资金补偿机制 应对气候变化资金法律机制的理论检视

应对气候变化资金法律机制的理论检视

2015年12月12日，联合国气候变化大会经过两周谈判，在巴黎最终达 成一项具有里程碑意义的《巴黎协定》，标志着全球气候新秩序的起点。此前， 应对气候变化的资金机制一直是谈判相持不下的焦点，但在通过的具有法律意义 的巴黎协定(第9条)中，没有给出具体数额，而只是原则性的表述为“从各种广泛 的渠道筹集气候资金”，仅仅在具有政治属性的巴黎会议决定(第54条)中给出了 2025年不低于每年1000亿美元的定量目标，但这一量化目标是所有缔约方“集体 性”的，非源自于发达国家。特别是，1000亿美元的应对气候变化资金以何种形 式出资、在发达国家间如何分摊这些亟待确定性的问题，都没有在《协定》中明 确，无疑为1000亿美元应对气候变化资金的落实，留下了不确定性。在今后的谈 判中，应对气候变化资金机制无疑会面临深化、细化的现实要求。

一、应对气候变化资金法律机制的发展历史 应对气候变化，减少碳排放，尤其在一些产生大量温室气体的领域， 无论是减排活动还是适应活动，都有大量的资金需求，所以资金问题是关键。发 达国家在工业化阶段取得了先发展，并对环境产生了不可挽回的影响，而对于发 展中国家而言，目前发展经济仍然是首要工作;二者之间需要通过执行相关国际 条约机制实现协同，并实现碳排放的全球治理，并且发达国家应该提供资金技术 支持。世界银行在《2010年世界发展报告》中指出，发展中国家在应对气候变化 的减缓方面的花费在未来的20年将达到1400亿-1750亿美元，而用在适应气候变 化带来的影响方面将达到300-1000亿美元。1 从1991年全球环境基金在联合国应对气候变化框架公约(UNFCCC) 下设立以来，应对气候变化资金法律机制已经走过二十多年历史，形成了包括全 球环境基金(GEF)、气候变化特别基金(SCCF)、最不发达国家基金(LDCF)、适应 基金(AF)、绿色气候基金(GCF)等在内的公约内资金机制阵营。而成立于2008年 的气候投资基金(CIF)，是UNFCCC公约之外的重要资金机制。2015年9月，中国宣布拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”，以支持其他发展中 国家应对气候变化，包括增强其使用绿色气候基金资金的能力，这体现了我国为 应对气候变化的大国担当。

二、应对气候变化资金法律机制的理论检视 应对气候变化资金法律制度形成和发展历史，是按照人类利用大气系 统的客观规律，对全球合作中的事实需要加以法律表达的结果。指导这一客观需 求向法律语言转换的原理，就是气候资金法律机制得以生成和发展的理论基础。

它回答了应对气候变化资金法律机制为什么会产生，为什么会呈现出现在的状况 等基本问题。

(一)人权理论 1.内涵 “人权”原是一个政治术语，最经典的一个定义是“某些无论被承认与 否都属于任何时代和任何地方的全体人类的权利。人们仅凭其作为人就享有这些 权利，而不论其在种族、宗教、性别、社会地位、职业、财富、财产或其它任何 体力、文化或社会特性方面的差异”。2从《联合国宪章》前言宣称“重申基本人 权，人格尊严与价值”，到《世界人权宣言》第一条规定“人人生而自由，在尊严 和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待”，人 权已经在国际法上得以反复的申张，并形成了一套较为完整的人权理论。其产生、 发展到最终上升为全世界的法律理念，确是经历了长期的发展，其中所蕴藏的“人 权”一词与社会关系互动规律，是我们将其用于分析应对气候变化资金问题必须 探究的本源问题。

2.人权理论与应对气候变化资金法律机制 气候变化对国家安全、人道主义、健康权都造成了冲击3，人权理论 发展到全球环境危机时代面临气候变化问题时，以全人类的生存连带关系的角度 看，落后国家由于气候效应正在遭受严重的人道主义危机，在可预见的未来这种 危机只会加重，而不会减轻。因此，保障那些处于最贫困、受气候效应最严重、 抵御气候变化能力最弱地区的人群的生存和发展，不论其国籍、身份、宗教信仰 等个体因素，是人权理论对国际法制度的客观要求。

