政党和宪法的关系_党纪与政党类型及宪法关系国际观察分析

党纪与政党类型及宪法关系国际观察分析

欧美资本主义发展带来的自由化和社会主义运动带来的民主化共同促成 了现代国家、大众政治和代议政府在全世界的传播，不同类型的政党也因之走上 了世界各国的政治舞台，成了现代政治生活不可或缺的载体。无论是作为选举工 具、议会代表、游说机制、民族精英还是阶级先锋队，政党都需要有一定形式的 自我约束机制，即党规党纪，非此无以形成统一有效的行动能力。

一、国际比较看党纪 党纪，如果仅仅是作为政党内部治理手段，尽管不同的政党有不同表现形 式，但在技术层面仍具有一定共性。党纪是政党为了实现党纲和党的政策而制定 的约束党组织和党员个人行为的纪律准则，从内容上大致可分为三部分:一是关 于党内组织程序或决策程序的规定，主体包括组织和党员:二是关于党员个人行 为准则的规定;三是对违犯党纪的行为的处罚手段。狭义理解，党纪一般主要指 政党对党员个人行为准则和处罚手段的规定。对党员的约束主要包括两个方面: 履行党员义务，即党员参加党的组织活动、服从党的领导、执行党的命令;加强 个人自律，即党员个人行为和职务行为的准则，有些政党的党纪不重视这方面内 容。

除了上述共性，世界上各主要政党在党纪方面也有不小区别。根据政党与 国家宪法制度的关系或政党在宪法制度中的地位，世界上多数主要政党可归入以 下四类: 宪法制度之外的夺权党。此类政党包括:不满国家旧宪法政体或社会制度， 意欲夺取政权的革命党，如十月革命前的俄国布尔什维克党、新中国成立前的中国共产党等;不满外国殖民统治，追求民族独立的斗争党，如亚非拉不少国家独 立运动时期的政党;要求地方或民族脱离国家独立的民族党或地区党，如西班牙 的巴斯克人民团结党和土耳其库尔德工人党等。此类政党因斗争需要，均有严格 的组织、军事化管理和铁一般的纪律。当然，对于早已从革命党转变为执政党、 建设党的中国共产党来说，此类政党已不具借鉴意义。

宪法制度下的竞选党。在竞争性选举的政体制度下，政党获得和参与政权 的主要手段就是赢得选举。此类政党的所谓党纪，主要是对党员投票行为的约束。

正如西方学者所指出，对这些政党而言，政党纪律常常与政党团结和凝聚力等互 换使用，有时更被狭义地理解为议会党员的投票一致性。在以竞争性选举为导向 的西方政治体制下，政党纪律更为集中地体现在各政党为了争夺选票和执政地位 而进行的规约本党党员，特别是党内精英政治行为的举措。西方国家大多属于竞 争选举体制，因而其政党的党纪也主要围绕着政党的选举和议会活动。但是不同 的政党传统和不同的政体类型都对其政党党纪提出了不同要求。

从政党传统来看，存在着党纪松散型政党和党纪严格型政党。前者以美国 民主、共和两党为代表，后者包括西欧各国的议会政党。这两种不同类型政党的 产生有其历史原因:美国立国之时并无政党，虽然华盛顿等开国先驱要求后人警 惕党派的产生，但还是在政治斗争中产生了最早的联邦党和民主共和党。这种早 期的政党，主要是精英政治的产物，所谓党员只是派系斗争时加入阵营的议员、 各界精英和有产业主，因而根本不需要、也无法实行严格的党纪。美国的政党到 19世纪晚期发展为理查德卡茨和彼得梅尔所说的精英党，即只有少数拥有大量财 产的男性精英才可以参与政党政治活动，党的选举成败主要取决于从党的上层权 贵中产生的候选人，不大需要大规模的竞选动员，也不需要鲜明的意识形态，故 通过党纪来约束和整合党员投票行为的必要性不大。虽然随着选举权的不断扩大， 美国的政党政治也经历了现代化，但直到今天，由于联邦制度、选举人团制度、 选区制度、预选制度和简单多数投票等制度因素，美国的政党仍然属于松散型， 各州的党纪存在差异，但总体上讲都对选民党员约束微弱，对议员党员和政务官 党员有一定党纪约束。

