党政领导选拔任用条例 [关于改进完善党政干部选拔任用制度的几点思考]

关于改进完善党政干部选拔任用制度的几点思考

引言 “为政之要，唯在得人。”加强和提升党和政府的领导力、决策力和执 行力等，根本在于人才建设。人才是党和国家最重要的资源，人才是一切工作的 基础，人力资源是第一资源。当今世界，综合国力的竞争说到底是人才的竞争， 谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势。毛泽东曾精辟地指出：“世间一切事 物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可 以造出来。”[1]在新民主主义革命时期，毛泽东就提出了“政治路线确定之后，干 部就是决定的因素”[2]的著名论断。1992年邓小平在其著名的“南方谈话”中说：
“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好，社会主 义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安， 从一定意义上说，关键在人。”他又说：“中国要出问题，还是在共产党内部。对 这个问题要清醒，要注意培养人，要按照‘革命化、年轻化、知识化、专业化’的 标准，选拔德才兼备的人进班子。我们说党的基本路线要管一百年，要长治久安， 就要靠这一条。真正关系到大局的是这个事。”[3]380“任何事情都是人干的，没 有大批的人才，我们的事业就不能成功。所以，现在我们搞四个现代化，急需培 养、选拔一大批合格的人才。”[4]221他还强调指出：“改革经济体制，最重要的、 我最关心的，是人才。改革科技体制，我最关心的，还是人才。”“善于发现人才， 团结人才，使用人才，是领导者成熟的主要标志之一。”[3]108-109江泽民指出：
“在社会的各种资源中，人才是最宝贵最重要的资源。”[5]他强调说：“国与国之 间的竞争，归根到底是人才的竞争，是创新能力的竞争。”[6]胡锦涛也说：“在知 识创新、科技创新、产业创新不断加速的时代条件下，人才资源已成为最重要的 战略资源，综合国力竞争说到底就是人才竞争。谁拥有了人才优势，谁就拥有了 竞争优势。”[7]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视党的人 才选拔培养。他在全国组织工作会议上强调：“我们党历来高度重视选贤任能， 始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。治国之要，首在用人。”[8]411 任何的管理都是由人来执行的。决定党执政能力强弱的关键是党的人 才。选人用人关系到党之兴亡、政之兴衰和国之昌亡。长期以来受人治和人情的 影响，我们的干部选拔任用制度建设尚不健全。党的组织上级的个别领导直接选 用下级，往往是不可靠的。因为人是有情感的，有时是非理性的，领导人的信息 不对称，个人的能力和鉴别力也是有限的，所以人看人难免有看错的时候，人管 人难免感情用事。历史反复证明只有制度选人是最可靠的。制度更带有根本性、 全局性、稳定性、长期性。相较于其他，用制度管权管事管人是必然选择。“只 有制度才能弥补人们德行方面的天生缺陷。”[9]邓小平同志1980年在《党和国家 领导制度的改革》的讲话中就明确指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度 不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。避免或防止悲剧重演，邓小 平寄希望于“要从制度方面解决问题”。邓小平指出：党的制度问题“更带有根本 性、全局性、稳定性和长期性”。[4]333制度好，就可以有效地约束违背党的原则 的行为，使党内不正之风和腐败现象无法立足；
制度不好，则会妨碍党的肌体的 健康发展，妨碍党的任务和目标的实现，甚至使党变质。一旦有了好的制度，就 可以确保党的路线、方针和政策的贯彻执行，避免因领导人的改变而改变，因领 导人的看法和注意力的改变而改变。只有深化党政干部的人事制度改革，才能使 群众真正公认、德才兼备和实绩突出的优秀人才脱颖而出。对此，习近平指出：
“用人得当，首先要知人。知人不深、識人不准，往往会出现用人不当、用人失 误。对干部的认识不能停留在感觉和印象上，必须健全考察机制和办法，多渠道、 多层次、多侧面深入了解。”[8]418因此，必须继续推行和完善民主推荐、民主测 评、适岗评价、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决等 制度，落实党员群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。