一方面，人权理论是应对气候变化资金法律机制得以产生和发展的根本动因。应对气候变化行动对于人权保护而言，发展中国家通过消除贫困、推动 经济社会发展来保障国民人权时，逐步完善产业体系、获取有力的生产方式是关 键，自然资源的使用特别是能源利用是核心问题。但在历史上这些国家不仅工业 材料和能源受到掠夺，而发达国家使用掠夺来的资源时无节制的排放了大量温室 气体，致使气候变化的出现。造成了发展中国家发展时继续排放的环境容量不足， 急需获得不消耗、少消耗环境空间的清洁能源，提高对化石能源的利用效率，增 加森林、草地等具有固碳功能的汇与库，改变农业生产对土地的利用方式，才能 有利于缓解气候危机，同时也避免坠入气候变化破坏效应最大受害者的命运。显 然获得这些能力是超越发展中国家发展阶段特征的，也不利于其满足本国人民基 本生存、发展需要的时代任务，客观需要与主观能力间差距与发达国家历史掠夺、 排放行为存在因果关系。发展中国家以气候友好方式推动发展来保护本国人权时， 发达国家提供其实施气候友好发展模式的增加费用是必须的，“获资权”是在气候 变化背景下发展中国家集体人权的构成内容，它是人权理论在气候领域的发展成 果。

另一方面，应对气候变化资金法律机制的设定与运行，要始终围绕人 权保护的理论展开。发达国家向发展中国家提供的气候资金，终极目的是通过保 护其国家发展权，并结成气候利益共同体，在国际法律制度层面赋予发展中国家 获资权，是人权保护对应对气候变化资金法律机制定下的逻辑起点。规定“获资 权”的基础性法律关系，得到发达国家在供资全过程的切实遵守，才能在结果意 义上满足发展中国家减缓、适应气候变化行动最为急迫的资源需求。但是，应对 气候变化资金链是建立在近200个不同国家之间的，在整个资金传递和运营环节 可能产生法律性质扭曲、供资效果偏离的因素繁多。这不仅需要国际法对获资权 作出一般性的规定，还要求其对发达国家供资义务履行的信息、行为标准具有法 定的监督机制，对其违反供资义务的行为给予否定性评价。否则，搭建其南北国 家间应对能力差异的气候变化资金法律机制，就可能徒有形式而无实效。

(二)全球治理理论 1. 内涵 气候变化等全球性问题出现后，以正义的方式保障人权最终要实现于 特定主体的行为之中，参与国际问题解决的主体传统上主要是主权国家，国际法 从产生那刻起即旨在缓和战争紧张、实现国际和平。这种国家体系传统，在全球 化来临的时代发生重大的变化。“全球化是一种政治、经济、环境、文化、法制 等各个方面的趋同化，趋同化的结果是使结构涣散、处于无政府状态的国际体系朝有序化的方向发展，从而使国际社会的“社会化”程度不断提高”4。在危及人类 生存的因素从地理上的国际性，上升到地理与历史认知的全球层面后，全球性问 题不能单纯依靠国家意志间相互协调得到充分解决。从20世纪八九十年代起，全 球治理思想兴起为认识当前全球问题及其破解路径提供了新的理论武器。

2.全球治理理论与应对气候变化资金法律机制 国际气候资金是全球治理理论运用于国际法实践的典型领域，在其之 上形成了由主权国家、环保性政府间国际组织、非政府间国际组织、民间团体、 私人企业等构成的多重治理关系，相互间并不存在严格的隶属关系。这种状态在 气候资金领域首先反映在供资主体包括各国政府、私人主体以及公私合作伙伴关 系实体，而官方性主体与私人性主体又存在互动关系。供资方式包括赠款、优惠 贷款、项目投资、金融担保、特殊贸易措施等，通过UNFCCC体系、世界银行、 全球环境基金、联合国开发计划署与环境署等多渠道，注入新能源领域、能力建 设、森林管理等气候变化减缓、适应行动的多个领域。