欧洲政党也有过精英党阶段，但由于欧洲19世纪阶级斗争的特点，在议会 斗争和大众动员的双重压力下，各主要政党在20世纪都经历了现代化，成为大众 型政党。这些政党多是阶级党，明确声称代表一部分人的利益，以动员最大规模 的党员人数为赢得选举的主要手段。因而，这些政党要求党员的忠诚度和行动的 步调一致，党纪更为严格。从政体类型来看，总统制与议会制也产生了不同的党纪类型。总统制是美 国的首创，作为一种较为初级的共和政体类型，即使是在西方国家中也是比较稀 少和独特的。根据美国宪法，总统为三权之一，由选举直接产生，受国会的制衡 和监督，但不对国会负责，也不需要国会的信任投票。因而，总统所在政党的党 员在国会的投票行为虽然会影响到总统法案和政策的通过与实施，但一般不会对 总统及本党利益造成重大影响。同时国会议员是由选民投票选举产生，竞选经费 也多来自个人筹款，故有迎合选区民众和金主利益的强烈动机，对党的约束也常 常置之不理。在这种制度条件下，政党的纪律相当松散。虽有党鞭等执行党纪的 制度设计，实际效果并不明显。投票联盟的形成经常是国会议员理性选择、精心 算计的结果。当利益所需时，议员不按本党领导层意愿投票或公开表态并不罕见。

对于普通党员，党纪几乎不存在，党员身份是选民自愿声称的，在实行封闭提名 选举的州，党内提名选举只有登记为本党党员的选民可以投票选举本党候选人， 在一些进行开放提名的州，党外选民也可以投票选举本党候选人，有些州甚至进 行非党派选举。此外，登记党派属性并不影响正式选举中投票给任何候选人。无 论是党的精英还是普通党员，都可在违反党纪后轻易投入另一党之中。

在议会内阁制国家，政府由议会选举中获多数的政党或政党联盟组阁产生， 政府对议会负责，因而议会和政府的一致或议会对政府的信任对于政府和执政党 都无比重要。如果政府失去议会的信任和支持，将面临着下台或解散议会重新选 举的问题。因而，政党对于党员在议会中的投票行为十分重视，通过各种手段约 束党员按照党的立场行事。

结合政体和政党传统两方面的因素，形成了美国和西欧两大代表类型，美 国政党党纪松散而西欧政党较为严格，两者的对象均包含选民党员的选举行为和 议员党员的投票行为。不论是哪个类型，党的领导人对党员控制最严的都是获得 行政长官任命的政务官员，这种政治控制更多来自于政治体制赋予行政长官的权 威而不是党的纪律。

然而，对党员在个人或公职行为中的过错，西方政党本身缺乏特别严格的 惩处规定。正如有研究者所指出，西方政党政治和政党制度的产生，是为了解决 权力分配问题而非腐败问题。因而其党内纪律也主要集中于对党员政治活动的约 束，对防范和治理党员的腐败问题并没有特别的制度性安排。选举本身就是容易 发生腐败的温床，多党制也无法对腐败免疫。一旦发生腐败案件，松散型政党最 重视的是媒体公关，迅速撤销对该党员的法案、政策、职位或选举的支持，以求 撇清关系，重建党的政治形象;而党纪严格型政党通常会通过正常程序施以党内处罚，如足够严重，通常仅需将党员除名即可，违法问题由司法机关按照公参乡 人员相关法律处罚。无论是松散型政党还是严格型政党，均对党员，特别是普通 党员的私生活事务、个人道德问题没有特别的规定。当然，如果党员、特别是担 任公职的党的骨干，做出了严重违反社会道德，影响恶劣的腐败行为，还是会对 党的声誉乃至选民支持率产生消极影响。除法律惩处外，政党通常也会加以严厉 批评乃至切割关系以自清。

