[论我国流动儿童教育平等权的法律保障] 什么是平等权

论我国流动儿童教育平等权的法律保障

党的十六届六中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决 定》提出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本 保证。”而教育机会均等则为每一位社会成员在社会生存中提供了实现利益均等 的机会。[1]因此，保障每个公民享有平等的受教育权益不仅体现了社会公平与 正义，而且也是当今和谐社会所一直提倡的以人为本的精神所在。

一、流动儿童平等受教育权的现状 1、学习机会不平等 我国《义务教育法》规定：“受教育权是国家、社会、学校、家长和 个人共同的法定义务，各省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况， 确定推行九年制义务教育。”[2]然而，由于现行的义务教育体制与陈旧的户籍制 度相关联，城乡分割、区域封闭较为严重，这就直接导致了流动儿童义务教育出 现了“上学难”的问题。甚至一些地方政府明文规定，流动儿童若要在流入地学校 插班读书，必须缴纳“借读费”、“赞助费”，这对于经济基础本来就薄弱的农民工 来说，无疑是很难实现的。绝大多数流动儿童因缴纳不起各种费用而被排斥在校 门之外。事实上，这与我国的户籍制度有着很大的关联，从某种意义上来讲，户 籍制度已经对农民的身份、就业、教育等方面起到了钳制的作用。

此外，根据资料调查显示，许多流动人口居住地多分布在城乡结合处，而 这些地区通常都是教育资源布局最为薄弱的地带，这就势必会产生区域性教育需 求和供给之间的矛盾，致使许多流动儿童出现上学难的困境。由于现存教育资源 极其有限，难免会出现“粥少僧多”的局面，致使这些相关政策实施起来并没有预 想的那么简单。

绝大多数流动儿童只有在本地学生的教育需求得到充分满足后，才会有机 会分的剩余的那“一杯羹”。对于仅有的名额，学校更愿意留给那些“择校生”或者 能缴纳起数额不菲的“借读费”的流动儿童，并且这些流动儿童均不能享受免费义 务教育的待遇。2、学习条件不平等 现行的义务教育投资体制，从总体上来讲是一种“分级管理、分级办学” 的义务教育体制，义务教育主要以地方政府负担，中央政府在义务教育的资金筹 集与分配中一般仅占较低的比重。对于农村中、小学教育经费则主要由县、乡财 政负担，省政府只对中小学教育提供有限的专项补助。这就导致不少地处偏远山 区的教育资金缺乏，教育水平有限，不少乡村公立学校的教育水平还不及一些“打 工子弟学校”，受“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”思想的影响，大批的农民 工“举家出动”涌入了大城市，然而，现实并不如他们想象的那样。

由于地方财政对义务教育经费的筹集负有主要责任，那么这些纷纷涌入大 城市的流动儿童则受到了流入地区的地方保护主义者的排斥与歧视。除了少数能 缴纳起高额“借读费”、“择校费”、“赞助费”能进入流入地公立学校之外，绝大多 数流动儿童则进入了由政府或社会力量专门设立的“民工子女学校”或在公办学 校中专门编设的“民工子女班”，殊不知这些所谓的“民工子女学校”或“民工子女 班”却成为了新的歧视的源头。无论是在生活上还是在学习上，这种“受歧视感” 无处不在流动儿童幼小的心灵中留下了难以抚去的伤害。

二、流动儿童受教育权不平等的原因 1、户籍制度不合理 《义务教育法》第12条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级 人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法 定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法 定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受 义务教育的条件”。这就意味着，政府针对适龄儿童入学是本着“户籍所在地为主， 流入地为辅”的入学原则。[3]然而，政府对于流动儿童在流入地区的受教育问题 上却并没有做任何明确规定。一些流入地政府往往为了自己本地区的利益而对流 动儿童的受教育问题不闻不管不顾。显然，现行的户籍制度已经成为了流动儿童 享受平等受教育权的一层阻碍。

2、流动儿童平等受教育权的相关法律不完善 虽然《宪法》第46条、《教育法》第9条和第36条均规定了，流动儿童作 为中国公民的重要组成部分，和其他公民一样享有诸如政治、经济、文化、教育等方面的基本权利。

《义务教育法》中也明确规定了“适龄儿童必须接受九年制义务教育”。

2003年，国务院办公厅转发了六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义 务教育工作的意见》，《意见》第5条规定：“切实为农民工提供相关公共服务， 按照属地化管理的原则，保障农民工子女平等接受义务教育。”但是由于法律规 定比较笼统，缺乏可操作性，难以对流动儿童的受教育权利起到保护作用。另外， 从相关法律法规可以看出，在相关政策的实际落实中，对于相关侵犯该权益的人 也没有明文规定应受到哪些相应的处罚。这些均成为了流动儿童实现平等受教育 权的阻碍因素。

