行政法制度变迁|什么是行政法

行政法制度变迁

当前，我国正处于社会经济全面转型时期，社会生活各方面都发生着急剧 的变化，伴随着经济社会的变革，我国法制体系面临着一系列的困难和风险。一 直以来，依法治国都是发展社会主义市场经济的客观需要，是建设中国特色社会 主义文化的重要条件，是国家长治久安的重要保障。随着社会变革的加剧，旧的 法律制度将遭到淘汰，新的法律制度将逐步建立起来，以适应经济社会转型的需 求。

每项法律制度的发展和实施，都离不开其所在的社会、经济、政治、文化 等各种因素和市场环境，而在当前社会环境和国际环境多变条件下，我国的行政 法也在社会变化过程中变迁，以建立起适应现代市场经济环境的行政法制。经济 社会的变化推动了我国行政法全方位的变化，在此背景下，我国的行政法领域出 现了新的发展趋势，是根据社会需要所作出的自我调整，但是，在这种调整过程 中，行政法制度的变迁却面临着困难，存在着问题。

一、行政法制度变迁 (一)行政法制度的概念 行政法制度，即行政法律制度，是关于行政关系、行政行为和行政程 序的一系列法律规范和制证法律，而行政法制度的变迁是指行政法制的替代、转 换和交易的过程[1]。制度变迁理论是西方新制度经济学中重要的理论之一，其 强调制度更替和演化能够优化资源配置，降低交易成本，提高经济效率。在我国 传统的行政法对其制度变迁的研究中，往往忽视了行政法变迁所需的因素，将其 与所在的社会环境隔离开来，使对行政法制度变迁的认识缺乏全局性和综合性。

(二)行政法制度变迁的类型 1.封闭型的行政法制度变迁 封闭型的制度变迁主要是在国家垄断性的社会条件下形成的。政府控制了整个国民经济和社会的权利，独自决定和拟定全国的制度变迁方案，无须采 纳公众意见，无须公众参与或知情。这种性质的制度变迁忽视了社会的客观发展， 忽略了群众的利益，因此缺乏有效的评判和谨慎的决策，可能会出现违背公众意 愿和损害公众利益的现象。

2.半封闭型的行政法制度变迁 半封闭型的制度变迁主要是在政府主导的社会环境下形成的。一般是 处于从计划经济向市场经济转型期的国家。一方面，经济发展正处于变革期，市 场刚刚起步，企业对于社会经济未来发展方向没有自我的判断和认识，而且在计 划经济条件下，企业没有自主决策权，长期的惯性运作使企业面临变革时不知所 措，在此条件下，需要政府给予帮助和引导。另一方面，计划经济时期政府主导 社会和经济的发展已成为一种普遍的认知，对于市场变革必然有一个渐进的过程， 在转型时期还需要政府扮演主导角色，推动制度的变迁。

3.开放型的行政法制度变迁 随着市场经济的发展和完善，各种利益集团必将相继出现，而政府也 在市场经济的变革中获得了更多更理性的认识，所以，相对于封闭型和半封闭型 的制度变迁，开放型的制度变迁更注重市场力量的均衡，制度变迁的过程是一个 广泛参与的博弈过程，变迁的类型是由多种因素决定的，需要根据社会状况、市 场发展条件、利益集团等各方面情况加以分析。在这过程中，市场主体是第一推 动力量，而政府作为第二推动力，公开制度变迁的信息、选择方案、标准和程序 等。

二、我国行政法制度变迁的历史过程 从建国到至今，我国经济体制经历了计划经济、计划经济为主市场经济为 辅、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转轨[2]。而行政法制度也伴 随着经济体制的改革而变迁，在不同的历史时期有不同的新发展。第一阶段是计 划经济时期的行政法制度，由于在计划经济时期，生产资料基本上归国家所有， 社会生活的方方面面都由政府和国家指导，必须全面听从于政府的领导，我国经 济就像一台由政府操控的大型机器，经济社会的任何发展都由政府决策。

在此条件下，行政法律制度只是一种法律表现，没有起到真正的约束作用。

第二阶段是计划经济和市场经济结合时期的行政法制度，这一时期，我国社会发展的中心转移到经济建设上来，把解放生产力和发展生产力作为社会主义的根本 任务，开始了计划经济向市场经济的过渡。在此社会背景下，行政法已实现了由 管理模式职能的行政法制模式向控权职能的模式转变，行政法律体系得到了一定 程度地完善，也发挥了一定的实质性作用，但是由于国家急于立法，出台了一些 内容简单、约束性差、严肃性不足的法律。