宪法制度内的独大党。选举党存在于竞争性的竞选压力之下，受到其他党、 选民和媒体的持续关注和监督，腐败问题更容易暴露，也相对更容易解决。同样 是处在宪法制度之下，有些国家的政党长期处于执政地位，成为独大党。除了少 数例外，腐败问题通常是独大党所不得不面对的病疾，党的执政命运也经常会受 到腐败问题的困扰。

所谓独大党，并非简单的一党长期执政，而是要求具备执政时间、竞争性 政体制度设计和多党的存在诸条件。独大党之所以能够在竞争性多党制度条件下 长期执政，必然是由于其代表的意识形态、阶级或利益集团具有明显的优势地位。

日本、印度、墨西哥、俄罗斯、新加坡、瑞典等都在某一阶段形成一党独大局面。

无论是以清廉闻名的新加坡和瑞典，还是腐败频发的日本和墨西哥，其执 政党的党纪都比较严格，应属党纪严格型政党。不同于竞选党，独大党的党员不 仅仅在选举、议会投票等活动中受党纪约束，由于其长期执政地位，不少党员本 身长期担任政府公职、掌握公共权力，其职务行为乃至个人操守也在党纪的管束 范围之内。独大党约束党员行为的能力强弱，在很大程度上决定了该国政治的清 廉与否。此类政党的党纪在形式上通常与欧洲议会责任制国家的竞选党比较接近， 主要区别在于党纪与国法的关系密切程度。独大党由于长期执掌国家政权，其党 规党纪体系已经与国家的法律体系产生了更为密切的联系，党纪的形式更接近公 务员法规。

单纯从形式上，无法判断独大党治党效率或清廉程度是高是低，因为独大 党中既有清廉高效的例子，也有腐败典型。这些国家的文化传统、经济发展模式 和社会发展阶段等因素都影响了各政党党纪特点和实施效果。由于本文重在对党 纪进行国际比较，故仅举二例介绍: 新加坡人民行动党是独大党中党纪严明的代表。该党从1959年一直执政至 今，是世界上多党制国家中对国家控制力强、执政时间长的政党之一。该党十分 重视党的建设，组织完备、党纪严明，这是该党成功的重要因素。人民行动党组织结构比较严密，中央执行委员会是最高决策机构，掌管党的一切事务。下设总 执行委员会，负责管理各级组织。总执行委员会下设九个不同职能的分委员会。

党在每个国会选区设有党支部，一些大的选区还设有区域分部。形成了一套严格 高效的上传下达机制，保障了党的意志贯彻到基层。该党采取多种措施约束党员 行为，保持执政党的自身廉洁。党成立之时，就提出了打倒贪污的口号，把党旗 的基本色调定为白色，象征廉洁。该党要求广大党员干部严于律己，以身作则。

新加坡还成立了由总理直接领导的贪污调查局，政府赋予反贪局广泛权利。新加 坡执法严格，惩罚严厉，同时实现高薪养廉政策，以消除党员以权谋私的动机。

通过这些手段和机制，该党成为严于管党的典范之一。当然，新加坡人民行动党 并非对腐败免疫，历史上也曾曝出过诸多腐败丑闻，如前发展部长陈家彦、郑章 远、职工总会主席彭由国等案件均轰动一时。但该党严格的党纪和严厉的处罚措 施，还是大大减少了此类案件发生的概率，维持了清廉的政党形象。

日本自民党则是独大党中腐败缠身的典型。自民党自1955年上台以后，执 政达38年，最终由于管党不严，腐败频发而使选民信任流失，于1993年失去独大 党地位。期间历任党总裁和政府首相中，身涉腐败丑闻的就有岸信介、田中角荣、 竹下登、中曾根康弘、金丸信等，极大地损害了自民党的形象。究其原因，除了 日本的金权政治传统外，一党长期执政所导致的党员警惕性降低，国家政治生活 竞争性减少导致在野党监督意愿和能力降低，以及执政党与政府机关产生长期关 联后所形成的部门利益集团对党纪执行的阻挠，都对政党和政府的腐败起了推波 助澜的作用。

