【浅析行政法的“自然正义”原则】自然正义原则

浅析行政法的“自然正义”原则

关键词：
自然法 自然正义英美法 1自然法概述 1.1自然法与正义 在这里，我基本上是将正义与公平在同一层面上使用了。自然法与正 义的关系问题应当是首先必须解决的。一般说来， 自然法理论是从用来区分合 乎自然的人类的行为，所谓“自然” （Nature），可从“人性” （Nature of man）、 “社会性质”（Nature of Society）甚至是事物本质（Nature of Things）而演泽出人 类行为完善无缺的规范。H.Kelsen认为自然自然法论者所主张的“自然”因时代与 地域的差异而有不同。有时是指神，有时则指人性、历史、社会的法则，且都主 张绝对的价值或正义存在于自然之中。

自然法思想渊源久远，自希腊哲学，经罗马时代、中世纪、宗教革命， 而至近世，每一时代的自然法论者均有其独到见解。归纳其共同点，可认为人类 社会生活所适用的行为规则，并不限于国家或政府制定的法律。在国家所制定的 行为规则以外，存在有更普遍的行为规范，这种规范适用于任何人、任何时间与 空间及不同社会之中。这种人类行为规范并非由任何人所创设，而是根据理性人 的基本需要而存在，故可被人的理性认识。[②]这是一切个别行为规则之源泉；

并构成批判一切人为规则内容的善恶与公平的准则。换言之，自然法学者均承认 有一种较高或理想之“法”存在，并认为它是“实证法”（也可称为“制定法”）的终 极目标，且承认其绝对价值而追求绝对的正义。近代由于自然科学的勃兴，经验 科学取代了理性运用，自然法思想因而趋于没落，由法实证主义取而代之。然而， 法实证主义的观点却狭窄而偏激，导致法律最终成为统治者的意志表现，使元首 的意志成了法律与正义的根据，导致武断与罪恶的法律产生。至“二战”后，自然 法思想卷土重来，自然法由追求绝对正义转而寻求可适用于当前环境的理想标准，这种标准成为制定法的指导原则，甚至成为批判制定法的依据。

在亚里士多德之后，人们习惯于将正义区分为“平均主义”与“分配正 义”。前者支配私人之间的关系，尤其是契约当事人间的自然正义原则，后者被 理解为全体（国家、集体）对个人尤其是国家与人民关系的原则。即平均正义要 求在对等的两人间寻求双方共同适用的均衡点，分配正义则重在众人财富或利益 之分配。Cicero所称的“使各得其所”，目的是使所有人得到公平的待遇，即对于 相同事物享受同等对待，不同事物为不同对待。而Thomas Aquinas则在亚里士多 德的两种正义之外，再加上共同的“善的正义”，赋予正义追求善（Good）的功能。

至JohnRawls以理性人为基础，从社会契约的观点批判功利主义，认为适用于社 会基本结构的正义原则正是原初契约的目标，他提出了“正义即是公平” （JusticeasFairness）的概念。其内容包括：平等的基本自由权、自然事物的调整、 机会平等、程序正义、产生自己与他人，良心自由、忠诚履约等[③].JohnRawls 强调“正义即公平”，坚信正义首先就是公民享有自由权利的平等性和不可侵犯性。

而公正和连续性为正义的起码要求，也即形式正义（FormalJustice）；
而实质正 义似应包括：分配上之差异补偿、利益公平开放给所有社会成员，每个社会成员 均可凭自己之能力及努力发展潜能、追求成就，形成社会阶层重新分配的效果、 新生人性尊严或人道精神[④].只有正义才是人类共通的善的秩序，在具体的社会 生活条件下之具体现实化，而在社会进化中不断演进。正义以平等为其核心，就 其排除任意性而言应比单纯之平等更重要，应包括合理性、客观性、一致性、公 平性、平等性与中立性等相关概念。

1.2正义与法的关系 在自然法概念下，正义为法的指导原则。其与法的关系依日本学者井 上达夫的观点包括以下几点：第一、要求法律本身的正确适用。正义是法律内在 的要求，若有欠缺则属恶法。任何法律以其存在为限，以所赋予它一般准则之公 平适用为正义价值成立之意义。第二、任何法秩序均标榜正义之具体表现。法律 本身不正，即无强制人民遵守的效力。可以说事实之陈述须符合“真理要求” （Wahrheitsanspruch），同样地法律须符合“政府要求”（Gerechtigkeitsanspruch）。

