维和法 治方式治国理政的能力。有学者在法治思维和法治方式的基础上，强调法治信仰、 法治定力、法治意志的概念。有的学者提出，国家治理体系是指实现国家治理的道路、理论、制度、政 策、方法的综合体现，涵括党的体系、国家(机构)体系和社会体系，国家治理体 系的领域包括经济治理、政治治理、文化治理、环境治理、军事治理等。国家治 理现代化的衡量标准主要是:民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉 治理、高效治理等。

有的学者基于治理理论的分析框架，提出国家治理现代化的过程表现为国 家治理主体由单一向多元转变、国家治理客体由被动和单向向立体和主客体互动 转变、国家治理目标由以统治秩序为本向以人为本转变、国家治理方式由态意和 神秘化向透明和规范化转变、国家治理手段由人治和权术之治向法治和文明治理 转变，国家治理现代化的三个维度就是多元共治、和谐善治和文明法治。

三、国家治理现代化、法治化的推进路径 对国家治理现代化和法治化实现道路的探寻，是本次研讨会的重要兴奋点。

与会者的讨论内容涉及走向国家治理现代化和法治化的进路选择、核心问题、基 本着力点、具体举措等广泛议题。

(一)进路选择 关于如何推进国家治理的现代化和法治化，可归纳出规范论进路和实证论 进路两种主张。

持规范论立场的主张认为，中国的国家治理现代化应当秉持国际法治视野， 必须符合全球治理的标准和趋势、必须与国际法治的目标和原则相一致。具体而 言，国家治理现代化在治理主体上应是多元化的，在治理方式上应重视非国家行 为体的规制工具(软法)，在经济领域应特别注重市场经济的中心和决定性地位;
而民主建设则是其政治基础，司法公正是其最后防线。

持实证论立场的则主张，国家治理现代化和法治中国的构思不是抽象的普 适标准的套用，而须以现实中客观存在的问题为导向。只有立基于中国语境的实 践状况，诊断出其中的问题所在，国家治理现代化和法治化的顶层设计才可能是 有的放矢、切实有效的。

(二)核心问题 国家治理现代化和法治化的核心要义是什么或者换言之，在走向国家治理现代化和法治化的途中，必须予以关注和解决的症结性问题是什么对此，与会者 的普遍性观点包括: 其一，权利保障。若没有对权利的充分保障，国家治理现代化、法治化这 一命题本身便没有其存在的意义。其所追求的是对所有人的权利的一体保护，尤 其是对弱势、贫困群体的利益的关注。同时，国家治理现代化和法治化的精义在 于以规则和程序引导自由、平等、独立、具有公民伦理之主体的公共参与和理性 沟通，从而实现多元共治的善治理想;因此，公民知情权、参与权、表达权、选 举权、监督权等基本权利的保护显得尤为重要。

其二，权力控制。国家治理，首要在治官、治权(力)，必须把权力关进制 度的笼子里。当前的主要问题，一是制度笼子的疏而有漏，诸如宪法法律实施机 制的不完备、权利救济制度的不健全、行政行为纠错机制的不完善等;二是国家 与社会之间、政府与公民之间、国家立法行政和司法部门之间权力(利)配置格局 的不合理，政府行政权力畸形膨大等;三是权力监督主体的缺失或失衡，诸如权 力监督过于倚重执政党纪律检查委员会，而非国家的人大、监察、检察机关等。

当然，以法治权、把权力关进制度的笼子里，并不必然意味着弱政府的消极法治 模式，而是强调权力行使的规范化、制度化、程序化，例如运用法治思维和法治 方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等。

其三，国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大 关系的理顺。有学者提出，中国本土的国家治理现代化道路，存在着中国问题的 特殊性，即超大型崛起、非均衡化发展、跨越式转型。因此，在对旧式的统治风 格进行重构、对现代化的国家治理体系进行构造时，其核心问题就是理顺前述四 大关系，从而实现国家治理的多元共治、和谐善治和文明法治。

另外，还有学者基于现代性的理论分析工具，指出功能分化、理性化、科 层化或者官僚机构化、自由化、民主化是考虑国家治理体系和治理能力现代化时 应该特别强调的五个指标，也是中国在跨越式发展中不得不面对的五个问题。

(三)基本着力点 关于撬动国家治理现代化的基本着力点，与会者的主要观点有: 其一，依法执政。有学者提出，中国共产党是我国的执政党，是领导全国 人民进行国家治理的核心力量，国家治理的成败与成就大小取决于共产党如何执政，党的科学执政、民主执政、依法执政是国家治理现代化的关键所在。就目前 的实际情况而论，依法执政是法治中国建设的短板和瓶颈。因此，必须更新依法 执政的基本内涵，即将其内容由原有的领导立法、保证执法、带头守法更新为于 法有据、以法限权、依法用权、违法担责同时，还要处理好国家法律与党内法规 的关系，特别是要合理地划清党内法规与国家法律各自调整的事项范围。

其二，国家治理的民主化。有学者指出，在改革开放的过程中，面对多元 利益群体的形成及日益高涨的公民政治参与要求，我党要维持长期执政的合法性， 只有通过自身的民主化来应对这一挑战。但是对民主要有新的理解，我们过去谈 民主往往强调民主在形式上的价值，现在从治理角度来看，我们强调既是一种民 主的、相对于其他制度安排又具有相对较好的治理绩效的民主方式。国家治理现 代化的实质是民主治理，就是把民主因素嵌入到治理之中。我国推进民主治理的 重点，一是推进国家权力结构的合理化，强化国家机构在国家治理体系中的职能 (因为国家能力建设对于转型中国来说非常重要)，尤其是人大和司法机关的职能 应当重点强化;二是要推进组织结构的制度化，推进政治组织和社会组织关系的 制度化，从注重组织控制向注重机制整合转变。探索民主治理实践机制，核心可 行的方面是推进决策的民主化，建立利益表达与聚合偏好的治理机制，决策要开 放并扩大政治参与，政治决策的过程要透明，包容不同利益群体的对话，注重协 商，让治理理性化，同时使我们的决策体制具有可调节性。