作为宪法创立者的单一党。一党制与一党独大不同，是指国家只存在单一 合法政党，并由该党执掌政权。多数一党制国家的执政党都是国家政体或宪法制 度的创立者，政党的产生先于宪法，宪法制度是在政党主持下建立的。此类政党 主要包括苏联及部分东欧社会主义国家的共产党以及二战后民族民主运动催生 的一系列亚非拉国家政党。这些政党虽然千差万别，但均属党纪严格型。单一党 本身多是由夺权党转变而来，因而与其有诸多共同之处，特别是有铁的纪律和严 密的组织。同时单一党长期在没有强大竞争的条件下长期执政，又与独大党相似， 很容易滋生特权意识和腐败现象，党纪极易松弛懈怠。事实上，冷战结束以来， 不少国家的单一党，如苏东国家的共产党，纷纷失去政权。它们下台的重要原因 之一就是没有能够解决政党的腐败问题。此类政党与中国共产党有不少类似之处， 但中国实行的是一党领导的多党合作制度，在执政党之外有多个合法的参政党， 具有更大的代表性;同时中国共产党管党治党更为严格，应对腐败更为成功，也 与这些政党有重大区别。上述四种政党，在其不同发展阶段可能属于不同类型，其党纪也会因时而 变，同时又会带有过去的传统遗留。因而，每一类别在存在普遍共性的同时，又 没有纯粹的党纪模型，各党都在自己的实践过程中摸索、调整，以建立最适合自 己需要的党规党纪。

二、中国:党纪严于国法 中国共产党与上述政党均有所不同，首先，除了未取得政权的夺权党和一 党制国家的政党外，前述多数政党都在不同程度上是选举党，其党纪均包含约束 党员投票行为的内容，而中国共产党以民主集中为原则，且不存在与其他政党的 竞争，故党纪缺乏对这方面的关注。其次，前述部分政党是长期执政党，其党纪 对党员职务行为的要求基本等同于公务人员行为准则，党纪基本不会超出普通法 律要求的范围。中国共产党是领导党，党的意志体现着国家宪法精神、国家政治 和社会制度及发展方向，因而党纪严于普通法律，对党员行为的要求严于普通公 民、甚至普通公职人员。正如土歧山讲话中指出的:党是肩负神圣使命的政治组 织，党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。

党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。中国共产党党纪严于一 般法律，在这一点上不同于世界上多数主要政党。对这一现象的解释涉及到党的 性质和党与国家宪法制度的关系。围绕党的性质，学术理论界已经有不少讨论， 多从党的两个先锋队性质或党的先进性来加以论证。但从党与国家政体关系角度 进行的讨论较少。

国际学术界围绕政党有大量的研究，产生了诸多分类方法。但是本文前面 所采取的以政党和国家宪法制度关系进行分类的视角似不多见。这种分类方法有 利于解释中国共产党党纪与世界多数政党相比的独特性，因为它突出了中国共产 党与中国宪法制度的特殊性。

从政党与国家政体关系看，政党大体上可分为三种类型:尚未建立稳定宪 法制度的政党，如前述夺权党。此类政党要么不认同现政体意欲颠覆、取代或脱 离之，要么是处于尚未实现主权独立或建立政治秩序的国家。它们与中国共产党 没有可比之处，故不多论;政党存在于宪法制度之下。政体先于政党建立，政党 是在政体框架内产生。有的政体建立之时，不主张甚至排斥政党的出现，如美国。