第三、法律须符合正义要求。自由、平等及公共福利等，对现在法秩序的批判根 据已有的种种价值与目的，故法律须追求自由、平等及公共福利，才符合正义的 要求。[⑤] 1.3自然法下的自然正义自然正义源于亚里士多德的正义分类。他认为自然正义是从人类固有 的自然本性发展而来的，要求人类追求善，并成立各种社会制度，以实现社会福 利。自然正义于人性未变时对人类普遍起支配作用，而在具体社会生活条件下， 将衍生出适合该社会的共有的“善”，自然正义之具体要求，可因时因地而变化， 惟自然正义本身有普遍的支配力，而其支配作用可产生具体内容。自然正义不论 何时何地均具有支配人类社会生活的力量。

在立法方面，自然正义是指导原则和依据。在司法方面，在追求法律 安定性与妥当性上有相同的功能。自然正义对下列事项均可以发生作用：第一、 法官造法（Judicial Law Making）。从权力分立观点，司法所扮演的角色不是在 创制法令，仅在阐时事物的真正内涵，在发生疑义时给予权威性解释。这种见解 与英国习惯法的传统相符。然而在事实上，“习惯法的大部分为法官于社会所流 行的情绪与民众所接受的习俗，或惯例中发展出来”[⑥].第二、解释法律。解释 之目的在于探索或阐释法律宗旨，而法律最终目的则在于规范社会生活。然而规 范本身并非终局目的，执行法律规范常在于追求某些基本价值，而追求正义的实 现。第三、形成法理。法理有补充法律解释的功能，也有监督法律或习惯妥当性 的作用。而法学理论的基本功能既在补充法律及习惯之下，使执法者自立于立法 者的地位，寻求该案件应适用的法则，以实现公平与正义，调和社会生活各种对 立的利益，法理应是指自法律精神演绎出的一般法理原则，与条理、自然法、法 律通常之原理并无不同。然而，实定法必须遵循自然正义原则，以求符合正义理 论。所以，自然正义实为法律的基本精神，而为法官造法提供制度上的保护，避 免了多数人利用民主原则所发生的政治专断。

综上所述，自然法始于希腊哲学，以理性主义为出发点。自然正义则 是批判是否合乎公平正义的依据。自然法相信绝对价值的存在，追求普遍妥当的 法律原则或正义标准。[⑦]故自然法已成为“实定法”之指导原则、批判标准与衡 量内在正义之准则，是在法律秩序的合理性与公正性两方面所需要的最低条件， 并成为检证“实定法”本身妥当性的基础。当实定法欠缺或不明时，必须以自然正 义为法官造法，法规解释及补充漏洞的法理准则。当实定法抵触自然正义时，如 果任意宣告实定法的无效，则与法的安定性抵触自然正义时，如果任意宣告实定 法的无效，则与法的安定性不符合。此时可参照考赖特布鲁（Gustav Radbruch） 的见解——原则上法的安定性优于自然正义；
若违反自然正义达到无法忍受的程 度时，则应认为实定法无效。至于要到何种程度时，则应认为实定法无效。至于 要到何种程度始为无法忍受？一般认为侵害人民基本权，违反平等原则、比例原 则、或其他宪法之精神时，即应认为无法忍受，以自然正义原则为优先。

2行政法上的自然正义原则 2.1概说 自然正义原为英国法之支配（Rule of Law） （或译为法治）的核心 概念，是英国法官据以控制公行为（Public Behavior）及行政行为（Daministrative Action）之方法。这一概念植根于英国普通法，是由大宪章（The Great Charter：
MagnaCharta）所衍生的基本原则[⑧].自然正义原则为英国法院用于监督行政措 施与决策及外国裁判与习惯的承认。内容包括：
（1）习惯的合理标准为“是否 公正、适当及合理的、诚实的、正常的人会采纳他”，或者更直接与自然法相联 系，“是否与是非的基本原则相调和”。（2）用禁止命令或移送命令控制行政机 关违反自然正义的行政行为或准司法决定。（3）在国际私法领域引用外国法或 承认外国交易时，如违反自然正义原则（如公平审判、人身自由、行动自由等） 将不被执行。

自然正义原则的重要特征表现在：任何意见均可公开表达，并公正地 被听取。在Byene v. Kinematograph Renters Society案中，Harman法官认为，（1） 控诉人了解控诉的本质；
（2）给予了陈述的机会；
（3）法院诚实地作为，符合 自然正义原则[⑨].关于自然正义原则与法律之关系，法院认为议会创制法律是为 了使行政权依一定的公正程序原则来行为，因此认定制定中已经隐含了自然正义 因素。法院在解释及适用法律之时，也必须适用明示性的制定法程序，分别适用 普通法与制定法，并以自然正义原则作为解释法律和补法律漏洞的指导原则。