3、义务教育经费投入不足 从我国义务教育管理体制上来讲，我国主要实行的是以县、乡两级政府办 学为主，中央、省级政府管理为辅的方针政策。流动儿童原籍地多处于偏远贫困 山区，由于义务教育经费主要来源于当地县、乡财政收入，这就极大制约了当地 义务教育的发展进程。

有些乡村公办学校的教学质量还不及一些“民工子弟学校”。一些家长为了 能让孩子接受到更好的教育，“举家出动”来到了大城市，试图能圆孩子的“大学 梦”。然而，现实却与他们想象的截然不同，由于流动儿童缴纳的教育统筹费用 并没有根据其父母的就业流向在地区间划转，这就意味着，流入地财政体制在义 务教育支出中并没有包含这些流动儿童的教育经费，他们被残酷的排除在了体制 之外。

三、保障流动儿童受教育平等权的措施 1、改革户籍制度，实施“国家教育经费劵”制度 要想解决流动儿童的平等受教育问题，建议从根本上废除依附在户籍上的 各种福利。对于流动儿童在异地就学的问题，我们建议从基础管理体制入手，通 过建立以常住人口的居住地为依据的管理体制，把流动儿童的义务教育纳入流入 地教育事业发展规划中，取消各种身份的限制和歧视，原籍所在地方政府、流入 地方政府和中央一起把流动儿童义务教育问题提上日程，共同管理，使得流动儿 童的教育权利得到保障。

具体实施办法，国家可以每年定期对流动儿童进行专门登记，建立一个统一的流动儿童数据库，并对这些流动儿童划拨相应的专款。这部分专款通过“国 家教育经费劵”的形式呈现，流动儿童所处的原籍所在地方政府也要针对这类流 动儿童划拨相应的专款，这部分专款通过“地方教育经费劵”的形式呈现，当流动 儿童跟随父母流入异地继续接受教育时，流入地学校可凭借流动儿童所持的“国 家教育经费劵”和“地方教育经费劵”向国家和流出政府兑取经费，这样方可保证 流动儿童在流入地获得与流入地城市儿童一样的受教育权利。

2、健全教育法律法规体系 加强教育法律法规的公正性，更多要从实际操作上入手，使得相关的 教育法律法规不再模糊且难以操作。从根本上消除教育机会的地区差异、城乡差 异。通过完善相应督导评估制度来引起流入地政府对流动儿童的重视，把流动儿 童入学情况列为政府政绩考评指标。对于涉及流动儿童入学、教育歧视、开除学 籍等方面的纠纷，相关行政法律法规要把这些纠纷作为行政法律关系纳入行政诉 讼范畴。建议尽快制定《反教育歧视法》和专门的《流动儿童义务教育法》，[4] 对流动儿童平等受教育权利给予系统、全面、具体的规定。此外，各地也应加强 地方立法，建议制定完善的针对流动儿童接受义务教育的地方性法律法规，特别 是相应的奖惩制度，督促地方政府认真落实法律规定的各项义务，以保证流动儿 童的各项权益落到实处。

3、完善教育经费保障制度 从流入地流动儿童教育现状来讲，首先要建立相应的教育经费分级分担制 度，无论是中央、省级、地市还是流入地政府都有责任来承担流动儿童的教育经 费，而不是一味的将责任交给流入地政府。其次，流入人口较多的地区可以向省 级政府申请流动儿童教育专项补助资金。

从流动儿童原籍地方教育现状来讲，国家应逐步加大中央财政转移支付力 度。在原有基础上，逐步加大对义务教育的经费投资力度，不同地区不同对待， 根据当地贫困程度来增加相应的教育经费投入比例，保证偏远贫困地区的儿童也 能接受高质量的教育。这样也会从一定程度上减少流动儿童的流动，缓解流入地 政府的压力，从源头上防止了流动儿童教育权利缺失现象的出现和扩大。

流动儿童受教育问题已经成为体现我国社会公平的一个标记，受教育 权是一项人权，也是公民实现其他权利的权利。妥善处理好流动儿童的平等受教 育权问题，不仅有利于维护社会的公平和公正，而且还有益于国家的现代化和城市化进程的可持续发展。正如一位学者所言：“我们不能苛求我们的政府在有限 的能力下做无限的事情，但我们却希望在有限的条件下做到平等对待。”希望流 动儿童能早日同当地孩子同享一片蓝天。

作者：尼加提·安尼瓦尔史国华 来源：新西部·中旬刊 2016年4期