有的政体建立时就规划了国内政党的产生办法、法律地位、活动规范等，如二战 后的多数国家。这类国家的宪法通常对政党有各种各样的规定。这种情况下政党 只能在政体框架下活动，一切活动不得以改变或颠覆现政体为目标。如果政体需要有所改变，必须超出政党范围，谋求全国高度共识(如美国的修宪程序或欧盟 基础条约的公投批准程序);政党为政体的创造者。政党领导国家的创建，或政党 将国家从殖民统治、外族入侵、内乱等危亡状态下解放出来，完成国家重建。这 样的党具有主权性质，因为其本身就是全体国民的意志通过战争、政治斗争或社 会运动等形式竞争性选择的结果，不仅具有历史的合法性，其本身就是法的前提， 因而可称为立宪党。中国共产党就是这样的政党。

没有共产党就没有新中国，中国共产党主导了中国政体的建立和宪法体系 的发展，不同于世界上多数主要国家政党，不是特定阶级或集团通过竞争获得国 家政权的主导权并进行权力分配以保障本阶级和集团利益的工具，而是整个国家 政治建设和社会发展的基石，具有普遍代表性，是国家之党，而非国家中的党。

这样的党，不仅在自律上要达到内圣的标准，在以法治党的同时做到以德治党， 而且还要通过自身实践，探索以法治国和以德治国并重的有效手段。正如土歧山 指出的:党内法规对社会主义法治建设具有引领作用。有些规范、要求在全社会 还不具备实施条件时，可以通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善， 辅以在全社会宣传引导，条件成熟时再通过立法在国家层面施行。⑧这样的党， 对于党的组织和成员的要求自然应该高于国家法律对普通公职人员的要求。中国 式党纪的根源:党与宪法的独特关系 人类国家的诞生，起于人们对安全和秩序的普遍需求。只有组成稳定的共 同体，人们在与自然环境、与其他同类群体的交往中，才能拥有基本的安全感， 在共同体内部才能保障生产生活的有序状态。在国家的发展过程中，政治权力从 复杂而模糊的传统权力结构中逐渐脱颖而出，国家从基于血统权力、部族权力和 宗教权力的传统国家变为基于非个人化的官僚体制的现代国家。世俗政治权力的 强大和高效满足了人们对于安全和秩序的更高层次的要求，也满足了人类对自身 价值的觉醒和尊重，但同时没有约束的政治权力也对人的权利本身构成了威肋、。

对国家这个利维坦的必要性和危险性的思辨是现代自由主义的思想根源。

近代西方国家建构过程中兴起的宪政观念，更多强调基于自由主义和个人 主义价值观要求对国家权力加以限制，所谓宪法也更多地被从约束国家权力角度 来看待。然而对国家权力的约束并非现代宪政观念的原创。西方有学者认为，欧 洲、中东、印度等地区历史上高度发达的宗教权力，作为一种世俗国家权力之外 的权力资源，在不同程度上承担了约束国家权力的功能。例如，一般认为欧洲的 基督教产生了独立而统一的教会，对国家权力的约束最强大;伊斯兰世界的宗教 力量虽然很强，但未形成独立统一教会;印度次大陆则由于宗教力量过强，阻碍了国家权力的正常发展，故而未能产生强有力的政治国家。基于这些差异，欧洲 最先产生现代法治的现象得以解释。一些西方学者认为中国历史上不存在与国家 权力可分庭抗礼的宗教力量，因而国家过于强大，而法治未能伸张。

这种观点忽视了中国的法治传统。中国国家权力从来都不是没有约束的， 先秦时期，《尚书》中提出了天命观，将统治者的德，即保障人民的福社视为政 权合法性的基础。这个天命其实体现于人民满意之中，使虚幻的天命与可触摸到 的民意相结合，对国家权力形成约束。沿此路径，孔子提出以德治国，孟子主张 仁政，荀子呼吁仁政，董仲舒发明天人感应，民为贵，君为轻、天听自我民听等 宝贵思想都体现道德力量对政治权力的制约。所以中国古代政治虽然没有超然于 政治权力之外的宗教力量作为制衡，但有非常强大的儒家价值观和道德力量相约 束。更根本性的监督力量来自人民的反抗，即任何统治者都不得不面临被人民反 抗剥夺政治权力的可能性，水能载舟亦能覆舟。其实这一逻辑在西方近代政治发 展中也一样存在，只是现代西方自由民主历史叙事有意回避了这一点。启蒙以来 的欧洲政治哲学争论中，从未回避人民的反抗权力。暴力反抗从来都是欧洲宪政 发展的背景变量。美国宪法制定之后，开国先贤杰斐逊也认为宪法不足以约束政 治权力，为避免政治衰败，而要求美国人民保有每20年进行一场暴动的权利。

