【义务教育公共财政投入若干问题研究】国家对义务教育的投入

义务教育公共财政投入若干问题研究

摘 要：
义务教育；
公共财政投入；
问题研究 义务教育是奠定一个国家国民素质基础的教育，它对提 高国民整体素质具有基础性、先导性和全局性的重要作用。

我国“科教兴国”的治国方略，决定了义务教育必须是普及 教育，为每一个适龄儿童少年提供最基本的、公平的受教育 机会。义务教育的社会公共品属性决定了必须将其纳入公共 财政的供给范围，并坚持财政投入公平原则，实行相对均衡 发展。

一、当前义务教育公共财政投入存在的主要问题和原因 （一）教育经费投入不足 我国是穷国办大教育，教育的供给与需求长期存在缺口， 虽然近年来我国教育经费总量有了大幅度的增加，但是教育 财政的投入从总体上来说还是不足的。学校公用经费普遍紧 张；
欠缴教师养老保险金、住房公积金，财政欠拨基建投资 等问题严重制约了义务教育的普及和教学水平的提高。据有 关统计数据表明，我国每年投入的财政预算内义务教育经费缺口接近750亿元。

（二）“二免一补”、“三个增长”执行力度不够 我国目前对义务教育从农村到城市已全面实行“二免一 补”政策，即免除义务教育阶段公办学校学生学杂费；
免费 提供国家规定课程和地方课程教科书；
补助家庭经济困难寄 宿生生活费。“二免一补”所需经费由财政全额纳入预算统 筹安排。但是，它的执行与地方经济和财力状况紧密相连， 发达地区与落后地区相比，义务教育“二免一补”执行力度 和水平存在差异，有的落后地区仍然还未能全部实现免收课 本费，未能对家庭困难寄宿生发放生活补助。

我国《义务教育法》规定要将义务教育经费纳入财政预 算，用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经 常性收入的增长比例；
保证按照在校学生人数平均的义务教 育费用逐步增长；
保证教职工工资和学生人均公用经费逐步 增长，此即“三个增长”。但由于国内各地财力水平参差不 齐，要全面实现“三个增长”相当困难。

目前国内有相当一部分赤字财政乡镇，尽管在经费拨付 上已将教育放在优先地位，但仍然无法做到“三个增长”。

某直辖市的一个边远乡镇2009年教育经费预算已安排占到 可安排财力的82%。由于财力有限，资金紧张，有的乡镇采 取以拨作支的办法来完成教育经费的预算拨款和“三个增 长”。

（三）公共财政投入不足和地方、部门利益引发超实力举债和违规收费 许多区县、乡镇财政和教育主管部门以及学校在财政资 金保吃饭都非常困难的情况下，为“达标升级”，超实力举 债投入，加剧财政困难，影响了经常性教育事业经费的后续 投入。

同时，教育投入不足也客观导致了学校违规收费。由于 我国国情所致，乡镇级财政安排的教育经费十分有限，无法 全面落实对普教经费投入的法定政策，许多地方在实行老师 工资统发前，财政对教育的投入仅教师基本工资都难以保证， 正常的公业务费更是得不到保障，有的区县财政预算根本就 不安排公业务费，这滋生了地区越权批文向学生违规乱收费 维持基本教学活动的现象，因为这样可以减轻政府负担、增 加地方财政和教育系统的收入。

（四）公共财政体制事权财权矛盾突出 现行教育投入体制，表现出明显的地区自筹倾向。中央 和省级政府的经费筹措能力强，但在教育投入上，基层区县 和乡镇政府承担的责任却相对较大。例如：农村义务教育补 助寄宿生生活费资金由地方承担；
校舍安全工程资金实行省 级统筹，市县负责，中央财政补助。教育界人士称之为“财 权事权不对称”，“小马拉大车，大马拉小车”。

（五）教育财政投入的使用效益有待进一步提高 一些地方学校布局结构调整工作进展缓慢，部分学校的 教师平均工作量负荷偏高，师生比例不尽合理，学校行政和后勤管理人员过多，人浮于事的现象比较严重。中小学校的 教学设备、仪器和图书资料利用率不高，有些学校存在着重 复建设和追求“小而全”的现象，这实际上是一种很大的浪 费。这种“既缺经费却又浪费，既没钱却又乱花钱”的状况， 无疑进一步加剧了经费投入不足的矛盾。