深化干部人事制度改革，实现阳光下的“赛场选马”。为此，以下几个方面值得重 视。

一、用配额制确保女性参政比例 女性干部相对男性干部明显处于劣势，主要表现在两个方面：第一是 性别比例失衡。近30年来，中国妇女参政比例有所提高，但其提高幅度较小，期 间还有倒退的情况发生。第二，除了参政比例之外（数量），女性干部参政的质 量或地位也处于弱势。由于参政妇女在决策中处于边缘化的地位，使得参政妇女 在决策中的影响力弱于男性。“一是玻璃天花板现象依然存在。越到高层，女性 领导干部人数越少。无论是在人大、政协、各级党政机关、政党还是在基层自治组织中均是如此。领导层以男性干部为主体，女性领导干部数量少，在做决策的 时候很少能听到妇女的声音。二是妇女担任副职的多、担任正职的少。国际社会 认为只有担任正职的干部才有决策权。三是女性领导干部与男性的工作领域存在 明显差异，其工作领域依然是家庭角色的社会延伸。女性多集中在教科文卫、群 团等部门，分管全面工作和经济、金融、公安、政法等部门的女性领导干部人数 较少。”[10]144-145 “国内和国际社会的经验表明，提高妇女参政比例的最有效办法，就是规 定专门的比例。”[11]根据世界上一些重视性别平等国家提高女性参政的经验分析， 不难发现，性别配额制被认为是提高女性政治参与的最有效手段。性别配额制又 称“最低比例制”，是指按照规定女性在议会、政府、政党等政治机构中应占据一 定的名额或达到一定的比例。妇女参政配额制是世界范围内普遍采用的一种提高 妇女参政比例的积极措施。现在已经有超过四分之三的国家实行了妇女参政配额 制。配额制的目标要求呈逐渐提高的趋势，现在世界各国有关配额的要求一般在 30%-50%之间。[10]138-139联合国明文规定的国际社会妇女参政的最低标准是 30%，目前中国离这样的最低目标还有一定差距。

二、取消干部“年轻化”的一贯要求 把“年龄杠杠”视为用人的刚性条件，是片面的、不科学的、形而上学 的，应以“合理化”“科学化”“适合”和“胜任”代替“年轻化”。现在不适宜一般化地 提倡干部“年轻化”，包括“年轻化”在内的“四化”是在“文革”后、刚刚废除领导职 务终身制的中国党政干部整体年龄老化的大背景下提出的，至今已经将近40年时 间。改革开放以来中国人均预期寿命已经大幅度提高，包括公务员在内的广大中 国人民的身体素质已经提高很多，许多党政干部在五十岁左右时依然体力充沛、 精力旺盛，相当多是既富有精力和体力也富有经验阅历和能力的黄金时期，正是 富有领导力的好时期。但是现今的政治现实是残酷的，在县乡一级和基层单位， 出现了“三十当官，四十靠边，五十赋闲”的情况，“五九四九三十九，壮志未酬 等‘退休’”。

在年龄上“一刀切”的做法严重挫伤了一些干部的积极性，不但不利于 干部个人的成长和能力的发挥，而且可能使党的事业受到严重损失，弊大于利。

一味“年轻化”的苛刻条件导致了大量处于“成熟期”的人才被闲置和浪费。目前， 我国正在建设节约型社会，节约型社会的建设首先应从杜绝人才浪费做起。上溯 五千年，中国历史上没有一个朝代的掌权人把“年轻化”作为长期的既定方针。横 看五大洲，200多个国家和地区的执政者，没有一个在长达数十年的时间里反复强调“年轻化”的用人政策。[12]年龄大小与能力的大小并无必然的联系，对于政 治家来说尤其如此，一个政治家的成熟是缓慢的。自古有“风浪出水手，磨难见 英雄”“自古雄才多磨难”的格言，大器晚成的例子古今中外比比皆是。尤其对于 政治家而言，50岁以后或许有更辉煌的成就。纵观世界，有多位政治家在70岁或 超过70岁时成为了国家的最高领导人，或者人生最辉煌贡献最大的时期是在人生 的晚年。例如，美国特朗普和里根等人到了70岁才当选总统，韩国总统金大中74 岁当选，南非总统曼德拉76岁当选总统，津巴布韦年过90岁的总统穆加贝留任党 主席并将作为该党候选人参加2018年的津巴布韦总统选举，中国改革开放的总设 计师邓小平“第三次复出”已经是73岁，发表南方谈话时已快90岁。再例如，汉朝 开国皇帝刘邦，48岁参加起义，55岁登基称帝，但是当时人均寿命不到40岁。古 今中外的历史都证明一点，“英雄”可以出少年，也可以出在“中年”和“晚年”，因 此，年龄、学历和任职年限等硬件应该是“弹性的”，不该实行一刀切。候选人的 资格条件需要适度放宽，只要有适岗能力，都应有参与竞争性选拔的机会。

三、完善干部考核评价机制 考核是否客观、公正和科学对完善干部选拔任用制度来说极为重要。

要坚持以科学发展论英雄、凭业绩定优劣、看公论定去留的评价标准和用人导向， 引导各级干部树立正确的科学的权力观、政绩观。然而，“在有的地方和部门， 正确用人导向并没有得到很好体现，一些德才平平、投机取巧的人屡屡得到提拔 重用，一些踏实干事、不跑不要的干部却没有进步机会，干部群众对此意见很 大。”[8]418因此，首先要完善考察标准。用不同的标准衡量政绩结果是不同的。