所有这些现象背后有一个根本问题:谁是立法者政治权力当然不应该是法 律的最终来源，应该有更高的法律权力来对政治权力进行制约。这个最高权力曾 以不同的形式出现，如神权、自然法，但随着政治现代化的发展，最终走向了人 民主权。然而，人民主权只是一个抽象的概念，在具体政体设计中，这个最高权 力可以体现为宪法至上，如美国，也可体现为议会至上，如欧洲多国。在这个问 题上，中国的解决方案不同于世界上多数国家，因为中国具有与别国不同的历史 经验和政治文化，中国宪法性权力的最终来源也不同。

第一，作为唯一一个文明不曾中断的社会，中国历史留下了极其深厚的政 治文化遗产，其中最为重要的就是统一。中国的统一并非如少数历史虚无主义者 所批评的那样，是国家对社会的压制，集权对多样的抹杀。相反，统一的含义是 普遍的有秩序状态，这是中国政治的最高价值。这个价值是先秦战乱之后的民心 所向，是经历无数次分裂无序状态的血腥检验后得出的最大共识，是保障民族命 运共同体幸存的基本前提。因而，中国宪法性权力的首要来源是统一的政治秩序。

第二，作为一个基于世俗文明的大国，中国具有超然于政治权力之上的制 约性力量，这个力量就是德治。如果说统一的政治秩序是一个消极性价值，那么 德治是一种积极性价值。孔子的仁政、孟子的土道、《礼记》的大同都是德治的原则性表述。用当下话语表述，德治就是在基本的政治秩序之下，治理者要满足 人民对民生、民主和民权的要求。达不到德治的标准，在中国的政治文化中就意 味着失去了权力的合法性。

第三，对于一个具体的政体，开创者具有立法者的优先地位。这一点是中 国与多数现代国家的共性。国家是阶级社会的产物，国家的法首先必然是代表一 定阶级意志的，这种意志就是该宪法制度的权力来源。如同美国宪法体现了开国 之父们所代表的商业和金融精英的意志，中国宪法体现了以无产阶级为代表的广 大劳动人民的意志。美国用复杂的两党制和三权分立保障少数权利的否决权，中 国同样需要由作为阶级先锋队的政党和中国特色法治来保障多数权利不被少数 所绑架。

中国共产党同时具备这三方面的立法权力。首先，中国共产党领导人民救 亡、建国、恢复国内和平。新中国成立后，党也成功保证了国家的主权完整和政 治秩序。其次，虽然走过弯路，但党领导中国走上了一条通往繁荣、民主、公正 的道路，国家的经济发展和社会进步有目共睹，越来越好地满足了德治的要求。

最后，共产党是保证中国社会主义性质、人民民主制度不腐败不退化的监护力量， 是现政体的主要支撑。由此来看，中国共产党具有中国历史道统和政治文化传统 所提出的合法性要求，代表着最广大人民的长远利益，是中国人民主权的体现， 是中国宪法制度的创造者和权力来源。

宪法规定了中国共产党的领导地位，同时党章规定了党应在宪法法律之内 活动，这意味着党在国家立法活动中发挥领导作用，决定立法的大方向，而立法 之后，党的一切工作都应在法律的范围内展开。这里最关键的问题是:党并非抽 象的，而是由具体的组织和党员组成，如何确保这些受法律约束的具体的党组织 和党员能够正确行使党在立法中所拥有的抽象权力答案之一就是严格的党纪，通 过以法治党和以德治党，在党内培育正气、清气、浩然之气。如果不能建设一个 清廉之党、道德之党，党便会失去代表人民主权的资格，失去政权。