另外，在少数教育投入严重不足的地区，还存在经济建 设优先于办教育的错误观念，挤占、挪用教育经费盖楼堂馆 所，兴建职工洋房。另外，有关资料显示，仅2005年，公车 消费、公款吃喝、公款旅游三项相加高达6000亿元，相当于 全民义务教育投入的5倍。政府本来财力就有限，再加上公 款耗费，“三个增长”如何实现？ 二、义务教育财政投入问题的主要应对措施 从某种意义上讲，教育经费支出不但是一种消费,同时 也是一种投资活动。它既是一种公共消费品，又是公益性投 资,它对提高我国整体国民整体素质极具重要意义。因此， 我们必须站在教育优先发展的战略高度，积极寻求对策解决 义务教育财政投入存在的问题。

（一）各级政府要切实落实教育优先发展战略，加大对 贫困地区教育转移支付力度，严格执行教育政策法规，理顺 义务教育财政投入体制 各级政府应真正提高对“科教兴国”治国方略的认识， 千方百计保证对教育的投入，保证教育事业经费的基本需要。

鉴于贫困地区在确保教师工资发放的基础上，要保障正常公用经费的需要难度很大，因此，中央财政应当通过转移支付， 加大对贫困地区义务教育的扶持力度，并采取适当贴息的办 法，帮助农村中小学校归还“普九”达标所欠债务，防止贫 困地区教育发展和经济建设陷入恶性循环。

各级政府应当严格执行义务教育经费保障机制的“二免 一补、三个增长”政策，确保教育投入有稳定的来源渠道， 落实教育经费在财政预算中单列的规定。各级财政对上级拨 入和本级的教育资金要及时安排、拨付，不得截留、平调和 挪用教育部门和学校的资金。

同时，国家是义务教育的最终受益者，财权集中的中央 财政和省级财政按理应当承担教育经费的大头。由此，财力 薄弱的基层财政就可以集中财力办教育，减少超实力举债、 挤占、挪用教育经费等现象发生。

（二）深入推进治理义务教育乱收费工作，提高财政投 入资金使用效益 为了促进义务教育较快发展，应当坚持各级政府、各级 部门各司其职、齐抓共管的工作格局；
坚持继续治理教育乱 收费与加大教育投入并举、完善规范教育收费的长效机制；

认真落实已出台的方针政策，巩固已取得的工作成果；
坚持 学校收费工作透明公开，加强社会监督，促进教育公平。严 禁“一边免费、一边乱收费”，严格教育收费审批权限，稳 定各级各类学校收费标准。同时，要完善学校资金使用公示 制度和经常性审计公告制度，让财政投入的义务教育资金消费得明明白白。

（三）积极探索义务教育投资多元化 为解决义务教育公共财政投入不足，民间资本兴办义务 教育应该完全放开，同时利用社会捐资、建立教育基金等方 式筹措经费维持义务教育的健康运转，使教育投资多元化。

在坚持社会主义办学方向，贯彻党和国家教育方针的前提下， 应当更加积极大胆的鼓励社会力量办学。

必须高度重视并积极探索运用民间资本发展义务教育 尤其是对农村、边远地区的义务教育投入，如：民间资本兴 办学校，兴建、修缮校舍、引进师资，改善办学条件和水平。

（四）义务教育公用经费核定模式的优化 1、日常管理支出应以学校为单位进行核定 不同学校维持日常管理的开支范围大体相同，主要包括 日常办公费、电话费、会议费等。如果按照以学生数为参数 的公用经费核定方式进行计算，不仅会造成小型学校的日常 管理活动受阻，而且也会导致大型学校的经费远远超过实际 所需的经费。因此，根本的措施是预算保持经费的够用而不 富余。由于不同学校的日常管理经费项目范围区别不大，因 此可以按学校为单位进行核定，以满足学校管理活动的实际 需求为目标，按照学校各项管理活动的数量和规模来核定每 项支出的标准。

2、非经常性支出可由教育行政部门进行“分位”核定 就公用经费的使用情况而言，各种支出可以分为经常性支出和非经常性支出两种。所谓非经常性支出是指在一定规 模限度内，不管教育教学活动是否增加，学校都要进行并且 数量相对保持不变的投入，主要包括图书、教学仪器设备购 置以及校舍和设备维护等。非经常性支出的核定可采取学校 定时申报、教育主管部门进行“分位”核定的办法。即教育 主管部门可依据学校非经常性投入的现状建立学校资源需 求名单，根据需求的紧迫性和投入效果的重要性程度对递交 购建申请的学校进行排序，使教育资源占有较少的学校在非 经常性支出的核定方面得到较多财政资金支持。

[1]沈百福.地方教育投资研究[M].北京：北京师范大学 出版社， 2003：50-55. [2]刘泽云，袁连生.公共教育投资比例国际比较研究 [J].比较教育研究， 2007（2）：32-36. 参考文献：