[加快转变政府职能的宪法学分析与研究]加快推进政府职能转变

加快转变政府职能的宪法学分析与研究

一、加快转变政府职能是宪法的应有之义 宪法乃是人为了自己的生存和发展有意识的组织共同体的规则，以及由该 规则所构建的宪法秩序。回转变政府职能是指政府的保障国家和社会发展的职责 和功能随着历史背景和社会条件的变化而改变。一个国家的政府必须根据其国情 和特定的时代背景，相应地进行改革和创新，实现自我的职能转变才能保证国家 的政治、经济、文化的不断发展。因此，加快转变政府职能恰恰是宪法的现实要 求。

(一)保障公民权利的需要 在宪法学概念体系中，人的生存和发展是通过人权概念来表达的。固政府 作为公民可以同国家直接沟通的媒介，不仅发挥着维持正常社会秩序，保障社会 的可持续发展的作用，从最根本上来讲，是为了人们更好的物质文化生活，即公 民生存和发展权利的实现《中华人民共和国宪法》第二十三条规定:国家尊重和 保障人权。因此，加快转变政府职能的最根本原因和动力也在于此。

一个理想的政府不仅是一个管理型的，更加应当是一个能造福于公民群体 生活的政府。加快转变政府职能旨在于建立一个更好满足公民需要的政府。我国 自改革开放以来，坚持以经济建设为中心，坚持市场化改革，就是为了从根本上 促进国家经济发展，提高国家公民的普遍生活水平，从根本上保障公民的生存和 发展权利。由此可见，我国宪法文本从根本上规定了国家对于人权的高度关注。

必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。团政府职能转变是行政体制改革的核 心所在，通过转变政府职能来建设法治政府和服务型政府，从宏观的大环境上为 公民创造一个良好的生存发展的条件，促进公民权利的实现。

(二)构建国家共同体的需要 在《决定》当中，对于加快转变政府职能，主要作了三大方面的规划:健 全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构。这三大方面是转 变政府职能的总的指导方向。宪法是组织共同体的规则，共同体这一术语是对自 古以来人类政治、经济、文化体制发展的高度概括和最新总结。一般认为，共同 体是一个宽泛的概念，指社会中存在的基于主观上或客观上的诸如民族、种族、 地域、身份等共同特征或相似性而组成的团体。在共同体当中，政治共同体的概 念最为广泛。从历史的角度来看，国家只是政治共同体在近现代的一种表现形式。

健全宏观调控体系，是为了保障共同体的平稳持续发展，防止经济在自由 放任之下的极端化发展，进行社会资源的有效公平配置，实现共同体成员间的和 谐发展。这个方面主要是针对于政府的经济发展职能而言的。共同体呈现出来的 自足性不仅可以抑制经济发展的不平衡，容易造成社会资源的异化积累，而且能 够实现共同体成员的实质公平与正义，社会资源的合理分配。已有的历史实践证 明，缺乏政府宏观调控的社会，易发周期性的经济危机，造成社会整体的大萧条， 不利于共同体的稳定和公民的良好生吞《中华人民共和国宪法》第十五条规定了: 国家加强积极立法，完善宏观调控。宏观调控，这是从宪法最高层面给予整个共 同体以最终的人文关怀，实现经济和政治发展的协调一致。

