【对我国宪法规定的土地制度的不足思考】宪法有何不足

对我国宪法规定的土地制度的不足思考

随着经济发展，我国城乡差距日益加大，区域差异也日渐明显。党中央和 国务院已经关注到了我国区域发展不平衡问题，提出区域和城乡间协调发展指导 方针。社会发展，城市化进程速度加快，城市房地产业发展迅速。房地产业一方 面改善了人民的住房条件，拉动经济发展;另一方面也带来诸多社会问题，如官员 与房地产开发商勾结滋生腐败，广大土地使用权人的利益受到侵犯。这些问题的 产生源自我国土地制度本身存在的问题。为此，笔者通过对我国宪法关于土地制 度的规定分析，指出不足，并提出改革思路。以期解决目前社会中存在诸如上述 的土地问题，促进和谐社会建设。

一、对我国宪法规定的土地制度的不足分析 《中华人民国和国宪法》(以下简称宪法)第十条：城市的土地属于国 家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体 所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给于补偿。任何组织或者个人不得 侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转 让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地①。从上述我国宪法规定可 看出，我国土地实行国家所有制和集体所有制的一国两制制度。土地除使用权可 以转让外，所有权不可以转让。笔者认为宪法此条对于土地制度的规定存在以下 问题：
(一)土地所有制制度规定过于单一 依据我国宪法之规定，我国目前土地只有两种所有制，即国家土地所 有制和集体土地所有制。由于我国土地制度规定过于单一，导致土地产权不清晰， 土地市场缺乏活力，土地市场的主体过于单一等诸多问题。单一化的土地所有制 度，容易促成政府官员与地产商勾结，滋生腐败。

(二)两种土地所有制之间权限严重不对等在我国宪法规定的两种土地所有制之间，集体土地所有制的权利享受 不如国家土地所有制充分。主要表现在，在一些城市郊区的房地产开发上，集体 所有土地只有先经征收归国家所有后方可转让给房地产开发商，而集体土地所有 者没有直接与房地产开发商进行土地转让交易的权利。

(三)土地使用权的转让限定过多 宪法第十条规定土地使用权可以依照法律规定转让。首先，土地的使 用权转让有须依法律规定转让的限制;其次，此处的土地使用权没有明确的界定， 即是国有土地使用权还是集体土地使用权没有明确的界定;最后，从实际来看我 国其他法律对于集体土地使用权的转让作了比国有土地使用权的转让更多的限 制。以上对于土地使用权的限定过多，为现实社会中土地转让制作诸多障碍。

二、我国宪法规定的土地制度的不足导致的问题 由于我国土地制度存在以上不足，导致了诸多的社会问题。现就有关 问题分析如下：
(一)过于单一的土地所有制结构易滋生政府官员腐败 腐败问题是当前的热门话题，反腐倡廉是党中央关注的问题，也是老 百姓关心的问题。这些年来中央反腐的措施新招迭出，但是成效不大，这是为什 么呢中国当前社会法律制度在一些地方的不完善给不法分子提供可乘之机，当然 我国目前的土地制度也是这样。笔者查阅了近年我国最高法院汇集的贪污受贿案 件，从这些案件的情况来看，我国的大小官员，利用手中的对于土地的支配权寻 租，是当前腐败的一大特色，如原广西自治区政府主席成克杰、云南省长李嘉廷、 贵州省委书记刘方仁、沈阳市市长慕綏新等人都是以批地发家腐败落马的。我国 现行土地制度，不论是国有土地，还是集体土地，产权都不明确，谁是土地的真 正的所有者，谁是土地的经营者，谁是土地的支配者，都是说不清。这就给各级 政府官员制造腐败的温床，可以说我国土地的这种单一的所有制的弊端，是导致 我国官员腐败现象的重要原因之一。

(二)两种土地所有制间的权利不对等致使农民的集体利益受损 由于国有土地所有制享有比集体土地所有制更多权利，如国有土地所 有者可以自由让土地进入市场交易，而集体所有土地不可以直接进入市场进行交易。在现实中出现，要对于集体土地进行开发，先由国家将集体所有的土地收归 国家所有，后再由国家将土地交易出去，这样作为集体所有者的广大农民利益就 受到了损害。

(三)对土地使用权转让交易的限制产生的问题 目前我国对于土地实行一国两制，即国家土地所有和集体土地所有。

虽然宪法对于土地的使用权的交易作了规定，但是对于使用权的界定不够明确， 使得两种所有土地的使用权转让受到的限制不同。依据《中华人民共和国土地管 理法》 等法律的规定，城市的房产和地产可以进入市场，而农村的房产和地产 却不可以进入市场，这样会导致以下几个后果：
1无法实现集体土地的保值增值 正如拉丁美洲的一位经济学家所说的：土地不能进入市场，它只能用 来耕作，但不能保值增值，不能成为财富;房屋不能进入市场，它只能用来居住， 但不能保值增值，不能成为财富。由于集体所有的土地使用权转让被作了严格的 限定，所以集体所有的土地没有办法进入市场进行交易，这样集体所有的土地没 法在市场中实现保值增值。随着房地产业的发展，对于土地的需求量增加，必然 会引起地价增加。而实际的情况是：广大集体土地并没有因此增值，在国家进行 征收集体土地时给与农民的补偿很少，并没有享受到增值的回报，这根本原因在 于没有让集体所有的土地进入市场。