2.2英国的自然正义原则 学者们都认为英国的自然正义相当于美国的正当程序原则。包括“不 得就自己的事件为自己的事件为裁判原则” （偏见排除原则），与“必须听取双 方当事人意见” （听证原则）等两个普通法上原则。二者原本仅适用于司法判决， 适用范围极为狭小。然而到了20世纪初，逐渐发展成为一般法院监督行政权超越 法理的重要原则，并以其作为拘束具有司法性或准司法性的行政机关的行政行为， 这对于体现行政程序的正义非常重要。而英国的衡平法（Equity）本质上仍源于 自然主义。从16世纪开始就将其称为“衡平与良心的规则”，依自然正义、衡平观 念及良心的命令，适合于每个具体个案进行裁量时形成判决。2.2.1内容 自然正义的第一个原则为排除偏见原则，当对法院审判公正性有怀疑 时，法官就不得作出任何有效的判决。这一原则对行政法院或行政许可机关这类 行政组织有拘束力。或不具资格者参与了决定则该决定无效。对此原则有两个固 定的限制：第一、若法官因偏见而回避，但当事人的代理者不能从事法律性的行 为时除外。第二、行政机会首长从公益立场支持某项政策时，不得以行政首长有 偏见起诉。此在美国称为“制度性决定”（the institutional decision）。自然正义的 第二个原则为双方听证原则（也可直接称为听证原则），乃要求公正听取双方意 见的权利。[⑩]在这个意见上，其与美国“正当程序”条款完全相同。美国宪法规 定的正当程序条款规定为宪法基本权利。正当程序的文字意义为公平程序，保证 国家给予个人基本的公平待遇。如没有听证（没有给予辩护机会），不得剥夺任 何人的生命、自由、财产。听证原适用于司法程序中，后用于立法程序中。行政 机关行使的权力也具有强制性，如行政立法与行政司法，所以，当行政行关行使 职权而剥夺或限制人身自由权利时，即应进行听证。

简单说来，英国自然正义原则适用于作出不利益处分时，保障适当的 告知与听证程序。但值得注意的是，自然正义原则为普通法上的原则。在法律授 予行政机关作出不利益处分的权限时，即使法律就有关正当程序没有规定，法院 仍可以权限滥用之类型——逾越权限之法理而判决无效。

2.2.2自然正义原则在行政法相关案例中的运用 自然正义原则在具体案例中的运用，英国表现得比较多。如Ridge V. Baldwin（1996.A.C.40）一案，表现在公务员的免职处分方面。具体案件是：1957 年10月Baldwin市警察署长Bridge，因涉嫌受贿被捕并受免职处分，其后以证据不 充分被判决无罪。Ridge以该处分欠缺事前告知程序和听证程序而请求废除该处 分。第三审以上诉人的免职处分完全欠缺告知程序和听证程序，违背自然正义原 则而认为前述处分行为无效。以前的法院都未曾就公务员免职程序是否适用自然 正义原则表示意见，该判决以该主管行政机关之行为具有准司法性，而适用自然 正义原则。[11] 在University of Ceylon v. Fernando（1990 LAII.E.R.631）一案中，关 于大学生的惩戒处分问题。若对重要证人没有给予反对询问的机会时，是否违反 自然正义原则。法院认为已经违反了自然正义原则，但本案实际情况是并未完全 剥夺其反对询问的机会，所以，法院最后以本案原告未申请反对询问而判决原告败诉。[12] 关于行政程序是否适用自然正义原则，在Erringtom v.Minister of Health（1935 IK.b.249）一案中，由于贫民区（slum）清除处分案的主管承认迟 误有关事项之公告且异议人未出席公听会，而复审采用了未经听证程序的新证据， 因此该处分有程序上的瑕疵，该处分案因此被认为违法，法院明确适用自然正义 原则判决行政程序违法。[13]故在行政程序方面，英国以自然正义原则保障听证 权利，并排除偏见介入。并且依照越权原则（ultra vires）的法理对行政行为进行 司法审查。而行政机关的行为属准司法性质者可适用自然正义原则。即法院对受 到行政机关直接侵害的权利或利益，适用自然正义原则规范行政机关公权的行使， 故认为自然正义原则在此难以适用。因此，英国法似偏向于程序法则的公平，而 忽略了实体问题。然而判例法的发展，逐步建立了合理的法则及自然正义原则， 提供法院验证不法程序或欠缺实体妥当性的标准，使自然正义原则更趋于成熟。