(三)气候正义理论 1.内涵 正义是法律制度的基本价值之一，不同时代对正义价值内容有不同的 阐述，各时代间对正义的一脉相承并体现出高度的贯穿力，相关学说丰富多样。

这使得正义不仅是从过往经验总结出来、并适用于现行法律的价值，更是建构未 来制度中的一项指导性理论，气候正义理论不仅继承了法律正义的主体内容，更 在气候领域中对其加以新的发展，对全球应对气候变化行动中善用资金纽带作用 提出了相应的要求。

2.气候正义理论与应对气候变化资金法律机制 气候正义理论具有在自然、社会层面形成双重正义的价值理念。第一， 气候正义具有超人类利益的导向。它的追求超越了人类社会内部的利益计算和一 般性人道主义关注，而将人类制度安排定位于所有人、所有国家行为对温室气体 过度积聚的影响之上，本着自然正义的态度调适人为排放行为与大气系统“碳容 量”的平衡关系。并以此为逻辑起点，按照不同国家就气候变化的历史责任、应 对能力等因素，分配在集体性应对行动中的应为份额。第二，气候正义具有超越 现实利益的导向。它所关注的不仅是当世人与大气系统间的利用与保护关系，更着眼于今后世世代代的气候利益，不以当前世界各国及其人民的即期需要为价值 坐标，而将其价值主体扩展到后世各代人。它要求人类改变行为模式的程度，会 超出应对眼前危机的需要。第三，气候正义具有超越、打破传统的“国家间正义” 导向，要破除国际关系中的“零和博弈”。它要将大气系统保护对人类的整体性需 求，按照正义的标准解构为不同国家的保护性义务，实现国际社会正义。

三、应对气候变化资金法律机制的中国对策 应对气候变化资金法律机制是各国多年努力而结出的果实，气候变化 问题越发紧迫且不可回避，所以各国在国内发展和国际合作中都将其列为重大议 题，我国也不例外。“当前，中国利用国际气候资金的主要来源是：“(1)CDM机 制下的资金流入;(2)多边开发机构的资金流入;(3)国外私人部门的资金流入”5，还 包括许多气候基金等实体提供的资金，总量已形成一定规模，但专门的气候资金 与发展援助、能源投资等不同性质的资金混合在一起。不同国家参与国际气候资 金法律制度的建设中所承担的作用有所差异，要综合各自的排放状况、发展阶段、 制度地位等因素加以综合考量，我国在应对气候变化资金法律机制的地位问题， 不仅是我国经济社会可持续发展的重要构成因素，也是全球应对行动中的重要一 环。

面临既有制度，我国不仅要着眼当前，切实履行国际义务，还要通过 努力推动未来制度的合理建构，这可能会在一定程度上增加我国的负担，但对全 球行动的整体效应将产生推动作用。因此，我国参与的战略与措施不仅具有中国 气质，也具有国际意义，在整体方向上有利于未来应对行动的全局。不过在具体 设计上要结合我国国情量力而行，适时、适度地承担更重的国际义务，且不能允 许由于中国的参与而其它国家对供资义务有所减少，参与策略和措施需要在今后 的谈判中精细设计。

四、结 语 《巴黎协定》已经于2016年4月开放签署，尽管让其成为具有明确操 作性、法律约束力的国际公约，还有很长的路要走，还需克服很多困难，解决很 多问题，如果处理不当，将可能会损害发展中国家的利益，尤其是发展中大国。

应对气候变化资金机制仍是“法律短板”，在与资源保护、新能源、贸易等领域的 制度交叉与抵触中，与气候相关法域的制度协调机制尚需完善，但是我们相信， 只要人类清醒认识到问题的根本，凝聚共识，积极合作，致力于开创和创新，《巴 黎协定》必将成为人类保护地球家园的新篇章，成为向可持续发展道路迈进的里程碑。

作者：胡永观 来源：楚商 2016年4期