全面正确履行政府职能，主要通过简政放权、进行行政审批制度改革、推 广政府购买服务等方式进行。这个方面主要针对于国家政府的管理职能而言的。

国家政府的管理职能从历史上看，可以主要分为三种:传统的公共行政、新公共 管理行政和公共服务型行政三不书传统的公共行政强调层级节制的机制，以权威 作为秩序维持和协调的工具，其核心价值为稳定、理性、技术、效率、控制等;
新公共管理则强调市场机制，以价格作为维持秩序和协调的工具，其核心价值为 竞争、理性、交易、效率、回应力等;而新公共服务则以信任作为秩序形成的与 维护的协调工具，强调社群的概念，其核心价值为民主理论、策略理性、公民精 神、合作模式、对话理论等理念。虽然从表面上看，后者逐渐比前者更为公平、 民主。但实际上，这三种公共行政的治理模式没有哪一种是最佳的或者普遍的善 治模式，这三种治理模式是可以共存的，对于一个国家共同体的良好发展缺一不 可。在当下中国，前两种模式是较为常见的，传统的公共行政体现在国家行政权力的强大，新公共管理行政体现在对于市场化改革的不断推进，这也是我国近些 年的重心所在。而最后一种治理模式在我国依然进步缓慢。传统观点认为，宪法 主要目标就在于通过限制国家权力来保障公民的合法权益。这种认识是片面的。

宪法是组织共同体的规则的阐释，不仅体现出宪法对于公民权力的高度关注，更 体现在宪法对于国家制度有序运行的一视同仁。技术理性、效率、竞争、民主等 理念对于共同体的发展都缺一不可。

优化政府组织结构，是政府组织形式层面的考虑，同时这也是不可缺少的 一部分。政府的有效维持与运转总要依托于一定的组织形式。组织形式的科学性 直接影响着政府工作的有效性。对于共同体而言，一定的组织形式也是必不可少 的。人天生就是政治动物，从古希腊城邦的建立，到民族国家的出现，人们一直 在不断尝试着不同的组织形式和架构。良好的组织形式是共同体良好发展的基础 所在。

(三)实现宪法秩序的需要 宪法秩序是基于人们对一定社会规律的认识，通过制宪对社会所需要的一 致性、连续性和确定性进行确认，形成一种宪法上的应然秩序，再通过宪法的各 种调整手段，而将宪法上的应然秩序所变成的实然的社会秩序。从此定义上来看， 我们可以发现宪法秩序就是将应然的宪法秩序转变为实然的宪法秩序，是应然宪 法秩序与实然宪法秩序的有机融宪法的本质就是通过一套具有最高法律效力的 根本规则来塑造共同体的互助性、自足性和整体性，从而形成共同体的宪法秩序， 进而实现共同体的终极价值和人文关怀。图加快政府职能转变就是从宏观体制上 对共同体进行规则的整体规定和指向，旨在通过良好的规则秩序构建，实现建立 法治政府和服务型政府的目标。这从根本上来讲就是首先通过应然秩序目标的构 建，然后通过各种具体的调整手段，实现共同体应然秩序向实然秩序的转变，最 终体现出共同体的终极价值和人文关怀。政府作为政治国家与公民社会之间直接 沟通的桥梁，其职能转变恰好能够实现国家与社会之间的适当融合，减小两者之 间的矛盾冲突。例如推广政府购买服务，这就是旨在与传统意义上国家对于社会 发展的一种回应。宪法秩序是国家和社会的高度有机体。加快政府职能的转变， 就是进一步促进实现国家与社会之间职能的交替融合，减轻两者之间的对立地位， 最终实现良好的宪法秩序。这种宪法秩序超脱于国家秩序和社会秩序之上，就现 当代而言，应当是这两者的是有机融合体，是一种现实作用于应然的宪法秩序之 后最终形成的实然的宪法秩序。

二、加快转变政府职能可能出现的问题加快政府职能转变与宪法具有高度的一致性，是宪法精神的具体体现。加 快转变政府职能，在很大程度上满足了社会的需要，但是仍然可能出现一些问题。

这些问题包括两个方面，一方面是加快政府职能转变可能导致传统意义上国家权 力的进一步加强，削弱公民的参与权利;另一方面，加快政府职能转变可能会导 致市场化的高度发展，弱化了国家共同体的公共性。