其三，市场经济法制建设。有学者提出，国家治理的现代化和法治化，必 须以市场经济发展的需要为参照物或者坐标轴。而构成市场经济发展不可或缺的 制度条件，一个是所有权的界定和保障，这在中国就要求在公有制与法治秩序的 关系处理上进行相应的理论创新和制度创新;另一个是契约自由，这在中国涉及 政府职能转变、行政管理体制改革、司法改革等方面的理论和制度创新。

其四，司法改革。有学者提出，从司法规则的角度来看，以法治限制权力、 同时也支撑权力的制度设计，关键在审判的独立和公正。因而司法改革应该成为 国家治理体系现代化和法治秩序构建的最佳切人点。在某种意义上可以说，司法 改革就是中国能不能推进法治、推进国家治理体系现代化的一块试金石，也是一 根非常重要的操作杠杆。

其五，寻求和凝聚社会共识。有学者指出，随着中国改革开放的深人发展， 社会关系的多样化、生活方式的多样化、利益诉求的多样化、价值观念的多样化 已成为中国社会的客观现实，在一定意义上讲，多元化已经成为当代中国社会的 一种新常态。在社会多元化的条件下，全面深化改革、需要寻求和凝聚社会共识。社会共识有三种主要功能:一是有助于增强社会成员的凝聚力，维护社会秩序;二 是在利益分化甚至冲突的条件下，提供彼此有着某种共同利益的认同基础，从而 有助于寻求用协商、妥协的和平方式化解矛盾和冲突，减少暴力事件的发生;三 是有助于在具体的社会事务中形成对某种共同的目标的追寻，增加社会合作的数 量。全面深化改革、推进国家治理现代化，应在信念、制度和政策三个层次上寻 求和凝聚社会共识。寻求信念共识是弘扬现代性价值，倡导社会主义核心价值观， 引领未来体制与机制改革的方向;寻求制度共识是树立宪法的权威，明确人们必 须遵循的行为底线，增强社会成员的规则意识、守法意识;寻求政策共识是增强 政策的公共性、公平性和普惠性，促进形成开放的、具有包容性的民主决策体制 和机制。

(四)具体领域的制度举措 关于国家治理现代化在相关具体环节和领域中的制度性举措，与会者所探 讨的议题包括: 公开透明制度的建设。与会的研究者指出，公开透明制度是民主、法治和 国家治理现代化的基础，是人民当家作主、治理国家的基本要求;是制约权力的 重要措施;是实现国家稳定、可持续发展和包容性增长的保障;也有利于我国参与 国际经济合作和全球治理。

经济法治的战略思维。与会的研究者认为，法治经济、法治政治、法治文 化、法治社会和法治生态构成国家治理的基本框架。其中，最为基础的是法治经 济。讲法治不能不讲经济法治，讲法治思维不能不讲经济法治思维。经济法治思 维更是一种战略思维，是宏大思维、科学思维和创新思维。

环境治理与会的研究者提出，生态和环境治理是国家治理的应有之义做好 环境治理，重在加强环境法律制度建设，加强环境法治。目前我国环境治理或者 环境法治的关键在于加强环境行政执法和环境司法，并开展环境民事公益诉讼。

此外，还有学者提出了树立科学的国家与社会治理现代化法治化理念、明 晰国家治理与社会治理建设的基本任务与要求、培育国家与社会治理现代化法治 化的人文环境、加快政社分开的法制建设、加快培育社会组织等观点。

四、司法与国家治理现代化、法治化 如前所示，司法是中国国家治理现代化和法治化的试金石，也是撬动其发展的操作杠杆。关于国家治理现代化、法治化与司法体制改革的讨论，是本次研 讨会的又一重要热点。与会者所探讨的议题主要包括: 法院在国家治理现代化中的功能定位。可以说，法院在国家治理体系中的 地位和功能，直接反映该国的法治发展状况。与会的研究者指出，法院作为多元 治理主体的一员，适用法律裁判案件，在国家治理现代化中应发挥独特的功能作 用，即强化解决纠纷的基本功能，依法制约公权、保障人权;依法制定公共政策， 实现规则之治(主要是通过司法解释的形式，但要避免僭越立法权);依法参与国家 治理活动(司法权具有消极性和被动性，其参与国家治理活动的基本形式是裁判 案件，司法建议也是法院参与国家治理活动的形式之一)。

司法体制改革。与会的研究者就当前的司法困局提出了两个普遍的问题: 一是如何做到案结事了，涉及终局判断权的定位;二是如何监督腐败，涉及司法 独立与司法公正的兼容性。研究者认为:司法独立和司法公开是解决这两个问题 的关键;新一轮司法改革的方向是确立司法独立原则，首先要在人事制度上推行 专业化、精英化路线，为此应把员额制作为切人点，通过员额制精简法官的规模， 以此推行独立审判和优渥待遇，进而实现司法公正、树立司法权威。但也有与会 者对此提出了反对意见，认为:目前试行的法官员额制意在推行司法独立，但是 如何保障法官依法行使审判权呢即使提高法官薪金，也不可能有脱离现实水平的 高薪制，如何保证不出现法官的权力寻租呢再者，按照目前上海试行的法官员额 制，只有33%的审判人员才能成为法官，那如何在法院已经面临案多人少困境的 情况下保障法官队伍的稳定呢另外，在上海的司法改革方案中，只有15%的人员 属于司法行政人员，那么如何保障法院行政工作的正常开展呢