其次，优化考察办法。不宜以GDP为核心，还要看环境、社会和文化等因素，更 要重视科学发展。既要看显绩，又要看潜绩，既要看数字，又不依赖数字，既要 重视平时考核、年度考核，也要重视任前考核等。必须抓紧制定体现科学发展观 和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，改进干部考核工作。提高政绩考核 的鉴别力，不能让搞劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”的伪人才滥 竽充数。

党的十七届四中全会《决定》明確提出，要“把理论素养、学习能力 作为选拔任用领导干部重要依据”。这一要求，有利于引导各级领导干部始终把 学习作为自觉追求，有利于培养造就一支真学真懂真信真用党的创新理论的高素 质领导干部队伍，有利于在全党营造崇尚学习、追求真理的浓厚氛围，是建设马 克思主义学习型政党的重要举措。因此，应制定推进学习型党组织建设的具体考 评办法，准确设计考评要素、考核标准和奖惩办法，形成科学、合理的学习绩效评价体系，定期进行考核评价，形成注重学习的用人导向，实现知识理论学习考 核评估制度的常态化。积极探索学习型党组织建设的激励机制，将学习考核的结 果作为干部选拔任用、评先创优、职级晋升等的重要条件之一。制定领导干部的 德才考察标准，应把领导干部的理论素养和学习能力纳入考察视野，与考察领导 干部的政治品格和道德品行相结合，与考察领导干部的履行岗位职责能力相结合， 与考察各级领导班子的整体理论素养和学习能力相结合。完善职务和职级相结合 的制度，增强职级对干部的激励作用。总之，制度设计要更加严密、具体，具有 可操作性，在制度上要保证全面客观公正地考核干部。

四、加大干部选拔的竞争性力度 做到公开选拔、竞争上岗的科学化、制度化、规范化。坚持德才兼备、 以德为先，拓宽选人视野，不拘一格选人才。改进考试方式，提高考试的科学性 和实用性，把考试与考察更好地结合起来，以职择人，使考试结果充分体现应试 者的综合素质。为干部正常展示才华、表达意愿搭建舞台，能让群众更全面地了 解人选而实现比较择优，又可以有效减少拉票行为。在民主推荐前可通过会议述 职、现场演说、媒体展示、互动交流等形式，让推荐对象公开介绍自己的有关情 况、阐述自己的施政主张，接受大家的提问，使隐蔽化、交易化、自由化的暗中 拉票变为公开、公平、有序的争取民意，从干部对选票的竞争转变为对素质能力 和工作实绩的竞争。要大力推行全程差额选拔干部制度。没有差额，就无法实现 真正意义上的竞争。应全面实行干部选拔任用差额提名、差额推荐、差额考察、 差额酝酿制度。[13]选举一定要求是竞争性的，即是差额性的选举。民主权首先 是选择权，有选择，就有差异；
有差异，就有竞争。没有竞争，就没有了选择。

所以，竞争和平等一样，也是民主政治的一项不可背离的原则。要完善选举和票 决制度，扩大差额比例，增强竞争。票决和选举是不同的，“由于‘票决’（包括单 位内部的‘民意投票’）的范围较小，投票人和被票决对象之间通常存在直接的利 害关系，因此常常会出现‘票决’或‘民意’失真、拉票贿选等现象的发生，产生所 谓要‘尊重民意’又‘不以票取人’的悖论。”[14]在票决阶段，必须考察人选和投票 人的利益关系。尽量避免“人情票”和“利益票”等拉票行为。“我国一些地方之所 以会出现‘民意失真’的问题，都与民主制度设计不科学有很大的关系，关键是必 须区分党委的差额票决、单位的民意投票与民主选举的不同。这对于发展党内民 主来说至关重要。”[14] 真实的民意大多情况下是正确的、好的，可以作为主要参考，但是也存 在“民意失真”的现象。多次间接选举会模糊选举人的意志，导致选举失真。有些选举甚至出现“陪选”和“拉票”等潜规则（陪选是陪选人与真正的候选人相比，明 显处于劣势，是陪衬真正的被选举人，参与形式上的差额选举）。由于信息不对 称和群众的甄别力有限，人们容易受到情绪的影响、人民的知情权没有得到保证 等主客观原因也可能导致假民意和假民主的出现，所以既要落实群众的知情权、 提高干部群众参与的积极性，又要行使好党组织的考核权和调控权等。要给人选 创造展示才华和竞争演讲等的渠道，形成候选人制度化的有序竞争的良性机制。