传统意义上国家政府注重通过权威实现政府的目标，强调国家的稳定与控 制、行政的技术和理性，而忽视了公民自由的表达意志，使得这种行政模式缺乏 令人信服的理由，一味地通过权威进行统治和命令，很容易侵犯作为国家主权主 体的公民的利益，也就是容易侵犯公共利益。国家的主权属于人民，政府应当以 全体公民的公共利益作为行政的出发点，但是传统的公共行政下缺乏了公民的参 与，公民的诉求并不能得到很好的回应。

加快政府职能转变是新时代背景下的进步，赋予了市场更多的自由。但其 深受自由市场发展的理论影响，自由市场发展的理论假定人都是理性的、自利的， 在强调竞争价值的同时，将公民看作顾客，将行政人员看作企业家，将自我利益 的结合看作是公共利益，这些方面都忽视了整个国家与社会作为共同体的一体性、 互助性、参与性，尤其是对于整个共同体的道德伦理造成了巨大的冲击，将市场 经济凌驾于道德之上了。由于新管理主义缺乏民主理论的基础，以顾客为中心而 非以公民为中心，这样的行政引发了治理问题本质上的矛盾与主从先后的问题， 他们要以竞争效率、绩效等市场导向的价值反视出传统公共行政的落伍，但是恰 恰相反，由于政府再造的结果，其所获得的改革成效反而凸显了它在公民精神、 公民参与、以及伦理面向的缺失。因如进一步简政放权，深化行政审批制度改革， 最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一 律取消审批。回适当的简政放权并无可厚非，但是全局上对于市场经济的过度推 崇就是不适当的了，这就弱化了组织共同体的公共性。将一切交给看不见的手进 行调节，这对于共同体的民主建设和公平正义是非常不利的。

三、加快转变政府职能需要宪法的保障 宪法作为组织共同体的规则，旨在实现共同体成员之间的自足性和互助性， 实现公民生存和发展的权利，保障实质公平和正义的实现。对于以上两方面的问 题的解决就需要宪法进行积极的回应与保障，在宪法的指导下建立一种新型的公 共服务的政府职能，实现政府职能理念上的转变。(一)充分发挥公民参与的导向功能 传统的公共行政极度缺乏公民参与，政府转变职能基于市场交易的需要， 满足了公民一定程度上的参与要求，但这些都不能真正满足公民参与共同体生活 的需要。共同体的生活具有互助性、自足性、公共性。其互助性是建立在共同体 成员彼此之间信任的基础之上的。因此，转变政府职能就应旨在加强成员间的信 任的基础上，通过政府与公民之间自发的合作，以此来实现良好的治理效果。人 具有自然性和社会性两种属性，其社会性决定了人与人之间的共同体生活的必然 性。通过宪法塑造一种公共意识，使得公民积极地参与到公共事务当中去，实现 政府职能根本上的转变。人不仅是历史的存在者，更是历史的塑造者。

(二)充分发挥道德上的塑造功能 加快转变政府职能可能削弱共同体的公共性，这就需要充分发挥宪法在道 德和伦理方面的塑造功能。2012年11月s日中共十八大报告，明确提出三个倡导， 即倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬 业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观，这是对社会主义核心价值观的 最新概括。针对市场经济过度发展情况下所带来的道德困境，宪法应当有着自己 的历史担当。那就是通过宪法权利和宪法义务的完善，对当下的道德问题进行回 应，营造一种共同的价值追求。同时重视宪法的文化传播功能，塑造一种积极向 上的文化环境，对社会的整体道德进行引导和塑造。

结语 加快转变政府职能是实现国家和社会治理体系的大胆尝试，对于整个国家 共同体的发展具有十分重要的意义，这本身也是宪法的应有之义。对于公民参与 权利的削弱和共同体公共性的削弱，是加快政府职能转变过程中可能出现的问题。

依法治国的核心是依宪治国，因此从宪法角度对于可能面对的问题进行回应就显 得十分重要。不仅发挥宪法对公民参与权利的保障功能，更要发挥宪法对整个共 同体公共性和道德的塑造作用，为全面深化改革保驾护航。