第三阶段是社会主义市场经济行政法制度，我国社会主义市场经济发展全 面放开，国家经济获得高速发展，社会生活方方面面得以改善，依法治国的理念 使我国法律制度得以完善和发展，而在此条件下的行政法也实现了新的发展，成 为具有法律约束性的行政法律制度。总的来说，我国行政法制度的变迁经历了一 定的历史过程，其通过不断地修正社会结构中失衡的集体活动，获得经济社会发 展新的均衡。

三、转型期我国行政法制度变迁的缺陷 (一)行政法律体系不健全，市场经济法律失衡 行政法制度在变迁过程中，由于各种因素的影响，比如行政主体缺乏约束， 变迁制度缺乏推动的激励机制，社会成员对法律制度的不满，行政知识和技术的 落后，经济社会建设缺陷等等，这些负面的因素将会导致市场经济法律失衡，行 政法律体系不健全。具体来说，行政规则缺乏透明度，我国的行政工作长期以来 处于封闭状态，政府的一些重大决策透明性差，群众知情权受损，行政公开制度 严重滞后。

而且，尽管我国已经实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中收到行 政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已[3]。从中可看出我国整个行政 体制建设不完善。另外，行政法文存在漏洞，待新的条文出来已无法适应市场的 发展和需求，实践性和操作性较差。总的来说，这些都是行政法律体系不健全的 表现，也是行政法制度变迁过程中造成的缺陷。

(二)行政法制度的变迁缺乏系统性分析，形成恶性循环，增加制度改 革的成本 制度变迁是根植于社会结构之中的，良性的行政法制度变迁需要全面了解 当时社会环境，深入分析经济、社会、政治各方面，系统性、规范性地解决可能 面临的问题，才能使行政法制度变迁满足社会发展的需要。一般来说，经济体制是行政法制度变迁的基础，只有在有效的经济体制中行政法的作用才能得到发挥。

政治体制是行政法制度变迁的直接动力，行政法制度变迁很大程度上都是 政治体制改革的一种手段。而技术是行政法制度变迁的源动力，只有生产力得到 了快速发展才能为制度变迁提供更多的资源和技术基础。这些因素都是行政法制 度变迁的约束力量和决定力量。如果没有充分衡量和分析社会经济中相关要素的 作用，对制度变迁的影响因素进行系统性地决策，会形成“消极应变型的变迁” 的恶性循环，增大改革成本。

(三)公民权益无法得到全面的保障 行政法制度变迁中的主题格局涉及到政府、企业、公民等市场主体。传统 的计划经济体制下，政府完全主导经济发展的模式使公民没有参与和评判的权利， 行政法律制度成为政府权利的附属品，在经济社会逐渐的变革过程中，政府对市 场经济主导权利的减弱，公民对于法律体系的建设有了一定的知情和评价。

但是如果行政法制度变迁在客观上不具备保护人权、强化人权的机制，一 旦这种制度变迁成为惯例和范式，这种对人权的漠视甚至侵害就会无止尽地蔓延 和泛滥[4]。公民的权益无法得到全面的保障。行政法制度的变迁产生负面效应， 缺乏对公民权利的保障机制。

(四)忽视了配套制度的建设，引发相关社会问题 消极的行政法制度变迁由于缺乏系统性地分析，不能综合考虑经济、政治、 社会、技术发展的因素，从而忽视了体制变迁相关配套制度的建设和完善，使得 行政法律制度变迁普遍采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，为社会问题的引发造 成了隐患。

比如文件审查制度、上访制度、舆论监督制度等，都需要加以建设和规范， 辅助行政法制度的建设，做好相关的政策准备工作，以增强其解决社会实际问题 的作用。如果忽视辅助制度的建设，一旦出现问题，在制度范围内小修小补，为 问题的扩大埋下了更大的隐患。所以，在行政法制度变迁过程中忽视对配套制度 的建设，将不利于社会的体系的完善，引发严重社会问题。

四、总结 我国的法制建设是一个渐进的过程，受社会经济发展水平的制约。行政法制度的变迁需要全面分析社会、经济、文化、政治等方面的因素，充分考虑 公民的权益，完善配套制度的建设，才能使行政立法发挥作用，反应我国实际国 情，维护市场和谐统一，保障公民的权益。虽然我国行政法制度经历了历史的变 迁，在逐步的改革过程中完善起来，但是由于社会经济方方面面的原因，在当前 我国经济转轨时期，行政法制度变迁过程仍遗留一些问题，存在一定的缺陷，需 要进一步地采取措施加以解决和完善。

作者：陈莉 姚梅 来源：法制博览 2013年11期