总之，英国是议会政治发源国，一直以“议会至上”为原则，认为国家 事务的最终决定权归属国会，法院对立法行为的审查较为消极。拒绝承认国会有 权违背自然正义原则，仅要求依自然正义来解释国会立法。反之，英国法院在行 政行为的审查方面则扮演较积极的角色。对于行政行为之违反自然正义原则，视 为违反议会所定正当程序或属权限滥用，依越权法理则认为该行为为无效。此外， 违反自然正义原则的可以请求损害赔偿、强制命令、宣未性裁判、中止命令等方 式请求救济。能以自然正义原则审查行政行为的包括准司法行为、行政听证程序、 公务员免职处分、对学生之惩戒处分、行政计划程序等。其行政决定前后的各种 程序，都必须排除偏见并听取双方当事人之意见，以符合公开、公正、公平之要 求。综上所述，英国根据具体个案，在行政法中山下而上建立了自然正义原则， 落实法的支配（即法治）。

2.3自然正义与正当程序 英美法系国家的法律规范以普通法为主，盛行司法造法（即法官造法）， 法律常处于变动不定的状态。因此，自然法的概念在普通法中发挥了很大影响力， 而分别衍生出英国的自然正义原则与美国的正当程序原则。英国自然正义原则与 美国正当程序原则均发源于英国昔通法与（英国大宪章》。其在行政法上的适用 都依据控制行为程序的正当性与妥当性。当然二者也有以下不同点：第一、自然 正义适用范围超过正当程序。自然正义在英国适用不区分国家行为与私人行为， 故包括公行为与各种私法人及工会活动。而正当程序在美国仅适用于“国家行为”。

第二、在英国，基于自然正义原则对公布涉及人民自由权利的法规时，要求该行政机关对于影响人民利益的法规规条款负有协商义务（Duty of Consult）。但美 国行政行为与行政规则的区分还不明确，“行政规 则”既可一般适用也可特别适用。故二者不便从适用范围的广义和狭义上 来区分，也难说“行政规则”的形式必须具有“立法形式”。[14]第三、对于程序的 正当性，其核心有三点，即通知（Notice），评论期间（A Comment Priod）或听 证（Hearing），陈述理由（Statement of Reason）。英国自然正义的概念仅包括 第二者，而忽略对事实理由的陈述，以避免行政决定程序而带来的负效应。总之， 英国的自然正义原则与美国的正当程序原则二者概念相类似，适用的情形也属相 似，所以在同时承认两者时难免发生疑义。然而如何区分而使两者能分别适用以 审查公法上行为，使其更臻完善，自有其必要性。一般说来，自然正义原则实为 确保正当性与妥当性的最后一道防线。

2.4自然正义原则的判断标准 自然正义必须适用于社会生活，因其本身具有的伦理性而无法避免对 其进行价值判断。然而为避免该原则的滥用而妨害了行政目的与行政功能，故其 适用应有客观的判断标准，如能维持法律适用的稳定性，避免法官的主观恣意。

可依据以下标准判断是否违反自然正义原则：
2.4.1法定程序 所有法律都明文规定当实施涉及人民权益的行政行为时，必须严格按 照一定的程序运行。这种程序包括通知、听证、告知理由，等等，这样才符合自 然正义原则的要求。如果立法者没有按照理智来判断事物本质以及考虑其他充分 理由，而规定应履行的程序，就属于“恣意”（Willkur）行为。而立法者为避免不 理智的立法后果，就必须斟酌各种待规范事务的本质及其他充分的理由，考虑到 公益或立法政策，才能设立规范。这里的法定程序，是理智判断后明确规定的法 律程序，所以其为自然正义原则的首要判断标准。

2.4.2事物的本质 事物的本质（Nature der Sache）原为法哲学上的概念。本质（Natur） 本来就有“自然”之意，它是源于自然法的概念。所以事物本质为制定法之外的一 种价值表现，在于各种不同事物中寻求合乎自然法的正义。一般说来，事物本质 可分为三部分：一为事理或法理，是事物当然之理；
二为一般社会生活的事物本质，是作为评价对象的文化现象，山此寻找法律上的规范要素：三为事物本身的 属性，如男女之别，昼夜之分，事物的差异等自然现象。事物本质在H.Coing确 定的法秩序中应有的位置。法律的目的在于让正义在人间真正实现，把事物本质 作为实现正义的基础，适合于事物本质的类型中，事物本质所含的伦理性要素是 能避免立法者或法官的恣意。而具有伦理性因素的事物本质概念，则提供法律的 当然内容[15].事物本质的运用须具有法律规范客体的性质，一方面要求其符合法 规范的要求，同时不与社会生活脱节。另一方面，合乎事物本质者才能符合事理， 而事理存在于社会生活关系之中，是正义的基本标准，等同于具体自然法或衡平 法，是自然正义原则的判断标准。