五、逐步扩大党政干部“公推公选”的范围，科学适宜地采用各种不同 的竞争性选拔方式 “公推公选”是公开推荐与公开选拔有机结合的一种新的干部选拔任 用方式。一般是指：采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考核、考 试、面试等程序，公开选拔领导干部候选人预备人选，再依法举行选举或组织任 命。学界没有权威统一的公推公选定义。有专家认为，“公推公选”和“公开选拔” 的区别在考试环节，公开选拔有明确的统一考试环节，公推公选属于选任制，没 有考试环节。但越来越多的地方在具体操作中，也将考试及面试环节纳入“公推 公选”之中。本文使用的“公推公选”是个宽泛的概念，它既包含“公推票决”，也 包括“公推直选”。“公推直选”是全体党员直接差额选举党委书记，“公推票决”是 常委会或委员会差额选举主要党政领导干部。

完善公推公选制度就是要适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比 例，逐步实行党政主要领导差额选举。扩大民主选举范围是提高干部选拔任用公 信度的重要途径。就公推直选来说，就是从扩大乡镇主要领导干部公推直选的范 围入手，探讨通过普通党员群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法产生候 选人，候选人发表竞职演说和个人陈述，最后由党员大会或党员代表大会实行差 额选举。在条件成熟的地方，有计划地渐进地开展公推直选县级主要党政领导干 部。它能够使那些优秀人才得到提拔重用；
能够唤起普通党员群众的主体意识；

能够推进党内民主、基层民主、人民民主的发展。自由的、竞争性的选举制是民 主政治的基石之一。竞争选举提升政治认同，强化执政党执政的合法性。“选举 能够强化公共权力的合法性；
它为公民参与政治提供了一个重要平台，它是强化 人们对政治体制认同的一次巨大的政治动员。”[15]240科学的民主的选举能够破 解“寡头统治的铁律”，精英民主的代表人物罗伯特·米歇尔斯宣称人类天生地倾 向于接受少数人的统治。他说：“政治组织使当选者获得了对于选民、被委托者 对于委托者、代表对于被代表者的统治地位。”“各种组织都难以逃脱寡头统 治。”[16]科学的制度设计能驯服权力，把掌权者关进笼子里，通过各种途径和力量有效地监督、制衡和控制掌权者手中的权力。权力和权威在一般情况下都由少 数人掌握，少数人掌权与现代民主制度并不矛盾，条件是掌权者受到人民大众的 监督和控制。“当权力遭遇定期选举和媒体的批评与指控夹击时，……‘多数统 治’‘人民控制’并不是一句空话。”[17]“选举本身不是国家权力的行驶，而是决定 由谁行驶国家权力。”[5]248通过科学的选举制度设计，能够实现多数人对少数掌 权者的控制，实现真正的人民统治。总之，要想切实提高干部选拔任用公信度， 应该扩大重要党委领导选拔任用的“公推直选”或“公推公选”的广度和深度。竞争 性党政干部选拔方式真正实现了“变伯乐相马为赛场选马，变关门选将为擂台选 将”，公推公选和公推直选与上级直接任命最大不同就是有“民意”。“我国现阶段 民主政治发展的基本方向应当是扩大差额选举，使党政官员的选举更富有竞争力， 也聚合更多的民意。”[18] 理论上，最后投票选举由全体党代表参与的公推公选更具有潜力，相 比公推直选更容易施行，因为“党代表公推公选”兼顾了民主和效率，与公推直选 的全体党员和部分群众代表参与投票选举相比，公推公选更容易操作和更有效率， 与党委全委会或常委会票决相比，参与投票的人数明显增多，因此，更具有民主 性。目前公推票决在个别地方已经升级至正厅级干部，但是它是常委会进行票决， 发展的趋势是扩大至全委会和党代表大会进行。十七大将党代表任期制写进党章， 公选扩大至党代表参与既有利于推进地方民主，也有利于落实党代表任期制。认 真总结公选的试点经验，积极探索多种形式竞争性选拔干部办法，方能不断完善 党政主要领导干部的选拔任用制度。

扩大公推公选的范围，并不意味着任何职位的人选都需要“公推直选” 和“公推票决”等，并不是参与推荐和票决的人数越多越好，因为公推公选成本较 高、费时较长，对于普通的非主要领导职位，常委会或委员会票决已足够，并不 需要党代会的公推票决，更不用“公推直选”，一般的公务员职位，仅仅需要公开 招考的方式来决定人选，不宜采用大民主的方式。职位越重要，越需要选举或“票 决”。对副职、技术性岗位和专业技术部门主要宜采用公开选拔的方式，其专业 能力的高低可以通过考试进行测评，组织同行专家组对其进行考察评判，而不宜 进行公推公选。

结语 选拔胜任的优秀人才是一个古老而又常新的课题。如何科学民主规范 地选拔任用人才，绕不开以上所探讨的环节。本文提出的完善选拔任用干部的建 议，不是要否定现有的制度，而是要补充现有制度的漏洞。只有不断推进制度建设的制度化、规范化、程序化和民主化，用科学的制度选人、用人、激发人、培 养人和成就人，并将具体的制度落实到实处，使制度由简单的文字变成活生生的 游戏规则，制度才能有效地运作起来。