2 此外还会产生以下几个问题：
(1)广大农村集体所有土地不能成为投资的主体，也不能成为投资的 客体，使广大的农民不能利用自己土地投资办企业，不能吸收外来资金，不能吸 收就业人口，不能增加农民收入，不能增加农民财富。

(2)农村集体所有土地不能进入市场，导致农村没有房地产业。近年 来房地产业成为我国国民经济的支柱产业，成为拉动中国经济发展的几驾马车之 一。但是，我们不无遗憾地看到，中国的房产业只存在城市，农村没有房地业。

因为，农村的土地不能进入市场。依据国家的有关规定，农民的房屋买卖只能卖 给同村农民，否则买卖无效。

(3)农村集体土地不能进入市场，导致农村没有金融业。金融业是社 会经济发展的支柱行业，一切经济的发展都离不开金融业的支持。我国的金融日渐发达，但是金融业主要集中在城市里，广大农村的金融业占的比重很小。这是 为什么呢，难道农村不需要金融业吗非也，农村也很需要金融业。根据我国银行 法和担保法的规定，银行发放贷款，贷款人一般要提供担保，而农村的集体土地 大部分是不可以充当抵押物。这就使得农民没法从银行获得贷款，进而农村的金 融业发展处于萎缩状态。

三、我国宪法规定的土地制度的改革思路的提出 基于上述关于我国宪法关于土地制度规定的诸多不足，笔者试着提出 以下改革思路，以解决目前土地制度存在的问题：
(一)逐步改变目前的土地所有制结构 通过上述分析可以看出，我国的一国两制的土地制度容易滋生政府官 员腐败，且既有的土地所有制度间存在利益不均现象，为此有必要逐步改变我国 目前的土地所有制度。具体改革思路有：
(1)全部国有化 目前的土地制度有国家土地所有和集体土地所有两种制度，这种状况 产生两种所有制间产权不清晰。全部国有化后，这样可以解决这个问题。全部国 有化后，使用权可以实行自由转让和交易。土地的使用权人可以直接进入市场， 进行土地使用权交易，国家将不再是土地使用权的交易主体，这样既可以防止政 府官员腐败，又可以实现土地使用权交易市场的活跃，实现土地使用权的保值增 值。

(2)逐步私有化 回顾历史，中国共产党为什么可以率领中国人民建立新中国，关键在 于提出了"打土豪，分田地" 的土地革命口号，吸引了广大农民参军支前，走城 市包围农村之路，最终取得革命的胜利。建国后，1950年我国颁布了土地改革法， 把土地分给农民，农民有了自己的私有土地。这次土地改革产生了良好的效果， 1950--1952年间我国的粮食、棉花、油料年均增长率分别为13.1%、43.2%、17.8%， 除油料增长略低于3年调整时期外，其余各项都大大高于农村经济改革前的任何 一个时期 。后来，由于毛主席开展的农村互助组、合作社、人民公社运动，使 得农民失去了土地。现在世界各地绝大数国家都实行土地私有制。由此可以看出 我国土地私有制是有先例的，而且土地私有制也是当今世界的主流。所以在当下的中国提出土地逐步私有化是一条可行之路。土地私有后可以极大地增加人民的 个人的私有财产，减小城乡差距。

(二)如土地所有制不变，土地使用权转移交易自由化、市场化、私人 化 如果土地的所有制结构不改变，那么土地使用权人自己可以对其所拥 有的土地使用权进行自由的转让交易，不再受过多的法律限制。取消两种土地所 有制间的使用权转让交易的不同规定。不能再以牺牲农村集体利益来发展城市， 拉大城乡的贫富差距。集体所有的土地也可以直接进入市场，不再进行先有国家 征收后再进入市场交易，这样既可以实现土地的保值增值，又可维护集体的利益。

这样农村土地的使用权，一旦可以进入市场交易，可以带动农村经济的发展，也 可以带动农村工业经济发展，推动房地产业在农村的兴起，促进金融业在农村的 发展。由于农村农民有了土地使用权的交易权利，可以使得农民变得更加富有。

浙江省温州土地租赁模式，就是这一个很好的例证。温州地区的乐清县是这一模 式的典型代表，这一地区私营家庭企业十分发达，大批农业劳动力转入非农产业， 早在上世纪80年代初期就出现农户之间自由转包责任田的现象，土地的原始承包 人保留土地承包权，只是将土地使用权有偿转让 。1991年的统计数据表明，乐 清县已有18%的农户转让出全部的土地使用权，有将近25万农户接包土地 。1993 年的统计数据表明，乐清县农户的土地市场参与率高达64%，远远高于同期全国 15%的平均市场。

四 结语 人类在开发利用土地时就存在着巨大的利益冲突：一方面，土地是自 然生成之物，属于不可再生资源;另一方面，随着人类社会的发展，人类对于土 地的需求不断的增长。人们围绕着土地利益而引发的冲突日趋剧烈。目前，在我 国构建和谐社会过程的一个紧要问题是：改革成果分享的问题。李昌麒教授认为， 可以从九个方面来构建我国改革发展成果分享法律机制的制度基础，通过九个方 面的法律制度的改革和完善，可以有效化解中国改革发展成果分享不公的现实矛 盾和充托，为构建和谐社会提供有力的制度保障。在这些法律制度中，土地利益 的公平分享法律法律制度是重要方面之一。而对于土地所有法律制的改革显得尤 为重要。笔者，对于土地制度的改革作了如上探索性思考，以期解决当下我国土 地制度本身暴露的问题。

作者：方 杰 来源：大众科学·科学研究与实践 2007年15