2.4.3综合宪法理念的判断 自然正义原则与公平正义的理念相贯通，同为价值判断。而宪法也是 充满价值判断的理念，而对立法者的权限产生拘束力。其基本精神为自然正义原 则的判断标准。如平等权为宪法所保障的权利，在实质平等的要求下，非绝对禁 止差别处置，可斟酌具体案件事实上之差异及立法目的。也就是说，宪法明文规 定的或宪法基本精神所推导出的价值，立法者可作出合宪性的判断。而我国宪法 在法治国及福利国理念下，保障公民合法权益，强调法的稳定性、适当性，维护 公益与私益的均衡，这是其基本精神。故自然正义原则的判断标准应综合上述各 种宪法理念，根据具体个案事实来作出判断。

自然正义适用的对象是社会生活现实，故其判断标准应求诸一般理性 人的社会经验或价值标准。而社会经验价值标准，应根据行为当时的社会制度、 社会结构、风俗习惯与社会变迁等具体情况，考虑具体个案的事实而依法定程序、 事物本质及宪法精神宋判断。

总之，自然正义原则是从正义的理念发展而来的。在英国是从程序方 面入手，而成为审查行政程序正当性不可或缺的原则，这与美国的正当程序原则 一样，其判断标准，在形式上，以法定程序为判断依据；
在实质上，则必须依照 一般人的经验、价值、事物的本质及宪法的理念参照个案的具体情况来进行综合 判断；
这样才能确保行政的功能与目的，维持法律的正当性与妥当性，避免法官 的恣意裁决行为。法治国家均强调分权原理和依法行政原则，认为国家行为须有 可预测性，行政裁量不能滥用或越权裁量，必须注意比例、诚信、符合行政目的 与公共利益等原则。就程序而言，不允许立法者借助专断的程序侵害人民的自由 财产，也不得借国家权力透过司法程序或行政程序对人民造成侵害。行为必须完 全符合正当性的要求，排除行政的恣意性要素。[16]自然正义原则给具有利害关系的当事人以公正陈述意见的机会。在实 体方面，禁止专断性政治权力的行使，排除恣意性及产生专断的可能性。此外， 立法、行政与司法均须具有法治主义观念与平等思想，才符合自然正义原则的要 求。

结论：日本英美法学名家和田英夫教授认为英美法有四个重要特征：
一是法之支配，二是判例法主义，三是陪审主义，四是普通法与衡平法。[17]这 四个特征的精神与本质所在则是自然正义原则，强调法律重要性及其对人民自由 权利的保护，是现代民主国家司法的要务。故民主国家司法的真正使命不仅仅是 维持国家秩序（Aufrechterhaltung der Rechtsordnung），而是保障基本人权为核 心的“法之支配” （Rule of law）。由此可知，应认为审判的目的在于“公平正义” （Justice）的实现。对自然正义原则可作出如下结论来：（1）、自然正义原则 原为制定法外的概念，是英国普通法与衡平法的基本精神，是法之支配的核心概 念，是英国法官用以控制行政行为的方法。（2）、行政法上以自然正义原则为 依据要求正当程序的进行，要求给与当事人辩解的机会，获知决定的理由，以追 求公开、公正、公平。（3）、法定程序是履行自然正义原则的重要方式，结合 听证的进行，要求给予当事人辩论的机会。（4）、自然正义原则在实体上要求 对个案进行判断时，必须依社会通用的价值标准，参考具体个案的差异，排除恣 意，以符合事物的本质。

（5）、宪法价值的实现，为自然正义追求的目标。借 宪法理念的判断，方可使自然正义原则达到追求法治国家的理想。（6）、自然 正义原则在我国的法律地位，可为立法指导、法律解释及适用的标准及判决的依 据。其判断可参考法定程序、事物本质、宪法精神来进行综合评判。[18] 自然正义原则是绝对正义及永恒价值的追求，为超越制定法的概念， 是评断制定法的正当性与妥当性的依据。因此，透过自然正义原则以检验国家行 为是否符合事实，是否遵循正当法律程序，成为实现正义的最佳方法。而自然正 义原则在“正义可无止境追求”的观念下，不仅仅限于正当法律程序的形式正义实 现，更应积极追求个案的实质妥当性，才符合现代行政保护人民自由权利，维护 人性尊严，维护行政公益的目的。